Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 11 июня 2019 г. N Ф07-4813/19 по делу N А56-76107/2018

11 июня 2019 г.

Дело N А56-76107/2018

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Кудина А.Г., Соколовой С.В.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью "Ленинградская областная инжиниринговая компания" Рубцовой А.Д. (доверенность от 28.02.2018), от государственного казенного учреждения Ленинградской области "Управление автомобильных дорог Ленинградской области" Кузнецова Е.А. (доверенность от 13.03.2019 N 35-2019), от Комитета по дорожному хозяйству Ленинградской области Овчинникова А.А. (доверенность от 01.04.2019 N 02-07-07/19),

рассмотрев 05.06.2019 в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Ленинградская областная инжиниринговая компания" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 09.10.2018 (судья Ресовская Т.М.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.02.2019 (судьи Сомова Е.А., Зотеева Л.В., Протас Н.И.) по делу N А56-76107/2018,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Ленинградская областная инжиниринговая компания", место нахождения: 188643, Ленинградская обл., Всеволожский р-н, г. Всеволожск, Алексеевский пр., д. 62, оф. 216, ОГРН 1144703001080, ИНН 4703139557 (далее - Общество, ООО "ЛОИК"), обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным оформленного письмом от 16.03.2018 N 15-801/18-0-1 решения государственного казенного учреждения Ленинградской области "Управление автомобильных дорог Ленинградской области", место нахождения: 187000, Ленинградская обл., Тосненский р-н, г. Тосно, ш. Барыбина, 29Ж, ОГРН 1044701899087, ИНН 4716021880 (далее - Учреждение, ГКУ "Ленавтодор"), выразившееся в отзыве письменного согласия, содержащего технические условия на проектирование объекта "Реконструкция автомобильной дороги общего пользования "Деревня Старая - Кудрово" на участке Путепровод через КАД Санкт-Петербург - д. Новосергиевка на участке км 5+300 - км 7+100 во Всеволожском районе Ленинградской области" от 30.12.2016 N 19-654/16-0-3 (с продлением от 17.01.2018 N 19-654/16-1-1), а также об обязании ГКУ "Ленавтодор" продлить срок действия Технических условий на период с 16.03.2018 до даты вступления в силу соответствующего судебного акта.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Комитет по дорожному хозяйству Ленинградской области, место нахождения: 190103, Санкт-Петербург, Рижский пр., д. 16, ОГРН 1027810355990, ИНН 4700000187 (далее - Комитет).

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 09.10.2018, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.02.2019, в удовлетворении заявления Обществу отказано.

В кассационной жалобе ООО "ЛОИК", ссылаясь на неправильное применение судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, а также на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения дела, просит отменить принятые судебные акты и удовлетворить заявленные требования. По мнению подателя жалобы, оспариваемое решение Учреждения не соответствует действующему законодательству Российской Федерации, не отвечает положениям Административного регламента предоставления государственной услуги "Выдача согласия на выполнение работ по строительству, реконструкции являющихся сооружениями пересечения автомобильной дороги с автомобильной дорогой общего пользования регионального или межмуниципального значения и примыкания автомобильной дороги к автомобильной дороге общего пользования регионального или межмуниципального значения", утвержденному Приказом Комитета от 30.12.2016 N 26/16, а также нарушает права и законные интересы Общества.

В судебном заседании представитель Общества поддержал доводы кассационной жалобы, а представители Учреждения и Комитета возражали против ее удовлетворения.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами, ранее (01.10.2015) Обществу уполномоченным органом были выданы технические требования и условия на проектирование объекта "Реконструкция автомобильной дороги общего пользования "Деревня Старая - Кудрово" на участке Путепровод через КАД Санкт-Петербург - д. Новосергиевка на участке км 5+300 - км 7+100 во Всеволожском районе Ленинградской области" (далее - Технические условия).

Взамен данных Технических условий ввиду истечения срока их действия Обществу 30.12.2016 были выданы новые Технические условия сроком действия - один год (т. 1, л.д. 337-341). В соответствии с письмом ГКУ "Ленавтодор" от 17.01.2018 N 19-654/16-1-1 действие указанных Технических условий было продлено еще на один год (т. 1, л.д. 342-343).

Однако через два месяца Учреждение письмом от 16.03.2018 N 15-801/18-0-1 отозвало названные Технические условия. Следует обратить внимание, что в ходе судебного разбирательства по настоящему делу судами установлено и признано всеми участниками данного спора, что, несмотря на указание в названном письме об отзыве письменного согласия, содержащего технические требования и условия, в действительности имел место отзыв Технических условий, выданных 30.12.2016, действия которых продлено 17.01.2018.

В качестве основания для принятия указанного решения (оформленное письмом от 16.03.2018 N 15-801/18-0-1) ГКУ "Ленавтодор" сослалось на пункт 1.2 протокола совещания, состоявшегося под председательством заместителя председателя Правительства Ленинградской области по строительству Москвина Михаила Ивановича от 21.02.2018 по вопросу подключения автомобильной дороги общего пользования "Деревня Старая - Кудрово" к автомобильной дороге общего пользования федерального значения А-118 "Кольцевая автомобильная дорога вокруг г. Санкт-Петербурга" (далее - Протокол от 21.02.2018).

С целью получения информации о мотивах принятия указанного решения Общество неоднократно обращалось как в адрес Комитета, так и в адрес Учреждения с письмами, в которых просило сообщить правовые основания отзыва действующих Технических условий и представить копию Протокола от 21.02.2018 (т. 1, л.д. 33 - 34). Комитет и Учреждение на соответствующие обращения Общества ограничились формальными ответами, так и не указав оснований принятого решения об отзыве действующих Технических условий. Кроме того, не была представлена без указания причин запрашиваемая копия Протокола от 21.02.2018, что подтверждается письмами от 08.05.2018 N 18-1644/18-0-1, от 11.05.2018 N 08-585/2018-0-2 (т. 1, л.д. 51 - 53).

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения ООО "ЛОИК" в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и пришли к выводу о необоснованности заявленных требований.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает обжалуемые судебные акты подлежащими отмене на основании следующего.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 6 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон N 210-ФЗ) органы, предоставляющие государственные услуги, обязаны предоставлять данные услуги в соответствии с административными регламентами. Административный регламент - это нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги (пункт 4 статьи 2 закона N 210-ФЗ).

Приказом Комитета от 30.12.2016 N 26/16 утвержден Административный регламент предоставления государственной услуги "Выдача согласия на выполнение работ по строительству, реконструкции являющихся сооружениями пересечения автомобильной дороги с автомобильной дорогой общего пользования регионального или межмуниципального значения и примыкания автомобильной дороги к автомобильной дороге общего пользования регионального или межмуниципального значения" (далее - Административный регламент).

Административный регламент определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) предоставления государственной услуги по выдаче согласия на выполнение работ по строительству, реконструкции являющихся сооружениями пересечения автомобильной дороги с автомобильной дорогой общего пользования регионального или межмуниципального значения и примыкания автомобильной дороги к автомобильной дороге общего пользования регионального или межмуниципального значения, содержащего технические требования и условия, подлежащие обязательному исполнению лицами, осуществляющими строительство, реконструкцию таких пересечений и примыканий (пункт 1.1 Административного регламента).

В соответствии со статьей 2.3 Административного регламента результатом предоставления государственной услуги является выдача согласия на выполнение работ по строительству, реконструкции являющихся сооружениями пересечения автомобильной дороги с автомобильной дорогой общего пользования регионального или межмуниципального значения и примыкания автомобильной дороги к автомобильной дороге общего пользования регионального или межмуниципального значения либо отказ в выдаче указанного согласия.

В разделе 4 Административного регламента установлены последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения (статья 4.1, пункты 4.1.1 - 4.1.4).

Так статьей 4.1 Административного регламента определено, что предоставление государственной услуги включает в себя следующие административные процедуры:

- прием и рассмотрение заявления о предоставлении государственной услуги;

- выдача обязательных к исполнению технических требований и условий на испрашиваемое строительство или реконструкцию пересечения или примыкания в отношении автомобильных дорог;

- подготовка и выдача согласия с техническими требованиями на строительство или реконструкцию пересечения или примыкания в отношении автомобильных дорог либо отказа в выдаче указанного согласия.

Административная процедура по выдаче технических требований и условий на выполнение работ по строительству, реконструкции пересечения или примыкания в отношении автомобильных дорог детально регламентирована в пункте 4.1.3 Административного регламента (подпункты 4.1.3.1 - 4.1.3.9).

В соответствии с положениями пункта 4.1.3 Административного регламента выдача технических требований и условий на выполнение соответствующих работ является самостоятельным этапом предоставления рассматриваемой государственной услуги, результатом которого является выдача соответствующего документа либо отказ в таковом. На данном этапе осуществляется подготовка технических требований и условий на выполнение работ по строительству, реконструкции пересечения или примыкания в отношении автомобильной дороги.

Выданные технические требования и условия являются обязательными к исполнению при разработке проектной документации на строительство, реконструкцию соответствующего объекта и служат основанием для начала действий по выдаче согласия на выполнение необходимых строительных работ (подпункты 4.1.4.1 и 4.1.4.3 Административного регламента).

Таким образом, из вышеприведенных нормативных положений следует, что выданные технические требования и условия представляют собой результат оказанной в порядке Административного регламента государственной услуги, в частности необходимого и обязательного ее этапа, влекущего за собой юридически значимые последствия.

Вывод судов двух инстанций о том, что отзыв Технических условий не противоречит названному Административному регламенту, основан на неверном толковании норм данного нормативного правового акта в их взаимосвязи.

Положениями Административного регламента не установлено право органа, оказавшего государственную услугу или ее значимую составную часть, по отзыву (отмене) результата оказания этой услуги, а равно не установлены основания и процедура такого действия. Не содержат таких положений и нормы Закона N 210-ФЗ.

Кроме того, применительно к данному случаю отзыв действующего Технического условия влечет за собой приостановление оказания государственной услуги по подготовке и выдаче согласия на производство работ по строительству примыкания автомобильной дороги регионального значения к дороге общего пользования.

Как указывалось выше, в соответствии с частью 1, пунктом 1 части 2 статьи 12 Закона N 210-ФЗ предоставление государственной или муниципальной услуги осуществляется в соответствии с административным регламентом, структура которого, в частности, должна содержать раздел, устанавливающий стандарт предоставления этой услуги, который включает наличие исчерпывающего перечня оснований для приостановления предоставления государственной услуги (пункт 8 статьи 14 данного Закона).

Рассматриваемым Административным регламентом не предусмотрено как самого действия по приостановлению оказания государственной услуги, так и оснований для его совершения.

Согласно пунктам 1 и 4 статьи 4 Закона N 210-ФЗ одним из основных принципов предоставления государственных и муниципальных услуг является правомерность предоставления государственных и муниципальных услуг, а также открытость деятельности органов, предоставляющих государственные услуги, и организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 настоящего Федерального закона государственных и муниципальных услуг.

Принцип правомерности предоставления государственных услуг означает в том числе, что субъекты, предоставляющие услуги, должны неукоснительно соблюдать положения законодательства в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг.

Принцип открытости деятельности органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, по своему содержанию означает, что уполномоченные на оказание государственной услуги органы обязаны обеспечить полную и достоверную информацию о совершаемых ими действиях в ходе предоставления публичной услуги.

В данном случае Учреждение, совершая непредусмотренные Административным регламентом действия по отзыву Технических условий, также не указало и основание своих действий. Протокол от 21.02.2018, на который сослались суды в обжалуемых судебных актах, не был представлен Обществу и в материалы настоящего дела. Суды не исследовали содержание указанного протокола. В любом случае данный документ в силу вышеизложенного не может являться доказательством законности оспариваемых действий Учреждения, которые не отвечают положениям Административного регламента и нормам Закона N 210-ФЗ.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) по результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражным судом первой и апелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этим судом неправильно применена норма права.

Поскольку судами двух инстанций применительно к установленным фактическим обстоятельствам дела неверно применены нормы права, суд кассационной инстанции считает возможным, не направляя дело на новое рассмотрение, отменить решение от 09.10.2018 и постановление от 05.02.2019 и принять по делу новый судебный акт - о признании недействительным оспариваемого решения Учреждения.

Заявленное Обществом требование о продлении срока действия Технических условий не подлежит удовлетворению как не направленное на восстановление нарушенного права, защищаемого в данном деле (статья 201 АПК РФ). Кроме того, данное требование не подлежит удовлетворению как самостоятельное, поскольку отсутствуют доказательства неправомерных действий Учреждения по отказу в продлении срока действия Технических условий, который на дату предъявления настоящего требования еще не истек.

Предъявленные Обществом судебные расходы подлежат распределению в соответствии со статьей 110 АПК РФ. С учетом удовлетворенных требований с ГКУ "Ленавтодор" в пользу ООО "ЛОИК" надлежит взыскать 7815 руб. расходов, связанных с нотариальным заверением представленного в материалы дела доказательства (протокол осмотра официального сайта Учреждения от 07.06.2018) и 6000 руб. государственной пошлины, уплаченной Обществом за рассмотрения дела в судах первой, апелляционной и кассационной инстанций. Излишне уплаченная государственная пошлина подлежит возврату ООО "ЛОИК" на основании пункта 1 части 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 09.10.2018 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.02.2019 по делу N А56-76107/2018 отменить.

Признать недействительным решение государственного казенного учреждения Ленинградской области "Управление автомобильных дорог Ленинградской области" по отзыву согласования технических условий на проектирование объекта "Реконструкция автомобильной дороги общего пользования "Деревня Старая - Кудрово" на участке Путепровод через КАД Санкт-Петербург - д. Новосергиевка на участке км 5+300 - км 7+100 во Всеволожском районе Ленинградской области" от 30.12.2016 N 19-654/16-0-3 (с продлением от 17.01.2018 N 19-654/16-1-1), оформленное письмом от 16.03.2018 N 15-801/18-0-1.

В удовлетворении остальной части требований обществу с ограниченной ответственностью "Ленинградская областная инжиниринговая компания" отказать.

Взыскать с государственного казенного учреждения Ленинградской области "Управление автомобильных дорог Ленинградской области" (место нахождения: 187000, Ленинградская обл., Тосненский р-н, г. Тосно, ш. Барыбина, 29Ж, ОГРН 1044701899087, ИНН 4716021880) в пользу общества с ограниченной ответственностью "Ленинградская областная инжиниринговая компания" (место нахождения: 188643, Ленинградская обл., Всеволожский р-н, г. Всеволожск, пр. Алексеевский, д. 62, оф. 216, ОГРН 1144703001080) 13815 руб. судебных расходов.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Ленинградская областная инжиниринговая компания" излишне уплаченную по платежному поручению от 18.10.2018 N 379 государственную пошлину в размере 1500 руб.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Ленинградская областная инжиниринговая компания" излишне уплаченную по платежному поручению от 17.03.2019 N 103 государственную пошлину в размере 1500 руб.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

И.Г. Савицкая А.Г. Кудин С.В. Соколова