Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 26 ноября 2019 г. N Ф07-14234/19 по делу N А66-16644/2018

26 ноября 2019 г.

Дело N А66-16644/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 19.11.2019.

Постановление в полном объеме изготовлено 26.11.2019.

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Кудина А.Г., судей Алешкевича О.А., Толкунова В.М.

рассмотрев 19.11.2019 в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Промбезопасность - Тверь" на решение Арбитражного суда Тверской области от 05.04.2019 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.08.2019 по делу N А66-16644/2018,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "АЦ "Промбезопасность", адрес: 170033, \город Тверь, Волоколамский проспект, дом 25, корпус 1, офис 9, ОГРН 1126952014760, ИНН 6952033240 (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Тверской области о признании недействительным предписания Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, адрес: 107031, Москва, улица Рождественка, дом 5/7, ОГРН 1067746766240, ИНН 7702609639 (далее - Управление), от 19.07.2018 N 7.2-0435вн-П/0137-2018.

Решением суда первой инстанции от 05.04.2019, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 21.08.2019, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе Общество, ссылаясь на неправильное применение судами двух инстанций норм материального и процессуального права, просит решение и постановление отменить.

Участвующие в деле лица о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, однако в суд своих представителей не направили, в связи с чем жалоба рассмотрена без их участия, что не противоречит норме части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами двух инстанций, на основании распоряжения Ростехнадзора от 13.06.2018 N Т-435-пр (с учетом распоряжения от 12.07.2018 N Т-506-пр) в период с 25.06.2018 по 19.07.2018 в отношении Общества были проведены проверочные мероприятия по контролю (надзору) за соблюдением последним лицензионных требований при осуществлении деятельности, осуществляемой по проведению экспертизы промышленной безопасности.

В ходе проверки были выявлены следующие нарушения.

1. Экспертиза проведена в отсутствие документов, подтверждающих правомочность проведения экспертизы промышленной безопасности на предприятиях, обладающих сведениями, отнесенными к государственной тайне заключения;

2. Обществом организовано проведение экспертизы промышленной безопасности экспертом Сафаровым Т.Р. (что подтверждает приказ от 01.06.2017, подписанный директором общества Алексеевым В.Б.), не состоящим в штате общества и не имеющим законных оснований для выполнения работ по экспертизе промышленной безопасности (договор на выполнение работ отсутствует);

3. Заключения в количестве 44 штуки по акционерному обществу "Племзавод "Заволжское" (далее - АО "Племзавод "Заволжское") проведены без соответствующей лицензии на осуществление деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности. Обследование зданий осуществлялось в ноябре 2016 года экспертом общества без соответствующей лицензии, которая выдана обществу 05.12.2016, о чем свидетельствует техническое заключение о состоянии строительных конструкций с приложением соответствующих актов технического диагностирования, датированные ноябрем 2016 года;

3. Акты, приложенные к заключениям экспертиз промышленной безопасности, подписаны только экспертом, подпись руководителя общества, проводившего экспертизы, отсутствует;

4. Заключения экспертизы промышленной безопасности подписаны экспертом, проводившим экспертизы и руководителем экспертной организации 13.03.2017, в то время как приказом от 18.11.2016 руководителем экспертной организации определен срок проведения экспертизы с 18.11.2016 по 18.02.2017, что превышает установленный срок проведения экспертиз;

5. Не проведен анализ проектной и исполнительной документации на строительство, реконструкцию зданий, документов, удостоверяющих качество строительных конструкций и материалов и др. В разделе 3.1 заключений ЭПБ "Анализ технической документации" имеется только перечень документации, представленной АО "Племзавод "Заволжское". В разделе 10 заключений экспертизы промышленной безопасности Отчета по обследованию здания причиной обследования является истечение нормативного срока эксплуатации зданий, в то время как сведений о сроке эксплуатации в разделе 2 "Техническая характеристика объекта" не имеется;

6. Не обеспечены объективность и обоснованность выводов, содержащихся в заключениях экспертизы промышленной безопасности, так как в Отчете по обследованию здания экспертом сделаны противоречивые выводы о состоянии строительных конструкций (удовлетворительное работоспособное состояние; не совсем удовлетворительно; ограниченно работоспособное состояние), в то время как в заключениях экспертизы промышленной безопасности в разделе 4.1 "Выводы" сделано заключение о работоспособном состоянии строительных конструкций;

7. В заключениях в количестве 44 штуки (по АО "Племзавод "Заволжское") не проведен анализ проектной и исполнительной документации на строительство, реконструкцию зданий, документов, удостоверяющих качество строительных конструкций и материалов и др. В разделе 7.1 заключений экспертизы промышленной безопасности "Анализ технической документации" имеется только перечень документации, представленной АО "Племзавод "Заволжское". В разделе 10 заключений экспертизы промышленной безопасности Отчет по обследованию здания причиной обследования является истечение нормативного срока эксплуатации зданий, в то время как сведений о назначенном нормативном сроке эксплуатации в разделе "Техническая характеристика объекта" не имеется;

8. Не обеспечены объективность и обоснованность выводов, содержащихся в заключениях экспертизы промышленной безопасности, так как в Отчете по обследованию здания экспертом сделаны противоречивые выводы о состоянии строительных конструкций (удовлетворительное работоспособное состояние; не совсем удовлетворительное; ограничено работоспособное состояние), в то время как в заключениях экспертизы промышленной безопасности в разделе 7.2 "Анализ результатов обследования" сделано заключение о работоспособном состоянии строительных конструкций;

9. Проведено 7 экспертиз промышленной безопасности проектных документаций, не являющихся объектами экспертизы промышленной безопасности, указанными в статье 13 Федеральный закон от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон N 116-ФЗ) (проведена экспертиза документации на техническое перевооружение технических устройств и зданий, входящих в состав одного опасного производственного объекта, в то время как техническое вооружение может быть проведено всего опасного производственного объекта, а не отдельных технических устройств и зданий, входящих в его состав);

10. Обществом организовано проведение экспертизы промышленной безопасности экспертом Модяновым И.В. (что подтверждают приказы от 22.08.2017, от 22.01.2018, подписанные директором общества), не состоящим в штате общества и не имеющим законных оснований для выполнения работ по экспертизе промышленной безопасности (договор на выполнение работ отсутствует);

11. Обществом организовано проведение экспертизы промышленной безопасности экспертом Синковцом А.А., что подтверждают приказы от 17.11.2016, подписанные директором общества Алексеевым В.Б.), не состоящим в штате общества и не имеющим законных оснований для выполнения работ по экспертизе промышленной безопасности (договор на выполнение работ отсутствует);

12. Экспертизы проведены обществом без соответствующей лицензии на осуществление деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности. Обследования зданий осуществлялись в ноябре 2016 года экспертами Никитиным А.Н., Синковцом А.А. без соответствующей лицензии, которая выдана обществу 05.12.2016, о чем свидетельствуют технические заключения о состоянии строительных конструкций с приложением соответствующих актов технического диагностирования, датированные ноябрем 2016 года;

13. Заключение по зданию главного корпуса второй очереди, в котором находится опасный производственный объект (цех горячего цинкования), рег. N А05-10049-0007, II класс опасности, проведена группой экспертов в составе Никитина А.Н., Синковца А.А., которые не имеют соответствующей области аттестации Э13ЗС на объектах металлургической промышленности, производства черных и цветных металлов;

14. Экспертиза промышленной безопасности здания главного корпуса второй очереди, в котором находится опасный производственный объект (цех горячего цинкования), рег. N А05-10049-0007, II класса опасности, проведена экспертом третьей категории Никитиным А.Н., не имеющим право участвовать в проведении экспертизы промышленной безопасности в отношении опасного производственного объекта II класс опасности;

15. Заключение по зданию кислородной станции составлено экспертом Никитиным А.Н., который не имеет соответствующей области аттестации Э7ЗС на объектах химической, нефтехимической и нефтеперерабатывающей промышленности, а также других взрывопожароопасных и вредных производств;

16. При проведении экспертизы промышленной безопасности обследование здания проводил специалист неразрушающего контроля Алексеев В.Б., не имеющий необходимого уровня квалификации;

17. Заключение по сооружению железнодорожной эстакады мазутослива четырех вагонов-цистерн выполнено без соответствующей лицензии у общества на осуществление деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности. Обследование сооружения осуществлялось в ноябре 2016 года экспертами Никитиным А.Н., Ракушиным А.О. без соответствующей лицензии, которая выдана обществу 05.12.2016, о чем свидетельствует техническое заключение о состоянии строительных конструкций с приложением соответствующих актов технического диагностирования, датированные ноябрем 2016 года;

18. Экспертной организацией организовано проведение экспертизы промышленной безопасности экспертом Ракушиным А.О., что подтверждает приказ от 22.11.2016, подписанный директором общества Алексеевым В.Б.), не состоящим в штате общества и не имеющим законных оснований для выполнения работ по экспертизе промышленной безопасности (договор на выполнение работ отсутствует);

19. Экспертиза промышленной безопасности железнодорожной эстакады мазутослива проведена группой экспертов, не имеющих соответствующей области аттестации Э83С на объектах нефтепродуктообеспечения;

20. Заключения в количестве 4 штук по муниципальному унитарному предприятию "Горводоканал" составлены экспертом Ракушиным А.О., что подтверждают приказы, подписанные директором общества Алексеевым В.Б. от 09.10.2017, не состоящим в штате общества и не имеющим законных оснований для выполнения работ по экспертизе промышленной безопасности (договор на выполнение работ отсутствует);

21. В заключении на железнодорожную сливную эстакаду не обеспечены объективность и обоснованность выводов: в разделе "Анализ технической документации" проведен анализ документации на железнодорожную сливную эстакаду, в то время как в приложении 3 к заключению в разделе 7 "Анализ технической документации" проведен анализ документации на здание другого опасного производственного объекта - котельной;

22. Экспертиза промышленной безопасности железнодорожной сливной эстакады проведена группой экспертов в составе экспертов, не имеющих соответствующей области аттестации Э8ЗС;

23. При проведении экспертизы промышленной безопасности обследование здания проводил специалист неразрушающего контроля Алексеев В.Б., не имеющий необходимого уровня квалификации;

24. Экспертиза промышленной безопасности резервуара акционерного общества "РН-Тверь" проведена экспертом Ракушиным А.О., что подтверждает приказ, подписанный директором общества Алексеевым В.Б. от 17.04.2017, не состоящим в штате общества и не имеющим законных оснований для выполнения работ по экспертизе промышленной безопасности (договор на выполнение работ отсутствует);

25. Заключения в количестве 3 штук по зданиям открытого акционерного общества "КПП", в которых расположены газоиспользующее оборудование и грузоподъемные механизмы, составлены экспертом, не имеющим соответствующей области аттестации Э143С на объектах, на которых используются стационарно-установленные грузоподъемные механизмы;

26. Заключение на здание насосной станции для мазута МУОП ЖКХ, п. Озерный, составлено группой экспертов, не имеющих соответствующей области аттестации Э83С;

27. При проведении экспертизы промышленной безопасности обследование здания проводил специалист неразрушающего контроля Алексеев В.Б., не имеющий необходимого уровня квалификации;

28. Заключения на газопроводы и газовое оборудование котельной общества с ограниченной ответственностью "Компания "ДЕКО" выполнены обществом без соответствующей лицензии на осуществление деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности. Обследование технических устройств осуществлялось в октябре 2016 года экспертом Архиповым А.А. без соответствующей лицензии, которая выдана обществу 05.12.2016, о чем свидетельствует техническое заключение о состоянии строительных конструкций с приложением соответствующих актов технического диагностирования, датированные октябрем 2016 года.

По результатам проверки 19.07.2018 составлен акт N 7.2-0435вн-А/0137-2018, а также выдано Обществу предписание N 7.2-0435вн-П/0137-2018, которым заявителю предписано в срок до 19.10.2018 устранить вышеуказанные нарушения.

Общество не согласилось с предписанием Управления, в связи с чем обратилось с настоящим заявлением в арбитражный суд.

Суды двух инстанций не усмотрели правовых оснований для удовлетворения заявления Общества.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела, проверив правильность применения судами двух инстанций норм материального и процессуального права, приходит к следующим выводам.

Федеральный закон от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон N 116-ФЗ) определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ, подпункту "в" пункта 12 статьи 16 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон N 116-ФЗ), в случае выявления при проведении проверки нарушений обязательных требований в области промышленной безопасности должностные лица, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Исполнимость предписания является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Следовательно, предписание как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий государственного контроля и направленный на устранение выявленных нарушений, должно отвечать принципу правовой определенности и содержать четкие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которое возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, в соответствии с какими конкретно нормами права, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений.

В данном случае из материалов дела следует и судами установлено, что предписание Управления от 19.07.2018 содержит требование по исполнению статьи 13 Закона N 116-ФЗ, пункта 5 Положения о лицензировании деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 04.07.2017 N 682, положений Правил проведения экспертизы промышленной безопасности, утвержденных приказом Ростехнадзора от 14.11.2013 N 538, статьи 27 Закона Российской Федерации от 21.07.1993 N 5485-1 "О государственной тайне".

Также предписание содержит конкретные нарушения, имеет разумный срок для устранения указанных нарушений.

При этом, как правильно сочли суды, отсутствие в предписании конкретных действий, подлежащих совершению в целях устранения (прекращения) нарушения, представляет субъекту предпринимательской деятельности возможность самостоятельно избрать приемлемый для него механизм исполнения предписания.

В силу статьи 13 Закона N 116-ФЗ заключение экспертизы промышленной безопасности может быть использовано в целях, установленных настоящим Федеральным законом, исключительно с даты его внесения в реестр заключений экспертизы промышленной безопасности федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности или его территориальным органом.

Следовательно, как указали суды, как для заказчиков экспертизы промышленной безопасности объекта, так и для третьих юридически значимым аспектом является факт нахождения в реестр заключений экспертизы промышленной безопасности достоверных сведений о надлежащем проведении экспертизы промышленной безопасности конкретного объекта экспертного исследования.

Приказом Ростехнадзора от 23.06.2014 N 260 утвержден Административный регламент Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по предоставлению государственной услуги по ведению реестра заключений экспертизы промышленной безопасности (далее - Административный регламент).

В силу пункта 2 данного регламента его предметом регулирования являются отношения, возникающие между Ростехнадзором и юридическими лицами (индивидуальными предпринимателями) при предоставлении государственной услуги по ведению реестра заключений экспертизы промышленной безопасности (далее - Реестр).

Государственная услуга по ведению Реестра предоставляется путем внесения в Реестр заключений экспертизы, подготовленных по результатам проведения экспертизы промышленной безопасности опасных производственных объектов, перечень которых установлен статьей 13 Федерального закона N 116-ФЗ (пункт 3 Административного регламента).

Как указано в пункте 22 Административного регламента, результатом предоставления государственной услуги является: внесение заключения экспертизы промышленной безопасности в Реестр; отказ во внесении заключения экспертизы промышленной безопасности в Реестр; исключение заключения экспертизы промышленной безопасности из Реестра; выписка из Реестра, справка об отсутствии запрашиваемых сведений.

В силу пункта 25 Административного регламента документом, необходимым для предоставления государственной услуги по ведению реестра заключений экспертизы промышленной безопасности, является заявление заказчика экспертизы промышленной безопасности о внесении заключения экспертизы промышленной безопасности в Реестр, заявление об исключении заключения экспертизы промышленной безопасности из Реестра, заявление о предоставлении выписки из Реестра, подписанное руководителем юридического лица (лицом, имеющим право без доверенности действовать от имени юридического лица) или лицом, имеющим право подписывать такие заявления от имени юридического лица по доверенности, индивидуальным предпринимателем или его уполномоченным представителем.

Суды сочли, что для внесения в Реестр экспертизы промышленной безопасности необходимо: провести экспертизу; предоставить в уполномоченный орган (Ростехнадзор) соответствующее заявление от лица - заказчика экспертизы.

Также суды указали, что предписанием Управления на Общество не возложена обязанность внести в реестр соответствующие заключения, составленные с соблюдением требований действующего законодательства по результатам проведения экспертизы промышленной безопасности объектов.

Доказательств объективной невозможности определения конкретных мер, которые были бы направлены на устранение выявленных нарушений, отраженных в предписании, зависящих именно от полномочий самого общества, осуществившего выдачу конкретным заказчикам незаконных экспертных заключений, так же как и доказательств обращения ко всем без исключения спорным заказчикам с предложением составить новые законные экспертные заключения с целью внесения их в Реестр, судами не установлено.

Судебные инстанции, оценив в соответствии со статьей 71 АПК РФ, представленные в материалы дела доказательства, обоснованно отказали Обществу в удовлетворении заявленных требований.

Несогласие заявителя с оценкой имеющихся в деле доказательств и с толкованием судами положений законодательства Российской Федерации, подлежащих применению в настоящем деле, не свидетельствует о том, что судами допущены существенные нарушения норм названного законодательства, не позволившие всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

В соответствии с частью 1 статьи 286 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено названным Кодексом.

Арбитражный суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в обжалуемом судебном акте либо были отвергнуты судом, разрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими (часть 2 статьи 287 АПК РФ).

Поскольку выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся доказательствам, а нормы материального и процессуального права применены правильно, кассационная инстанция не находит оснований для иной оценки обстоятельств дела и отмены обжалуемых судебных актов.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Тверской области от 05.04.2019 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.08.2019 по делу N А66-16644/2018 оставить без изменения, а кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Промбезопасность - Тверь" - без удовлетворения.

Председательствующий

А.Г. Кудин

Судьи

А.Г. Кудин О.А. Алешкевич В.М. Толкунов