Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 29 ноября 2019 г. N Ф07-10589/19 по делу N А56-139191/2018

29 ноября 2019 г.

Дело N А56-139191/2018

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Александровой Е.Н., судей Лущаева С.В., Соколовой С.В.,

при участии от Управления Федерального казначейства по г. Санкт-Петербургу Добровидовой Ю.А. (доверенность от 11.01.2019 N 7200-17-08/195), от федерального казенного учреждения "Управление федеральных автомобильных дорог "Северо-Запад" имени Н.В. Смирнова Федерального дорожного агентства" Малининой Н.В. (доверенность от 05.04.2019 N 111), от акционерного общества "ВАД" Говорушина П.И. (доверенность от 26.08.2019 N 95),

рассмотрев 21.11.2019 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по г. Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 12.02.2019 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.05.2019 по делу N А56-139191/2018,

установил:

Федеральное казенное учреждение "Управление федеральных автомобильных дорог "Северо-Запад" имени Н.В. Смирнова Федерального дорожного агентства", адрес: 199004, Санкт-Петербург, 4-я линия В.О., д. 9, лит. А, ОГРН 1027810321758, ИНН 7826062821 (далее - ФКУ УПРДОР "Северо-Запад", Учреждение), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением к Управлению Федерального казначейства по г. Санкт-Петербургу (далее - Казначейство), о признании недействительными предписания от 28.09.2018 N 7200-22-11/11860 и представления от 28.09.2018 N 7200-22-11/11861 в части пунктов 1 - 4.

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечено акционерное общество "ВАД", адрес: 160019, г. Вологда, ул. Чернышевского, д. 133, ОГРН 1037804006811, ИНН 7802059185 (далее - АО "ВАД").

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 12.02.2019, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.05.2019, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе Казначейство, ссылаясь на несоответствие выводов судов двух инстанций фактическим обстоятельствам, а также нарушение судами норм материального права, просит решение суда первой инстанции от 12.02.2019 и постановление апелляционного суда от 28.05.2019 отменить, в части требований об оспаривании пунктов 1 - 4 представления от 28.09.2018 N 7200-22-11/11861 принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований, а в части требований об оспаривании предписания от 28.09.2018 N 7200-22-11/11860 - направить дело на новое рассмотрение в ином составе суда.

Податель жалобы считает, что, вопреки выводам судебных инстанций, Казначейство вправе осуществлять контрольные мероприятия в отношении исполнения Учреждением полномочий заказчика по планированию закупок и исполнению контрактов, в том числе, осуществлять проверку объемов, видов и стоимости фактически выполненных и оплаченных или предъявленных к оплате (принятых заказчиком) работ. Выявленные Казначейством посредством контрольных обмеров факты завышения объемов и стоимости выполненных работ, оплата которых произведена ФКУ УПРДОР "Северо-Запад" за счет целевых средств федерального бюджета, свидетельствуют о неэффективном и неправомерном использовании этих средств. По мнению подателя жалобы, в соответствии с действующим законодательством в рассматриваемом случае отсутствовала возможность изменения условий контракта от 05.07.2016 N 319/16/402128. Казначейство также обращает внимание на то, что предъявление заказчиком требований об уплате неустоек к допустившему нарушение условий контракта подрядчику является не правом, а обязанностью, и должно выполняться немедленно, в связи с чем выводы судов о том, что ФКУ УПРДОР "Северо-Запад" не пропущен трехлетний срок исковой давности для предъявления претензий подрядчику, являются необоснованными.

В отзыве на кассационную жалобу Учреждение просит решение и постановление апелляционного суда оставить без изменения, считая их законными и обоснованными.

Определением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 24.10.2019 рассмотрение кассационной жалобы Казначейства в соответствии с частью 5 статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) отложено на 21.11.2019.

В судебном заседании 21.11.2019 представитель Казначейства поддержал доводы, приведенные в кассационной жалобе, а представители Учреждения и АО "ВАД" возражали против ее удовлетворения.

Представитель Казначейства ходатайствовал о привлечении к участию в судебном заседании специалистов федерального казенного учреждения "Центр по обеспечению деятельности казначейства России" (далее - ФКУ "ЦОКР"), на основании отчета которых Казначейством сделаны выводы о допущенных Учреждением нарушениях бюджетного законодательства и выданы оспариваемые предписание и представление.

Ходатайство заинтересованного лица оставлено судом кассационной инстанции без удовлетворения, поскольку исследование доказательственной стороны спора относится к компетенции судов первой и апелляционной инстанций и в полномочия суда округа не входит.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, Казначейством в отношении ФКУ УПРДОР "Северо-Запад" проведена плановая выездная проверка соблюдения условий предоставления и использования средств из федерального бюджета на строительство (реконструкцию) автомобильных дорог в рамках подпрограммы "Автомобильные дороги" федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010 - 2021 годы)", на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог, а также на обеспечение дорожной деятельности в рамках подпрограммы "Дорожное хозяйство" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы" за период с 01.01.2016 по 31.12.2017. По результатам проверки составлен акт от 21.08.2018.

В ходе проверки Казначейство пришло к выводу о том, что ФКУ УПРДОР "Северо-Запад" нарушило требования статьи 70, пункта 9 статьи 161 и статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), что повлекло за собой завышение стоимости строительно-монтажных и иных работ в рамках исполнения государственного контракта от 05.07.2016 N 319/16/402128 на выполнение работ по капитальному ремонту автомобильной дороги А-229 Калининград - Черняховск - Нестеров - граница с Литовской республикой, км 25+000 - км 45+000 (лево), Калининградская область (1 этап), протяженностью 18,905 км, с выполнением работ по разработке рабочей документации.

По результатам проверки Казначейство выдало предписание от 28.09.2018 N 7200-22-11/11860, согласно которому ФКУ УПРДОР "Северо-Запад" в 2016 году в рамках исполнения государственного контракта допущены следующие нарушения:

- допущено завышение стоимости сметного обоснования, связанное с неправомерным учетом стоимости устройства строительных площадок, относящихся к титульным временным зданиям и сооружениям, согласно пункту 14 сводного сметного расчета;

- допущено завышение стоимости выполненных работ по установке бортового камня БР 100.20.8;

- допущено завышение стоимости выполненных работ по установке автопавильонов, что не соответствовало сметному обоснованию.

Учреждению предписано возместить в доход федерального бюджета неправомерно использованные денежные средства в размере 768 957 руб. 30 коп. в течение 90 календарных дней с момента получения предписания.

Также Учреждению направлено представление от 28.09.2018 N 7200-22-11/11861, согласно пунктам 1 - 4 которого ФКУ УПРДОР "Северо-Запад" в 2016 году в рамках исполнения государственного контракта допущены следующие нарушения:

- допущена замена материала автопавильонов, а именно: не произведена корректировка сметного расчёта по установке автопавильонов и не получено положительное заключение Главгосэкспертизы проектной документации в части замены материала;

- велись работы по капитальному ремонту автомобильной дороги по внесенным и несогласованным в установленном порядке изменениям в получившей положительное заключение Главгосэкспертизы проектной документации;

- в рамках дополнительного соглашения от 17.11.2016 N 1 к государственному контракту от 05.07.2016 N 319/16/402128, были включены виды работ, принятые по акту о приемке выполненных работ от 17.11.2016 N 4 и оплаченные по платёжному поручению от 25.11.2016 N 864839, не соответствующие пунктам 3, 4 раздела II Классификации работ по капитальному ремонту автомобильных дорог, утвержденной приказом Министерства транспорта России от 16.11.2012 N 402;

- не востребована неустойка за нарушение срока выполнения отдельных видов работ в размере 9 694 402 руб. 63 коп.

Из оспариваемых предписания и представления следует, что выводы Казначейства о допущенных нарушениях основываются на данных отчета, подготовленного федеральным казенным учреждением "Центр по обеспечению деятельности казначейства России" (далее - ФКУ "ЦОКР").

Считая предписание от 28.09.2018 N 7200-22-11/11860 и пункты 1 - 4 представления от 28.09.2018 N 7200-22-11/11861 недействительными и нарушающими права ФКУ УПРДОР "Северо-Запад", поскольку неисполнение требований предписания и представления является основанием для привлечения к административной ответственности, Учреждение обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о том, что оспариваемые предписание и представление в части пунктов 1 - 4 приняты Казначейством с превышением полномочий, а выявленные нарушения документально не подтверждены, в связи с чем удовлетворили заявленные требования.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы жалобы, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, соответствие их выводов фактическим обстоятельствам дела, не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы.

В соответствии с пунктом 1 статьи 265 БК РФ (в редакции, действовавшей в рассматриваемый период) государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

В пункте 3 статьи 265 БК РФ предусмотрено, что внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций, финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).

Согласно пункту 2 статьи 269.2 БК РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 утверждены Правила осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее - Правила N 1092), в соответствии с которыми Федеральное казначейство и его территориальные органы при выполнении контрольных функций в финансово-бюджетной сфере осуществляет контроль: за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; за соблюдением требований к обоснованию закупок, предусмотренных законодательством о контрактной системе, и обоснованности закупок; за обоснованием начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), включенной в план-график; за своевременностью, полнотой и достоверностью отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (результата) или оказанной услуги.

В подпункте "в" пункта 7 Правил N 1092 определено, что объектами контроля в финансово-бюджетной сфере выступают федеральные государственные учреждения, а также государственные бюджетные и автономные учреждения субъекта Российской Федерации (муниципальные бюджетные и автономные учреждения) в части соблюдения ими целей и условий предоставления средств, источником финансового обеспечения которых являются целевые межбюджетные трансферты, предоставленные из федерального бюджета.

Отмена представлений и предписаний Федерального казначейства (его территориального органа) осуществляется в судебном порядке (пункт 74 Правил N 1092).

Проанализировав положения пункта 1, подпункта "а" пункта 6 Правил N 1092, а также части 8 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ), суды пришли к выводу, что Казначейство наделено общими полномочиями в сфере проверки соблюдения требований бюджетного законодательства Российской Федерации (в том числе проверки результативности и целевого характера использования бюджетных средств), а также специальными полномочиями в сфере контроля закупок, определенными в части 8 статьи 99 Закона N 44-ФЗ и включающими в себя проверку соответствия выполненных работ условиям государственного контракта и достоверности отражения выполненных работ в документах учета.

В данном случае при исследовании результатов работ, выполненных по государственному контракту в рамках контрольных мероприятий, Казначейство реализовывало свои полномочия в сфере контроля закупок, определенные в части 8 статьи 99 Закона N 44-ФЗ.

Вместе с тем суды указали, что ни из положений Закона N 44-ФЗ, ни из норм бюджетного законодательства не следует, что Казначейство как орган внутреннего государственного финансового контроля наделено полномочиями по проверке условий государственного контракта (в том числе проектно-сметной документации, определяющей в силу статьи 743 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) объем и содержание работ, а также их цену) на предмет их соответствия требованиям градостроительных норм, технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям к содержанию разделов проектной документации и требованиям иных нормативно-технических документов.

Однако, как видно из пунктов 1, 3 предписания, а также пунктов 1, 2 представления обоснование выявленных нарушений сводится к несогласию Казначейства с решениями, принятыми в проектной документации, получившей положительное заключение государственной экспертизы, и содержанием сметной документации, достоверность которой также проверена уполномоченными органами государственной экспертизы.

Исходя из изложенного судебные инстанции сочли, что производя анализ сметной документации, прошедшей проверку достоверности в органах государственной экспертизы, Казначейство вышло за пределы своих полномочий, ограниченных проверкой соответствия выполненных работ условиям государственного контракта и достоверности документального учета выполненных работ.

Суд кассационной инстанции не может согласиться с выводами судов в этой части в связи со следующим.

В силу пункта 1 статьи 269.2 БК РФ полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля является контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Согласно подпункту "а" пункта 6 Правил N 1092 Федеральное казначейство в финансово-бюджетной сфере осуществляет полномочия по контролю:

за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных программ Российской Федерации, в том числе об исполнении государственных заданий;

за соблюдением требований к обоснованию закупок, предусмотренных статьей 18 Федерального закона о контрактной системе, и обоснованности закупок;

за соблюдением правил нормирования в сфере закупок, предусмотренного статьей 19 Федерального закона о контрактной системе;

за обоснованием начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), включенной в план-график;

за применением заказчиком мер ответственности и совершением иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;

за соответствием поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта;

за своевременностью, полнотой и достоверностью отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги;

за соответствием использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки.

В свою очередь, на получателя бюджетных средств возложена обязанность обеспечить результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований (статья 162 БК РФ).

Согласно статье 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

В абзацах 3 и 4 пункта 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

Конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Таким образом, исходя из определенных статьей 269.2 БК РФ и Правилами N 1092 полномочий Федерального казначейства и его территориальных органов, реализация которых предполагает проверку соблюдения получателями бюджетных средств указанного выше принципа бюджетной системы, и принимая во внимание установленную в статье 162 БК РФ обязанность объекта контроля обеспечить результативность использования бюджетных средств, не имеется оснований полагать, что при проведении контрольных мероприятий территориальные органы федерального казначейства ограничены в своем праве давать оценку обстоятельствам, свидетельствующим о возможности достижения результата с использованием наименьшего объема бюджетных средств, в том числе фактам завышения стоимости сметного обоснования.

Поэтому при осуществлении финансово-бюджетного контроля органами казначейства в установленном порядке могут проводиться проверки (ревизии), обследования и экспертные исследования, в том числе, с целью установления достоверности сведений, приведенных в утвержденных сметах, актах выполненных работ, справок о стоимости выполненных работ и др.

Вместе с тем ошибочные выводы судебных инстанций в этой части не привели к принятию неправильного решения по делу, так как судами дана надлежащая правовая оценка отраженным в оспариваемых предписании и представлении нарушениям бюджетного законодательства и представленным сторонами доказательствам.

Исследовав представленные в дело доказательства по правилам статей 65, 71 и 200 АПК РФ, суды признали, что выводы Казначейства о допущенных ФКУ УПРДОР "Северо-Запад" нарушениях должным образом не подтверждены, исходя из следующего.

Согласно пункту 1 оспариваемого предписания Учреждением допущено завышение стоимости сметного обоснования, связанное с неправомерным учетом стоимости устройства строительных площадок, относящихся к титульным временным зданиям и сооружениям, согласно пункту 14 сводного сметного расчета.

Как видно из отчета ФКУ "ЦОКР" СТИ М-2018/14 и отзыва Казначейства, в пункте 1.1.12 раздела 1 "Строительно-монтажные работы" ведомости учтено устройство двух стройплощадок, которые оплачены по актам о приемки выполненных работ в сумме 262 204 руб. 16 коп. каждая. Между тем, согласно Приложению 2 к Сборнику сметных норм затрат на строительство временных зданий и сооружений ГСН 81-05-01-2001, утвержденному постановлением Госстроя России от 07.05.2001 N 45 (далее - ГСН 81-05-01-2001), устройство строительных площадок отнесено к титульным временным зданиям и сооружениям. С учетом изложенного специалисты ФКУ "ЦОКР" указали, что затраты на устройство стройплощадок неправомерно учтены в затратах на строительство временных зданий и сооружений в пункте 14 сводного сметного расчета в размере 618 802 руб.

Признавая выводы Казначейства о завышении стоимости сметного обоснования в этой части необоснованными, суды приняли во внимание представленные в материалы дела положительное заключение государственной экспертизы проектной документации Санкт-Петербургского филиала ФАУ "Главгосэкспертиза России" от 13.11.2015 N 631-15/СПЭ-3681/02, положительное заключение проверки достоверности определения сметной стоимости АУ ВО "Управление Госэкспертизы по Вологодской области" от 23.12.2015 N 2015-1389/01-08, а также исследовали локальную смету N 01-02-02, возражения на акт проверки и акт экспертного исследования от 24.12.2018 N 59/2018/Р.

Согласно положительному заключению от 23.12.2015 N 2015-1389/01-08 сметная стоимость объекта определена достоверно, а сметная документация разработана в соответствии с действующими сметными нормативами, физическими объемами работ, конструкциями и организационно-техническими решениями.

Суды исходили из того, что в данном случае в локальной смете N 01-02-02 учтены не затраты и работы по устройству строительных площадок, а подготовительные работы и затраты на планировку площадей бульдозерами и защиту временных кабельных линий (укладку и разборку плит на разделительной полосе с целью перекрытия кабеля), и учли, что эти виды работ как относящиеся к титульным временным зданиям и сооружениям в Приложении 2 ГСН 81-05-01-2001 не поименованы. Данный вывод соответствует положениям ГСН 81-05-01-2001 и подтверждается актом экспертного исследования от 24.12.2018 N 59/2018/Р.

Так, согласно пункту 1.6 ГСН 81-05-01-2001 в сметных нормах на строительство титульных временных зданий и сооружений не учитываются затраты на плату за землю, отвод и подготовку территории для строительства временных зданий и сооружений, в том числе осушение, подсыпку или намыв, рекультивацию, восстановление условий водопользования и расчистку от леса (предусматриваются в главе 1 "Подготовка территории строительства" сводного сметного расчета для стройки в целом с учетом размещения временных зданий и сооружений).

Соответственно, в пункте 2 сводного сметного расчета (глава 1) учтены затраты на подготовку территории под строительство временных зданий и сооружений, а именно: на планировку площадей под стройплощадки.

В пункте 1.7. ГСН 81-05-01-2001 указано, что в сметные нормы не включены и учитываются непосредственно в объектных сметах в соответствии с проектом организации строительства (ПОС) перечисленные в названном пункте затраты на сооружение временных устройств, необходимых на период выполнения отдельных видов строительных и монтажных работ только для конкретного объекта. Согласно последнему абзацу данного пункта перечень может быть дополнен на основании проекта организации строительства (ПОС).

С учетом положений пункта 1.7. ГСН 81-05-01-2001 затраты на укладку и демонтаж плит на разделительной полосе с целью перекрытия кабеля включены в пункт 2 сводного сметного расчета (глава 1).

Изложенные в заключении ФКУ "ЦОКР" на возражения заявителя доводы о том, что ссылки Учреждения на пункты 1.6, 1.7 ГСН 81-05-01-2001 неправомерны, поскольку перечисленные в названных пунктах работы не соответствуют характеру производимых работ при осуществлении капитального ремонта автомобильной дороги, отклонены судебными инстанциями как необоснованные. Материалами дела не подтверждено и Казначейством не установлено, что территория под устройство строительных площадок не требовала дополнительных затрат для их подготовки, площадки размещены вне охранных зон существующих инженерных коммуникаций и защита кабеля не требовалась; соответствующие документы в материалах дела отсутствуют и суду не представлены.

Таким образом, выводы ФКУ "ЦОКР" о допущенном Учреждением нарушении в этой части основаны на ином толковании положений ГСН 81-05-01-2001, опровергаются актом экспертного исследования от 24.12.2018 N 59/2018/Р и другими доказательствами не подтверждены, в связи с чем правомерно не приняты судами в качестве должного обоснования правомерности пункта 1 предписания.

В кассационной жалобы выводы судебных инстанций Казначейством не опровергнуты, соответствующие доводы не приведены.

В пункте 2 оспариваемого предписания Учреждению вменено в вину завышение стоимости выполненных работ по установке бортового камня БР 100.20.8.

Вместе с тем согласно особому мнению Учреждения и АО "ВАД" (приложение N 1 к акту сверки и определения фактического наименования видов и объемов работ, выполненных в рамках государственного контракта) часть работ по установке бортового камня БР 100.20.8 фактически выполнена с использованием бортового камня БР 100.30.8, что подтверждается исполнительной документацией. Данное особое мнение не учитывалось Казначейством при подготовке акта проверки и вынесении оспариваемого предписания.

Из акта экспертного исследования от 24.12.2018 N 59/2018/Р усматривается, что бортового камня БР 100.30.18 фактически установлено 3789 м.п., то есть на 29 м.п. больше, чем предъявлено по актам о приемке выполненных работ, а бортового камня БР 100.30.18 на 28 м.п. меньше. Между тем, такая замена 28 м.п. бортового камня не является дефектом и не ведет к ухудшению качества выполненных работ, что не оспаривается Казначейством.

Исходя из положений части 2 статьи 754 ГК РФ, допускающих незначительные отклонения от технической документации при производстве строительных работ, суды признали необоснованными выводы Казначейства о завышении стоимости выполненных работ по установке бортового камня БР 100.20.8, поскольку данные работы фактически выполнены с использованием более дорогого бортового камня БР 100.30.18.

Доказательств ухудшения качества или удорожания произведенных работ в результате такой замены материала в материалах не имеется, следовательно, оснований для выводов о нарушении Учреждением требований бюджетного законодательства у Казначейства не имелось.

В пункте 3 оспариваемого предписания Казначейство указывает, что Учреждением допущено завышение стоимости выполненных работ, связанное с выполнением работ по установке автопавильонов в несоответствии со сметным обоснованием. В денежном выражении это нарушение составляет 323 475 руб. 54 коп.

Согласно отчету ФКУ "ЦОКР" в локальной смете N 05-04-01 "Установка автопавильонов" неправомерно предусмотрены затраты на основании ТЕРм 37-01-001-13 "Монтаж оборудования без механизмов на открытой площадке, масса оборудования 27 т". По мнению проверяющих, при расчете сметных затрат на установку остановочных павильонов следовало применять ТЕРм 37-01-001-04 "Монтаж оборудования без механизмов на открытой площадке, масса оборудования 0,5 т".

Обосновывая применение ТЕРм 37-01-001-13, Учреждение в своих возражениях ссылалось на необходимость использования при монтаже строительной техники, грузовысотные характеристики которой позволяют произвести необходимую операцию в существующих условиях строительной площадки, а также на производство работ в границах придорожной полосы, без выхода на проезжую часть, с целью исключения повреждения покрытия крупногабаритной техникой.

В заключении ФКУ "ЦОКР" на возражения заявителя этот довод отклонен со ссылкой лишь на массу автопавильона, использование при выполнении работ соответствующей техники в ходе проверки не исследовалось, в связи с чем отчет ФКУ "ЦОКР", а также ссылки Казначейства на ПОС в этой части не приняты судами в качестве достаточных доказательств допущенного нарушения.

Суды приняли во внимание, что применение ТЕРм 37-01-001-13 принято в соответствии со сводным сметным расчетом, получившим положительное заключение о достоверности определения сметной стоимости, подтверждающее, в том числе, соответствие выбранных единичных расценок технологическому процессу (работе).

Необходимо также отметить, что в Методических рекомендациях по осуществлению контроля за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на текущий и капитальный ремонт, строительство и реконструкцию объектов капитального строительства, доведенных письмом Федерального казначейства от 27.06.2018 N 07-04-05/21-13279, Федеральное казначейство ориентирует территориальные органы на то, что при проведении контрольных мероприятий рассмотрение вопросов правильности обоснования сметных нормативов проводится организацией по проведению проверки сметной стоимости в соответствии с требованиями, установленными Порядком проведения проверки достоверности определения сметной стоимости, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2009 N 427 (пункт 23 Методических рекомендаций).

Территориальные органы (соответствующие структурные подразделения) федеральных государственных органов вправе провести проверку сметной стоимости капитального ремонта объекта капитального строительства в уполномоченных на проведение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации или подведомственных этим органам государственных учреждениях по месту расположения таких территориальных органов (структурных подразделений) (пункт 4(1) Положения о проведении проверки достоверности определения сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, финансирование которых осуществляется с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, средств юридических лиц, созданных Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, юридических лиц, доля Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах которых составляет более 50 процентов, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2009 N 427).

В рассматриваемом случае Казначейство таким правом не воспользовалось, достоверность определения сметной стоимости строительства им не опровергнута, нерезультативность использования бюджетных средств не доказана, а документы, свидетельствующие о приемке и оплате Учреждением работ, по завышенным по сравнению с условиями государственного контракта ценам или в завышенных объемах, не представлены.

Согласно пункту 1 оспариваемого представления при исполнении государственного контракта Учреждением допущена замену материала автопавильонов, а именно: не произведена корректировка сметного расчета по установке автопавильонов и не получено положительное заключение Главгосэкспертизы проектной документации в части замены материала.

В отчете ФКУ "ЦОКР" указано, что в проектной документации представлено коммерческое предложение на автопавильон производства ООО "Сталькон" стоимостью 67 024 руб. Однако, при расчете сметной стоимости монтажа автопавильонов учтена стоимость автопавильона 91 000 руб. производства ООО "МДН-Пром". Фактически на объекте установлены автопавильоны производства ООО "Сталькон", что свидетельствует об оплате работ по завышенной на 95 904 руб. стоимости.

Вместе с тем суды установили, что в проектной документации и в условиях государственного контракта не предусмотрено требование об установке автопавильонов, произведенных исключительно ООО "МДН-Пром", чье ценовое предложение использовалось при определении сметной стоимости этого вида работ. Равным образом, в материалах дела не имеется доказательств того, что установленные автопавильоны производства ООО "Сталькон" не отвечают требованиям проектной документации по качеству или иным характеристикам, что могло бы поставить под сомнение результативность и эффективность закупки и соответственно использования бюджетных средств.

Согласно акту экспертного исследования от 24.12.2018 N 59/2018/Р проектно-сметной документацией предусмотрена установка автопавильонов с обшивкой металлических конструкций прозрачным поликарбонатом. При составлении локального сметного расчета N 07-04-01 на установку павильонов стоимость принята на основе прайс-листа ООО "МДН-Пром" на автопавильоны с обшивкой поликарбонатом. При этом фактически установлены автопавильоны производства ООО "Сталькон" с обшивкой поликарбонатом (что подтверждается, в том числе, фото N 1 на стр. 41 отчета), следовательно, замена материала автопавильонов не производилась.

Судебные инстанции также правомерно отклонили доводы Казначейства о том, что выполнен монтаж автопавильонов производства ООО "Сталькон" - изготовителя, не предусмотренного проектной документацией, так как проектной документации и государственным контрактом не предусмотрена обязанность подрядчика (АО "ВАД") установить автопавильон именно этого производителя.

Как правильно отметили суды, выводы Казначейства по данному пункту представления основаны на позиции о необходимости использования коммерческого предложения ООО "Сталькон" при определении сметной стоимости работ по установке автопавильонов, что противоречит решениям проектно-сметной документации, прошедшей государственную экспертизу.

В пункте 2 представления установлено нарушение, выразившееся в производстве Учреждением работ по капитальному ремонту автомобильной дороги по внесенным и несогласованным в установленном порядке изменениям в получившую положительное заключение Главгосэкспертизы проектную документацию.

Как указано в отчете ФКУ "ЦОКР", 17.11.2016 ФКУ УПРДОР "Северо-Запад" и АО "ВАД" заключили дополнительное соглашение N 1 к государственному контракту, по условиям которого стороны изложили календарный график производства работ (приложение N 1 к государственному контракту) и ведомость объемов и стоимости работ (приложение N 10 к государственному контракту) в новой редакции без увеличения сметной стоимости, исключив или уменьшив объемы и виды работ и увеличив другие объемы и виды работ. Таким образом, в нарушение требований статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и пункта 44 Положения об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 N 145 (далее - Положение N 145), Учреждением были приняты работы по внесенным в проектную документацию изменениям, не получившим положительное заключение государственной экспертизы.

Суды правильно отметили, что изменение условий государственного контракта само по себе не образует бюджетного правонарушения в случае, если такое изменение не влечет за собой понижения эффективности и/или результативности использования бюджетных средств, нарушение принципов адресности и целевого характера бюджетных средств (статьи 28, 34, 38 БК РФ). Кроме того, в силу статьи 95 Закона N 44-ФЗ изменение условий государственного контракта допускается по соглашению сторон.

В соответствии с частями 3 и 5 статьи 743 ГК РФ подрядчик, обнаруживший в ходе строительства не учтенные в технической документации работы и в связи с этим необходимость проведения дополнительных работ и увеличения сметной стоимости строительства, обязан сообщить об этом заказчику. При согласии заказчика на проведение и оплату дополнительных работ подрядчик вправе отказаться от их выполнения лишь в случаях, когда они не входят в сферу профессиональной деятельности подрядчика либо не могут быть выполнены подрядчиком по не зависящим от него причинам.

Согласно части 1 статьи 744 ГК РФ заказчик вправе вносить изменения в техническую документацию при условии, если вызываемые этим дополнительные работы по стоимости не превышают десяти процентов указанной в смете общей стоимости строительства и не меняют характера предусмотренных в договоре строительного подряда работ.

Приведенные нормативные положения свидетельствуют о возможности возникновения потребности в корректировке объемов работ при проведении строительства, а также дополнительно устанавливает закрытый перечень оснований, при которых подрядчик не вправе выполнять дополнительно возникшие работы.

Данный правовой подход отражен в пункте 12 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017), согласно которому следует учитывать специфику отношений, складывающихся в сфере строительства, которая уже в силу своего существа создает возможность выявления в ходе исполнения обязательства дополнительных работ и в связи с этим обуславливает приоритетное необходимость применения норм статьи 743 ГК РФ наряду с положениями Закона N 44-ФЗ.

В соответствии с пунктом 44 Положения N 145 проектная документация и (или) результаты инженерных изысканий направляются повторно (2 и более раза) на государственную экспертизу после устранения недостатков, указанных в отрицательном заключении государственной экспертизы, или при внесении изменений в проектную документацию, получившую положительное заключение государственной экспертизы, в части изменения технических решений, которые затрагивают конструктивные и другие характеристики безопасности объекта капитального строительства.

В данном случае суды установили, что согласно акту экспертного исследования от 24.12.2018 N 59/2018/Р изменение видов/объемов работ произошло в ходе разработки рабочей документации, то есть является уточнением (детализацией, дополнением) принятых в проектной документации решений, на основании дополнительных изысканий. В ходе произведенного исследования специалистом установлено, изменения не затронули характеристики безопасности объекта капитального строительства, в связи с чем прохождения повторной (дополнительной) государственной экспертизы проекта не требовалось.

Данный вывод судебных инстанций подателем жалобы не опровергнут. В материалах дела отсутствуют и Казначейством не представлены доказательства того, что изменения, внесенные в условия государственного контракта, и проектные решения затрагивают характеристики безопасности объекта капитального строительства или меняют характер предусмотренных государственным контрактом работ.

Согласно пункту 3 представления Учреждением в рамках дополнительного соглашения от 17.11.2016 N 1 к государственному контракту необоснованно включены работы по монтажу-демонтажу барьерного ограждения и работы по разборке существующих искусственных сооружений (принятые согласно акту о приемке выполненных работ от 17.11.2016 N 4 и оплаченные), не соответствующие пунктам 3, 4 раздела II Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог, утвержденной приказом Минтранса России от 16.11.2012 N 402 (далее - Классификация).

Как следует из отчета ФКУ "ЦОКР", работы по монтажу-демонтажу барьерного ограждения и работы по разборке существующих искусственных сооружений не относятся к работам по капитальному ремонту автомобильных дорог.

Вместе с тем согласно пункту 2.1 Классификации при проведении капитального ремонта участка автомобильной дороги и (или) дорожных сооружений могут выполняться отдельные работы по ремонту и содержанию элементов автомобильной дороги и (или) дорожных сооружений, состояние которых не требует капитального ремонта, если указанные работы необходимы для приведения ремонтируемого участка в надлежащее техническое состояние.

С учетом изложенного суды пришли к обоснованному выводу о том, что положения Классификации допускают демонтаж и последующую повторную установку барьерного ограждения.

Как пояснило Учреждение, при производстве работ установлено, что существующее барьерное ограждение находится в удовлетворительном состоянии, допускающем его повторное использование, в связи с чем было принято решение о его повторной установке. Кроме того, переустановка барьерного ограждения обусловлена, в том числе, необходимостью соблюдения требований ГОСТ Р 52289-2004 в части высоты установки ограждения и расстояния от края проезжей части вследствие изменения геометрических параметров дороги при капитальном ремонте.

Суды признали, что в материалы дела не представлены доказательства, которые бы свидетельствовали о нарушении принципов эффективности или результативности использования бюджетных средств в связи с приемкой и оплатой работ по монтажу/демонтажу барьерного ограждения. Казначейством не доказано ухудшение качества результатов работ, их удорожание или недостижение целей закупки работ, в результате внесенных изменений.

Оснований для иных выводов по данному пункту представления кассационная инстанция не усматривает.

В соответствии с пунктом 4 оспариваемого представления ФКУ УПРДОР "Северо-Запад" допущено нарушение положений статей 70, 162 БК РФ, а также на части 6 и 7 статьи 34 Закона N 44-ФЗ и пункта 11.3.1 государственного контракта, выразившееся в неистребовании неустойки за просрочку срока выполнения отдельных видов работ.

В соответствии со статьей 306.1 БК РФ под бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

В силу статьи 34 Закона N 44-ФЗ в контракт включается обязательное условие об ответственности заказчика и поставщика (подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных контрактом (часть 4). В случае просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств (в том числе гарантийного обязательства), предусмотренных контрактом, а также в иных случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом, заказчик направляет поставщику (подрядчику, исполнителю) требование об уплате неустоек (штрафов, пеней) (часть 6). Пеня начисляется за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом, начиная со дня, следующего после дня истечения установленного контрактом срока исполнения обязательства, и устанавливается контрактом в размере, определенном в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, но не менее чем одна трехсотая действующей на дату уплаты пеней ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации от цены контракта, уменьшенной на сумму, пропорциональную объему обязательств, предусмотренных контрактом и фактически исполненных поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (часть 7).

Наличие обязанности по истребованию с подрядчика неустойки за просрочку срока выполнения отдельных видов работ Учреждением не оспаривается.

В то же время в отчете ФКУ "ЦОКР" указано, что просрочка выполнения работ возникла 05.10.2016, в связи с чем на момент проверки и направления представления трехлетний срок исковой давности по возможному требованию о взыскании неустойки по государственному контракту не истек, следовательно, у Казначейства не имелось оснований полагать, что бюджету причинен ущерб или допущено иное нарушение бюджетного законодательства.

Кроме того, в судебном заседании кассационной инстанции заявитель подтвердил, что ФКУ УПРДОР "Северо-Запад" в адрес подрядчика с соблюдением срока давности направлена соответствующая претензия и в судебном порядке взыскана неустойка по рассматриваемому государственному контракту.

При изложенных обстоятельствах, исследовав представленные сторонами доказательства в их совокупности и взаимосвязи, суды обоснованно сочли, что зафиксированные в предписании от 28.09.2018 N 7200-22-11/11860 и пунктах 1 - 4 представления от 28.09.2018 N 7200-22-11/11861 нарушения Казначейством достаточными доказательствами, достоверно свидетельствующими в наличии в действиях (бездействии) Учреждения нарушений бюджетного законодательства, не подтверждены, в связи с чем удовлетворили заявленные требования.

Дело рассмотрено судами первой и апелляционной инстанций полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права применены правильно, выводы судов соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в нем доказательствам. В связи с этим основания для отмены обжалуемых судебных актов у кассационной инстанции отсутствуют.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 12.02.2019 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.05.2019 по делу N А56-139191/2018 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по г. Санкт-Петербургу - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.Н. Александрова

Судьи

С.В. Лущаев С.В. Соколова