Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 19 декабря 2019 г. N Ф07-15464/19 по делу N А56-21503/2019

19 декабря 2019 г.

Дело N А56-21503/2019

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Мунтян Л.Б., судей Алешкевича О.А., Савицкой И.Г.,

при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу Ганула М.В. (доверенность от 25.01.2019 N 78/2352/19), от Комитета по информатизации и связи Санкт-Петербурга Никулина А.В. (доверенность от 14.01.2019 N 2019/02), от Санкт-Петербургского государственного унитарного предприятия "Санкт-Петербургский информационно-аналитический центр" Поляковой Е.Ю. (доверенность от 03.12.2018 N 118),

рассмотрев 18.12.2019 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 21.05.2019 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.08.2019 по делу N А56-21503/2019,

установил:

Комитет по информатизации и связи Санкт-Петербурга, адрес: 191060, Санкт-Петербург, территория Смольный, ОГРН 1037843116607, ИНН 7825457753 (далее - Комитет) обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, адрес: 199004, Санкт-Петербург, 4-я линия В.О., д. 13, ОГРН 1047796269663, ИНН 7703516539 (далее - Управление, УФАС) от 20.11.2018 (резолютивная часть объявлена 06.11.2018) по делу N 1-00-32/78-03-18.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора привлечены автономная некоммерческая организация "Центр антикоррупционных исследований и инициатив "Трансперенси Интернешнл-Р", адрес: 196191, Санкт-Петербург, пл. Конституции, д. 7, ц. "Лидер", оф. 527, ОГРН 1027739847981, ИНН 7709311560 (далее - Организация) и Санкт-Петербургское государственное унитарное предприятие "Санкт-Петербургский информационно-аналитический центр", адрес: 191040, Санкт-Петербург, Транспортный переулок, д. 6, лит. А, пом. 7Н, 8Н, ОГРН 1037843042907, ИНН 7815000870 (далее - ГУП "СПб ИАЦ", Предприятие).

Решением суда от 21.05.2019, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 23.08.2019, оспариваемое решение УФАС признано недействительным.

В кассационной жалобе антимонопольный орган, ссылаясь на неправильное применение судами первой и апелляционной инстанций норм материального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, просит решение от 21.05.2019 и постановление от 23.08.2019 отменить, принять по делу новый судебный акт, в удовлетворении заявленных Комитетом требований отказать.

Комитет в отзыве на кассационную жалобу просит в удовлетворении кассационной жалобы отказать.

В отзыве на кассационную жалобу АНО "Центр антикоррупционных исследований и инициатив "Трансперенси Интернешнл-Р" поддержало позицию антимонопольного органа.

Определением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 17.12.2019 произведена замена судьи Толкунова В.М., ранее принимавшего участие в рассмотрении кассационной жалобы антимонопольного органа по настоящему делу, в связи с нахождением в командировке, на судью Алешкевича О.А.

Рассмотрение кассационной жалобы УФАС на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 21.05.2019 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.08.2019 по делу N А56-21503/2019 начато сначала.

В судебном заседании представитель антимонопольного органа доводы жалобы поддержал.

Представители Комитета и Предприятия возражали против удовлетворения жалобы УФАС.

Представитель Организации, надлежащим образом извещенной о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явился. Дело рассмотрено в его отсутствие в порядке части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами, антимонопольный орган по заявлению АНО "Центр антикоррупционных исследований и инициатив "Трансперенси Интернешнл-Р", поступившего из Комитета государственного финансового контроля Санкт-Петербурга, установило в действиях Комитета признаки нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 153-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 153-ФЗ, Закон о защите конкуренции), выразившиеся в закупке за счет бюджетных средств у определенного хозяйствующего субъекта - СПб ГУП "Санкт-Петербургский информационно-аналитический центр" работ по эксплуатации, сопровождению и развитию Межведомственной автоматизированной информационной системы предоставления в Санкт-Петербурге государственных и муниципальных услуг в электронном виде (далее - МАИС ЭГУ).

В ходе проверки установлено следующее: 23.12.2016 на официальном сайте www.zakupki.gov.ru опубликованы: Извещение о проведении закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) от 23.12.2016 N 017220006116000268, Информация о контракте от 11.01.2017 N 27825457753 17 000003, контракт от 30.12.2016 N 11/17. Предмет контракта - выполнение работ по эксплуатации, сопровождению и развитию Межведомственной автоматизированной информационной системы предоставления в Санкт-Петербурге государственных и муниципальных услуг в электронном виде в 2017 году, начало выполнения работ - с момента заключения контракта.

УФАС 18.07.2017 выдало Комитету предупреждение N 78/21272/17 о необходимости прекращения действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, и о принятие мер по устранению последствий такого нарушения, путем прекращения (расторжения) государственного контракта 30.12.2016 N 11/17 и проведения конкурсных процедур, предусмотренных Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ, Закон).

В ходе контроля за исполнением предупреждения Управлением выявлен факт осуществления Комитетом закупки у единственного поставщика (исполнителя) N 0172200006117000210 и заключения государственного контракта от 28.12.2017 N 4/18 с ГУП "СПб ИАЦ" на выполнение работ по эксплуатации, сопровождению и развитию Межведомственной автоматизированной информационной системы предоставления в Санкт-Петербурге государственных и муниципальных услуг в электронном виде в 2018 год.

В связи с невыполнением предупреждения от 18.07.2017 N 78/21272/17 УФАС возбуждено дело N 1-00-32/78-03-18 по признакам нарушения в действиях Комитета части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ. Комиссия УФАС 06.11.2018 вынесла решение (полный текст решения изготовлен 20.11.2018), признав в действиях Комитета нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в закупке за счет бюджетных средств у определенного хозяйствующего субъекта - СПб ГУП "Санкт-Петербургский информационно-аналитический центр" работ по эксплуатации, сопровождению и развитию Межведомственной автоматизированной информационной системы предоставления в Санкт-Петербурге государственных и муниципальных услуг в электронном виде в 2017 году и в 2018 году, путем заключения государственных контрактов от 30.12.2016 N 11/17, от 28.12.2017 N 4/18 способом у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в отсутствие правовых оснований, установленных Законом N 44-ФЗ.

На основании принятого решения Комитету выдано предписание о совершении впредь действий, направленных на обеспечение конкуренции при осуществлении закупок материально-технического, информационного обеспечения деятельности Межведомственной автоматизированной информационной системы предоставления в Санкт-Петербурге государственных и муниципальных услуг в электронном виде (МАИС ЭГУ), в том числе работ, услуг по развитию и сопровождению МАИС ЭГУ, путем проведения конкурентных процедур, предусмотренных Законом N 44-ФЗ.

Не согласившись с указанными решением и предписанием, Комитет обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и указали на отсутствие у антимонопольного органа в данном случае правовых и фактических оснований для принятия оспариваемого решения и предписания.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ; требованиям административного судопроизводства (статьи 198, 200, 201 АПК РФ).

В силу требований статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия) (часть 1).

В соответствии с пунктом 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений названного Кодекса.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Законом N 44-ФЗ.

Отношения, к которым в виде исключения не применяется Закон N 44-ФЗ, перечислены в части 2 статьи 1 Закона.

Согласно пункту 6 части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ для заказчика неконкурентным способом - у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) - допускается проведение закупки работы или услуги, выполнение или оказание которых может осуществляться только органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями либо подведомственными ему государственным учреждением, государственным унитарным предприятием, соответствующие полномочия которых устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законодательными актами соответствующего субъекта Российской Федерации.

Следовательно, заказ размещается без проведения торгов у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) только в случае, если соответствующие работы, услуги могут осуществляться (оказываться) исключительно подведомственными органам исполнительной власти государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями в соответствии с их полномочиями, установленными нормативными правовыми актами федерального либо регионального уровня. При этом реализация соответствующих полномочий не может восприниматься как произвольная, она опирается на статус соответствующих юридических лиц (предприятий, учреждений), задачи и цели их деятельности, объем их правосубъектности и не может рассматриваться в отрыве от объективных потребностей властных структур (заказчиков) в условиях динамичного гражданского оборота и эффективного функционирования товарных рынков.

Согласно пункту 5 статьи 13 Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (далее - Федеральный закон об информации, Закон N 149-ФЗ) особенности эксплуатации государственных информационных систем и муниципальных информационных систем могут устанавливаться в соответствии с техническими регламентами, нормативными правовыми актами государственных органов, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, принимающих решения о создании информационных систем.

Государственные информационные системы создаются в целях реализации полномочий государственных органов и обеспечения обмена информацией между этими органами, а также в иных установленных федеральными законами целях. Указанные системы создаются, модернизируются и эксплуатируются с учетом требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд либо законодательством Российской Федерации о государственно-частном партнерстве, о муниципально-частном партнерстве, законодательством о концессионных соглашениях, а в случаях, если эксплуатация государственных информационных систем осуществляется без привлечения средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в соответствии с иными федеральными законами (пункты 1, 2 статьи 14 Федерального закона об информации).

Оператором информационной системы является гражданин или юридическое лицо, осуществляющие деятельность по эксплуатации информационной системы, в том числе по обработке информации, содержащейся в ее базах данных (пункт 12 статьи 2 Закона N 149-ФЗ).

В целях реализации положений Федерального закона об информации принят Закон Санкт-Петербурга от 07.07.2009 N 371-70 "О государственных информационных системах Санкт-Петербурга" (далее - Закон СПб о государственных информационных системах, Закон СПб N 371-70), который регулирует особенности создания и эксплуатации государственных информационных систем Санкт-Петербурга, а также определяет порядок и условия доступа к информации, содержащейся в государственных информационных системах Санкт-Петербурга, и иным имеющимся в распоряжении государственных органов Санкт-Петербурга сведениям и документам.

Согласно пункту 1 статьи 3 Закона СПб о государственных информационных системах государственные информационные системы Санкт-Петербурга создаются по решению государственных органов Санкт-Петербурга. Государственные информационные системы исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга создаются по решению Правительства Санкт-Петербурга. Особенности эксплуатации государственных информационных систем исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга устанавливаются Правительством Санкт-Петербурга (пункт 3 статьи 3 Закона СПб N 371-70).

Руководствуясь приведенными положениями Федерального закона об информации и Закона СПб о государственных информационных системах, Правительство Санкт-Петербурга приняло решение о создании государственной информационной системы Санкт-Петербурга и определило особенности эксплуатации такой информационной системы и лицо, которое будет осуществлять функции оператора - ГУП "СПБ ИАЦ" (пункты 1, 3.1 Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 07.06.2010 N 736 "О создании Межведомственной автоматизированной информационной системы представления в Санкт-Петербурге государственных и муниципальных услуг в электронном виде"; далее Постановление СПб N 736).

Функции оператора МАИС ЭГУ определены в положении, утвержденном Постановлением СПб N 736 (далее - Положение о МАИС ЭГУ).

Согласно разделу 4-1 Положения о МАИС ЭГУ оператор МАИС ЭГУ обеспечивает:

- круглосуточный доступ граждан и организаций к информационному ресурсу, содержащемуся на портале государственных и муниципальных услуг (функций) в Санкт-Петербурге, по адресу в сети Интернет;

- осуществление программно-технических мер по защите информации, обрабатываемой в МАИС ЭГУ, в том числе сведений, составляющих персональные данные;

- работоспособность программных и технических средств МАИС ЭГУ;

- авторизацию пользователей МАИС ЭГУ;

- осуществление процедуры авторизации заявителей с использованием предусмотренной постановлением Правительства Российской Федерации от 08.06.2011 N 451 "Об инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме" федеральной государственной информационной системы "Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме";

- предоставление регламентированного доступа сотрудникам многофункционального центра к МАИС ЭГУ и обеспечение участников информационного взаимодействия методической и организационной поддержкой;

- осуществление информационного взаимодействия с федеральной государственной информационной системой "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)";

- программно-технологическую разработку и модернизацию отдельных компонентов МАИС ЭГУ и МАИС ЭГУ в целом;

- осуществление информационного взаимодействия с органами местного самоуправления.

Удостоверившись в том, что СПб ГУП "СПб ИАЦ" - оператор МАИС ЭГУ, обладает исключительными полномочиями в части выполнения работ по развитию, эксплуатации, сопровождению Системы, владеет всей информацией и инструментарием для качественного выполнения всего комплекса работ с соблюдением требований по защите информации, хранящейся и поступающей в Систему, обладает особым опытом и знаниями в части архитектуры системы, процесса ее создания и развития, соблюдает преемственность методик работы, суды пришли к выводу, что при заключении государственного контракта с ГУП "СПБ ИАЦ" Комитет правомерно руководствовался пунктом 6 части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ.

К указанному выводу суды пришли также учитывая, что работы, выполняемые оператором, представляют собой неразрывно связанный процесс. В связи с постоянным изменением нормативно-правовых актов, определяющих порядок предоставления отдельных государственных (муниципальных) услуг или административных процедур МАИС ЭГУ должна постоянно модифицироваться (выполнение работ по развитию) в целях приведения информационной системы в соответствие с действующими нормативно-правовыми актами и реализации дополнительных функциональных возможностей. При этом проведение работ по развитию МАИС ЭГУ не должно влиять на бесперебойное функционирование основных сервисов системы. В этом случае, обеспечить штатную работу МАИС ЭГУ может только лицо, которое одновременно выполняет работы по развитию, эксплуатации и сопровождению МАИС ЭГУ, которое способно аккумулировать все задачи, которые необходимо выполнить в рамках системы, поддерживая бесперебойную работу системы.

Нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции сопряжено со злоупотреблением публично-правовыми полномочиями в ущерб определенной конкурентной среде и не в соответствии с федеральным законом. Квалификация действий (бездействия) применительно к части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (как нарушение антимонопольного запрета) прежде требует анализа не антимонопольного законодательства, а связанных с ним федеральных законов, нормативных требований (от подзаконных актов до принципов права, основ правопорядка).

При нарушении таковых, при несоответствии таковым оцениваемых действий (бездействия) можно ставить вопрос о нарушении антимонопольного запрета.

По настоящему делу суды не выявили в действиях Комитета нарушений Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", Закона Санкт-Петербурга от 07.07.2009 N 371-70 "О государственных информационных системах Санкт-Петербурга", Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 07.06.2010 N 736 "О создании Межведомственной автоматизированной информационной системы предоставления в Санкт-Петербурге государственных и муниципальных услуг в электронном виде", и обоснованно констатировали неправомерность данной Управлением квалификации действий Комитета.

При изучении доводов, изложенных антимонопольным органом в кассационной жалобе, усматривается их тождественность доводам, заявленным в судах нижестоящих инстанций, которым дана надлежащая правовая оценка.

Указанные доводы не подтверждают неправильного применения судами норм права, и сводятся, по существу, к переоценке установленных судами фактических обстоятельств и доказательств по делу, что не может служить основанием для отмены обжалуемых судебных актов в кассационном порядке.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 21.05.2019 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.08.2019 по делу N А56-21503/2019 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу - без удовлетворения.

Председательствующий

Л.Б. Мунтян

Судьи

Л.Б. Мунтян О.А. Алешкевич И.Г. Савицкая