Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 августа 2019 г. N 13АП-19316/19

г. Санкт-Петербург

23 августа 2019 г.

Дело N А56-21503/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 20 августа 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 августа 2019 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Сомовой Е.А.

судей Зотеевой Л.В., Лопато И.Б.

при ведении протокола судебного заседания: Гаджиевым М.С.

при участии:

от истца (заявителя): Никулин А.В. по доверенности от 14.01.2019

от ответчика (должника): не явился, извещен

от 3-го лица: 1) Соколова И.П. по доверенности от 18.06.2019; 2) Полякова Е.Ю. по

доверенности от 03.12.2018;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-19316/2019) УФАС по Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 21.05.2019 по делу N А56-21503/2019 (судья Соколова Н.Г.), принятое

по заявлению Комитета по информатизации и связи

к УФАС по Санкт-Петербургу

3-е лицо: 1) АНО "Центр антикоррупционных исследований и инициатив "Трансперенси Интернешнл-Р" 2) СПб ГУП "Санкт-Петербургский информационно-аналитический центр"

об оспаривании решения антимонопольного органа

установил:

Комитет по информатизации и связи Санкт-Петербурга (далее - Комитет) обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (далее - Управление, УФАС) от 20.11.2018 (резолютивная часть объявлена 06.11.2018) по делу N 1-00-32/78-03-18.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора привлечены автономная некоммерческая организация "Центр антикоррупционных исследований и инициатив "Трансперенси Интернешнл-Р" (далее - Организация) и Санкт-Петербургское ГУП "Санкт-Петербургский информационно-аналитический центр" (далее - ГУП "СПб ИАЦ", Предприятие).

Решением суда от 21.05.2019 оспариваемое решение УФАС признано недействительным.

В апелляционной жалобе антимонопольный орган, ссылаясь на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, просит решение отменить, в удовлетворении заявленных Комитетом требований отказать.

Оспаривая доводы апелляционной жалобы, Комитет представил отзыв, в котором просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

АНО "Центр антикоррупционных исследований и инициатив "Трансперенси Интернешнл-Р" в своем отзыве поддержало позицию антимонопольного органа, просило решение суда отменить, отказав в удовлетворении требований.

В судебное заседание антимонопольный орган, извещенный надлежащим образом о месте и времени рассмотрения жалобы, представителя не направил, что в соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием к рассмотрению жалобы.

Представитель Организации поддержал доводы апелляционной жалобы УФАС и позицию, изложенную в отзыве. Представители Комитета и Предприятия возражали против удовлетворения жалобы УФАС.

Законность и обоснованность принятого по делу судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как установлено судом и следует из материалов дела, Санкт-Петербургское УФАС России по заявлению АНО "Центр антикоррупционных исследований и инициатив "Трансперенси Интернешнл-Р", поступившего из Комитета государственного финансового контроля Санкт-Петербурга установило в действиях Комитета признаки нарушения ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 153-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 153-ФЗ), выразившееся в закупке за счет бюджетных средств у определенного хозяйствующего субъекта - СПб ГУП "Санкт-Петербургский информационно-аналитический центр" работ по эксплуатации, сопровождению и развитию Межведомственной автоматизированной информационной системы предоставления в Санкт-Петербурге государственных и муниципальных услуг в электронном виде (далее - МАИС ЭГУ).

В ходе рассмотрения заявления установлено, что 23.12.2016 на официальном сайте www.zakupki.gov.ru опубликованы: Извещение о проведении закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) от 23.12.2016 N 017220006116000268, Информация о контракте N 27825457753 17 000003 от 11.01.2017, контракт от 30.12.2016 N 11/17. Предмет контракта - выполнение работ по эксплуатации, сопровождению и развитию Межведомственной автоматизированной информационной системы предоставления в Санкт-Петербурге государственных и муниципальных услуг в электронном виде в 2017 году, начало выполнения работ - с момента заключения контракта.

18.07.2017 Комитету выдано предупреждение N 78/21272/17 о необходимости прекращения действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, и о принятие мер по устранению последствий такого нарушения, путем прекращения (расторжения) государственного контракта 30.12.2016 N 11/17 и проведения конкурсных процедур, предусмотренных Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N44-ФЗ).

В ходе контроля за исполнением предупреждения Управлением выявлен факт осуществления Комитетом закупки у единственного поставщика (исполнителя) N 0172200006117000210 и заключения государственного контракта от 28.12.2017 N 4/18 с ГУП "СПб ИАЦ" на выполнение работ по эксплуатации, сопровождению и развитию Межведомственной автоматизированной информационной системы предоставления в Санкт-Петербурге государственных и муниципальных услуг в электронном виде в 2018 год.

В связи с невыполнением предупреждения УФАС возбуждено дело N 1-00-32/78-03-18. По результатам рассмотрения дела, Комиссия УФАС 06.11.2018 вынесла решение (полный текст решения изготовлен 20.11.2018), признав в действиях Комитета нарушение ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в закупке за счет бюджетных средств у определенного хозяйствующего субъекта - СПб ГУП "Санкт-Петербургский информационно-аналитический центр" работ по эксплуатации, сопровождению и развитию Межведомственной автоматизированной информационной системы предоставления в Санкт-Петербурге государственных и муниципальных услуг в электронном виде в 2017 году и в 2018 году, путем заключения государственных контрактов от 30.12.2016 N 11/17, от 28.12.2017 N 4/18 способом у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в отсутствие правовых оснований, установленных Законом N 44-ФЗ, что не допустило конкуренции за право исполнения государственных контрактов и может иметь результатом ограничение конкуренции на рынке информационно-коммуникационных работ в Санкт-Петербурге.

На основании принятого решения Комитету выдано предписание о совершении впредь действий, направленных на обеспечение конкуренции при осуществлении закупок материально-технического, информационного обеспечения деятельности Межведомственной автоматизированной информационной системы предоставления в Санкт-Петербурге государственных и муниципальных услуг в электронном виде (МАИС ЭГУ), в том числе работ, услуг по развитию и сопровождению МАИС ЭГУ, путем проведения конкурентных процедур, предусмотренных Федеральным законом N 44-ФЗ.

Не согласившись с указанными решением и предписанием, Комитет обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя требования, заявленные Комитетом, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Согласно пункту 6 части 1 статьи 93 Федерального закона N 44-ФЗ закупки могут осуществляться у единственного исполнителя в случае закупки работы или услуги, выполнение или оказание которых может осуществляться только органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями либо подведомственными ему государственным учреждением, государственным унитарным предприятием, соответствующие полномочия которых устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законодательными актами соответствующего субъекта Российской Федерации.

Согласно п.5 ст.13 Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (далее - Федеральный закон об информации) особенности эксплуатации государственных информационных систем и муниципальных информационных систем могут устанавливаться в соответствии с техническими регламентами, нормативными правовыми актами государственных органов, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, принимающих решения о создании информационных систем.

Согласно п.1 статьи 14 Федерального закона об информации государственные информационные системы создаются в целях реализации полномочий государственных органов и обеспечения обмена информацией между этими органами, а также в иных установленных федеральными законами целях.

Пунктом 2 статьи 14 Федерального закона об информации установлено, что государственные информационные системы создаются, модернизируются и эксплуатируются с учетом требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд либо законодательством Российской Федерации о государственно-частном партнерстве, о муниципально-частном партнерстве, законодательством о концессионных соглашениях, а в случаях, если эксплуатация государственных информационных систем осуществляется без привлечения средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в соответствии с иными федеральными законами.

Согласно пункту 12 статьи 2 Федерального закона N 149-ФЗ оператором информационной системы является гражданин или юридическое лицо, осуществляющие деятельность по эксплуатации информационной системы, в том числе по обработке информации, содержащейся в ее базах данных.

В целях реализации положений Федерального закона об информации принят Закон Санкт-Петербурга от 07.07.2009 N 371-70 "О государственных информационных системах Санкт-Петербурга" (далее - Закон СПб о государственных информационных системах), который регулирует особенности создания и эксплуатации государственных информационных систем Санкт-Петербурга, а также определяет порядок и условия доступа к информации, содержащейся в государственных информационных системах Санкт-Петербурга, и иным имеющимся в распоряжении государственных органов Санкт-Петербурга сведениям и документам.

Согласно п. 1 ст.3 Закона СПб о государственных информационных системах государственные информационные системы Санкт-Петербурга создаются по решению государственных органов Санкт-Петербурга. Государственные информационные системы исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга создаются по решению Правительства Санкт-Петербурга,

В соответствии с п. 3 ст. 3 указанного Закона особенности эксплуатации государственных информационных систем Санкт-Петербурга могут устанавливаться государственными органами Санкт-Петербурга, принимающими решения о создании указанных информационных систем. Особенности эксплуатации государственных информационных систем исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга устанавливаются Правительством Санкт-Петербурга.

Следовательно, исходя из положений Федерального закона об информации и Закона СПб о государственных информационных системах, Правительство Санкт-Петербурга при принятии решения о создании государственной информационной системы Санкт-Петербурга определяет особенности эксплуатации такой информационной системы и лицо, которое будет осуществлять функции оператора.

Пунктом 3.1 Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 07.06.2010 N 736 "О создании Межведомственной автоматизированной информационной системы представления в Санкт-Петербурге государственных и муниципальных услуг в электронном виде" установлено, что функции оператора МАИС ЭГУ осуществляет ГУП "СПБ ИАЦ".

Согласно разделу 4-1 Положения о МАИС ЭГУ, утвержденного указанным Постановлением, оператор МАИС ЭГУ обеспечивает:

- круглосуточный доступ граждан и организаций к информационному ресурсу, содержащемуся на портале государственных и муниципальных услуг (функций) в Санкт-Петербурге, по адресу в сети Интернет;

- осуществление программно-технических мер по защите информации, обрабатываемой в МАИС ЭГУ, в том числе сведений, составляющих персональные данные;

- работоспособность программных и технических средств МАИС ЭГУ;

- авторизацию пользователей МАИС ЭГУ;

- осуществление процедуры авторизации заявителей с использованием предусмотренной постановлением Правительства Российской Федерации от 08.06.2011 N 451 "Об инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме" федеральной государственной информационной системы "Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме";

- предоставление регламентированного доступа сотрудникам многофункционального центра к МАИС ЭГУ и обеспечение участников информационного взаимодействия методической и организационной поддержкой;

- осуществление информационного взаимодействия с федеральной государственной информационной системой "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)";

- программно-технологическую разработку и модернизацию отдельных компонентов МАИС ЭГУ и МАИС ЭГУ в целом;

- осуществление информационного взаимодействия с органами местного самоуправления.

Пунктом 3.2 постановления от 07.06.2010 N 736 установлено, что материально-техническое и информационное обеспечение деятельности МАИС ЭГУ, в том числе осуществление закупок товаров, работ, услуг по развитию, сопровождению и эксплуатации МАИС ЭГУ, осуществляет Комитет по информатизации и связи.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 08.06.2011 N 451 утверждено Положение об инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме. Согласно пункту 11 данного Положения Операторы информационных систем органов и организаций, а также оператор информационных систем, входящих в состав инфраструктуры взаимодействия, при организации взаимодействия информационных систем между собой, а также с элементами инфраструктуры взаимодействия обязаны:

а) обеспечивать защиту передаваемых сведений от неправомерного доступа, уничтожения, модификации, блокирования, копирования, распространения, иных неправомерных действий с момента поступления этих сведений в свою информационную систему и до момента их поступления в информационные системы, эксплуатируемые иными операторами;

б) обеспечивать соблюдение конфиденциальности информации ограниченного доступа в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации;

в) обеспечивать доступ к информации в случаях и в порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

г) обеспечивать фиксацию даты, времени и участников каждого случая взаимодействия, а также возможность предоставления сведений, позволяющих восстановить историю взаимодействия;

д) незамедлительно информировать оператора инфраструктуры взаимодействия и операторов информационных систем органов и организаций, участвующих во взаимодействии, о сбоях и нарушениях в работе своих информационных систем, которые могут повлечь нарушение сроков и качества предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций, а также о нарушении требований об обеспечении информационной безопасности;

е) принимать незамедлительные меры по устранению выявленных сбоев и нарушений функционирования своих информационных систем и случаев нарушения требований об обеспечении информационной безопасности;

ж) обеспечивать достоверность и актуальность сведений, передаваемых из своих информационных систем в иные информационные системы, участвующие во взаимодействии, а в случае установления недостоверности сведений - обеспечивать их изменение и информировать об этом изменении и о случаях выявления недостоверности сведений заинтересованных участников взаимодействия;

з) принимать в электронной форме запросы, обращения, заявления и иные документы (сведения), поступающие в информационные системы, а также осуществлять их обработку и подготовку ответов в электронной форме.

Заключая государственные контракты с ГУП "СПБ ИАЦ", Комитет руководствовался п. 6 ч. 1 ст. 93 Федерального закона N 44-ФЗ.

Как обоснованно указал Комитет, норма, содержащаяся в указанной статье, не предусматривает требования о том, что в соответствующих нормативных правовых актах РФ или субъекта должны быть указаны конкретные организации в целях возложения на них исключительных полномочий. Указанные нормативно-правовые акты субъекта РФ определяют единственного исполнителя, указывая (регулируя) его статус с точки зрения выполняемой деятельности. При этом пункт 6 части 1 статьи 93 Федерального закона N 44-ФЗ прямо говорит о том, что такая ситуация является легитимной и законодательными актами субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены основания ограничения конкуренции между субъектами, участвующими в экономических отношениях.

Способ закупки, предусмотренный пунктом 6 части 1 статьи 93 Федерального закона N 44-ФЗ не налагает на Комитет по информатизации и связи обязанности предусмотреть в документации по закупке личное исполнение обязательств по государственным контрактам подрядчиком.

Из представленных Комитетом пояснений следует, что он был уведомлен о привлечении ГУП "СПб ИАЦ" к исполнению заключенных государственных контрактов нескольких субподрядчиков. При этом субподрядчики привлекались на выполнение определенных технических задач, связанных с функционированием МАИС ЭГУ, модификацию программных компонентов системы, то есть работы, необходимые для корректной работы МАИС ЭГУ.

Материалами дела подтверждается, что СПб ГУП "СПб ИАЦ" - оператор МАИС ЭГУ, обладает исключительными полномочиями в части выполнения работ по развитию, эксплуатации, сопровождению Системы, владеет всей информацией и инструментарием для качественного выполнения всего комплекса работ с соблюдением требований по защите информации, хранящейся и поступающей в Систему.

Текущая редакция постановления Правительства Санкт-Петербурга N 736 относит работы по эксплуатации, сопровождению, развитию МАИС ЭГУ к исключительным полномочиям оператора системы. Только оператор системы обладает особым опытом и знаниями в части архитектуры системы, процесса ее создания и развития, соблюдает преемственность методик работы, обеспечивает выполнение требований по безопасности, в части защите информации, хранящейся и поступающей в систему.

Особый статус МАИС ЭГУ и оператора МАИС ЭГУ обусловлен следующими факторами:

- работы по развитию, эксплуатации и сопровождению МАИС ЭГУ необходимо выполнять непрерывно во времени;

- в связи с комплексным характером МАИС ЭГУ и значительным объемом выполняемых функций для поддержания корректного функционирования МАИС ЭГУ имеется временной "порог вхождения", связанный с необходимостью изучения "новым" подрядчиком большого количества эксплуатационной документации, анализа информационной системы и бизнес-процессов, реализованных в ней; в связи с изложенным краткосрочный переход обязанностей по эксплуатации, развитию и сопровождению информационной системы от одной организации к другой создает высокий риск некачественного выполнения работ на период изучения "новым" подрядчиком МАИС ЭГУ;

- при выполнении работ необходимо соблюдение требований постановления Правительства РФ от 08.06.2011 N 451, в частности, требуется заключить соглашение о взаимодействии с федеральной государственной информационной системой "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)" с Министерством связи и массовых коммуникаций для урегулирования отношений, возникающих в процессе реализации взаимодействия подсистемы "Портал "Государственные и муниципальные услуги (функции) в Санкт-Петербурге" МАИС ЭГУ с подсистемой единого личного кабинета федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций) (далее - Единый Портал) в целях обеспечения оказания физическим лицам государственных услуг и сервисов открытой платформы Единого Портала. Заключить такое соглашения лицу, выигравшему закупку в рамках конкурентной процедуры, за короткий срок невозможно. Отсутствие такого соглашения сделает невозможным оказание ряда государственных услуг, реализуемых через платформу Единого Портала;

- любое нарушение функционирования МАИС ЭГУ приведет к следующим неблагоприятным последствиям: к невозможности предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме и в МФЦ; к значительному увеличению временных и финансовых затрат исполнительных органов государственной власти, связанных с предоставлением государственных услуг, в том числе ручной обработке, формированию и рассмотрению межведомственных запросов на бумажных носителях в ручном режиме; к нарушению сроков предоставления государственных услуг, ограничению прав граждан на получение государственных услуг, установленных федеральными нормативными правовыми актами и нормативными правовыми актами Санкт-Петербурга.

Выполнение работ по сопровождению, эксплуатации, развитию МАИС ЭГУ разными лицами каждый год невозможно. Работы, выполняемые оператором, представляются собой неразрывно связанный процесс. В связи с постоянным изменением нормативно-правовых актов, определяющих порядок предоставления отдельных государственных (муниципальных) услуг или административных процедур МАИС ЭГУ должна постоянно модифицироваться (выполнение работ по развитию) в целях приведения информационной системы в соответствие с действующими нормативно-правовыми актами и реализации дополнительных функциональных возможностей. При этом проведение работ по развитию МАИС ЭГУ не должно влиять на бесперебойное функционирование основных сервисов системы. В этом случае, обеспечить штатную работу МАИС ЭГУ может только лицо, которое одновременно выполняет работы по развитию, эксплуатации и сопровождению МАИС ЭГУ, которое способно аккумулировать все задачи, которые необходимо выполнить в рамках системы, поддерживая бесперебойную работу системы.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно заключил о правомерности осуществления Комитетом закупки у единственного исполнителя - СПб ГУП "Санкт-Петербургский информационно-аналитический центр", полномочия которого определены в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", Законом Санкт-Петербурга от 07.07.2009 N 371-70 "О государственных информационных системах Санкт-Петербурга", Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 07.06.2010 N736 "О создании Межведомственной автоматизированной информационной системы предоставления в Санкт-Петербурге государственных и муниципальных услуг в электронном виде".

Учитывая изложенное, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что удовлетворив заявление Комитета, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

Оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не усматривается, поскольку приведенные в ней доводы не влияют на законность и обоснованность правильного по существу решения суда и не могут повлечь его отмену. Нарушений судом первой инстанции норм материального или процессуального права при рассмотрении спора апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 21.05.2019 по делу N А56-21503/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Е.А. Сомова

Судьи

Л.В. Зотеева И.Б. Лопато