Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 22 января 2020 г. N Ф07-15550/19 по делу N А66-1253/2019

22 января 2020 г.

Дело N А66-1253/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 20 января 2020 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 22 января 2020 года.

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Щуриновой С.Ю., судей Серовой В.К., Старченковой В.В.,

рассмотрев 20.01.2020 в открытом судебном заседании кассационные жалобы правительства Тверской области и Главного управления "Региональная энергетическая комиссия" Тверской области на решение Арбитражного суда Тверской области от 18.06.2019 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.09.2019 по делу А66-1253/2019,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Регионэнергоресурс-Тверь", адрес: 170040, Тверская обл., г. Тверь, Старицкое ш., д. 17, стр. 1, ОГРН 1156952021313, ИНН 6950041246 (далее - Общество), обратилось в Арбитражный суд Тверской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к Главному управлению "Региональная энергетическая комиссия" Тверской области, адрес: 170028, Тверская обл., г. Тверь, пр. Победы, д. 53, ОГРН 1026900585942, ИНН 6905066785 (далее - Управление), о признании незаконным решения об отказе в утверждении инвестиционной программы "Модернизация и техническое перевооружение объектов централизованного теплоснабжения в городе Ржеве на 2019-2022 годы" в сфере теплоснабжения ООО "Регионэнергоресурс-Тверь", выраженном в приказе от 19.12.2018 N 260-нп, и о возложении на правительство Тверской области, адрес: 170100, Тверская обл., г. Тверь, пл. Михаила Тверского, д. 1, ОГРН 1026900587702, ИНН 6905000054 (далее - Правительство), в течение десяти дней с даты вступления решения по настоящему делу в законную силу утвердить инвестиционную программу "Модернизация и техническое перевооружение объектов централизованного теплоснабжения в городе Ржеве на 2019-2022 годы" в сфере теплоснабжения ООО "Регионэнергоресурс-Тверь".

Решением суда от 18.06.2019 заявленные требования удовлетворены, оспариваемое решение Управления признано недействительным. В порядке устранения прав и законных интересов Общества суд возложил на Управление и Правительство обязанность в течение десяти дней с даты вступления решения по настоящему делу в законную силу рассмотреть инвестиционную программу в сфере теплоснабжения ООО "Регионэнергоресурс-Тверь" "Модернизация и техническое перевооружение объектов централизованного теплоснабжения в городе Ржеве на 2019-2022 годы".

Постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.09.2019 решение суда первой инстанции от 18.06.2019 оставлено без изменения.

В кассационных жалобах Управление и Правительство, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела и представленным доказательствам, просят вынесенные решение и постановление отменить, принять по делу новый судебный акт - об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Управление считает, что у него в силу предоставленных полномочий имелось право отказать в утверждении инвестиционной программы, предъявленной Обществом.

Правительство считает, что оно является ненадлежащим ответчиком по настоящему делу, поскольку оно не принимало в отношении Общества каких-либо ненормативных правовых актов, нарушающих его права. Правительство указывает также, что не имеет возможности восстановить нарушенные права Общества, при условии нарушения их Управлением, в связи с этим, по мнению Правительства, судами установлен ненадлежащий способ восстановления нарушенных прав и законных интересов Общества. Полагает, что Управление имело право на отказ в утверждении инвестиционной программы Общества, следовательно решение Управления являлось законным и обоснованным.

Кроме того, податели жалоб считают, что обжалуемые судебные акты являются неисполнимыми.

В отзывах на кассационные жалобы Общество просит оставить их без удовлетворения.

Участвующие в деле лица представителей в судебное заседание не направили.

Как разъяснено в пункте 16 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26.12.2017 N 57 "О некоторых вопросах применения законодательства, регулирующего использование документов в электронном виде в деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов", если суд располагает сведениями о том, что лицам, указанным в части 1 статьи 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), известно о начавшемся процессе, то такие лица могут извещаться судом о времени и месте судебного заседания, в том числе в суде кассационной инстанции, посредством размещения соответствующей информации на официальном сайте суда в сети "Интернет".

Согласно приложению N 1 к Инструкции по делопроизводству в арбитражных судах Российской Федерации (первой, апелляционной и кассационной инстанций), утвержденной постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.12.2013 N 100, официальным сайтом Арбитражного суда Северо-Западного округа является http://fasszo.arbitr.ru.

Поскольку сведения о времени и месте рассмотрения кассационных жалоб размещены 28.11.2019 и 04.12.2019 на официальном сайте Арбитражного суда Северо-Западного округа, неявка в судебное заседание 20.01.2020 представителей участвующих в деле лиц в силу части 3 статьи 284 АПК РФ не препятствует рассмотрению кассационных жалоб в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, на территории муниципального образования "Городское поселение город Ржев" Тверской области Общество осуществляет эксплуатацию объектов централизованного водоснабжения, а также выступает теплоснабжающей организацией, вырабатывает и отпускает тепловую энергию для нужд отопления и горячего водоснабжения населения, социальных объектов и иных потребителей города Ржева.

Общество с 01.08.2016 и по настоящее время владеет на праве собственности 12 котельными и тепловыми сетями.

Постановлением администрации города Ржева от 14.11.2017 N 1053 Обществу присвоен статус единой теплоснабжающей организации в пределах зоны своей деятельности.

Общество 13.03.2018 направило в адрес Управления инвестиционную программу "Модернизация и техническое перевооружение объектов централизованного теплоснабжения в городе Ржеве на 2019-2022 годы" (далее - инвестиционная программа) для включения затрат в тариф на тепловую энергию на 2019-2022 годы.

Управление неоднократно письмами от 16.03.2018 N 621, от 18.04.2018 N 931, от 18.05.2018 N 1224 возвращало инвестиционную программу на доработку.

Общество 08.06.2018 в очередной раз направило в адрес Управления доработанную инвестиционную программу, которая 05.07.2018 была согласована постановлением администрации города Ржева N 589.

Однако 24.12.2018 в адрес Общества поступил приказ Управления от 19.12.2018 N 260-нп об отказе в утверждении инвестиционной программы. Причины отказа сформулированы в протоколе от 19.12.2018 N 38 заседания правления Управления.

Не согласившись с приказом Управления от 19.12.2018 N 260-нп, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования, признав оспариваемый приказ недействительным, избрав при этом иной способ устранения нарушения прав и законных интересов Общества применительно к полномочиям каждого из ответчиков.

Апелляционная инстанция согласилась с выводами суда первой инстанции.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, приходит к следующему выводу.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Из приведенных норм следует, что ненормативный правовой акт, решение или действия (бездействие) признаются недействительными, если не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя.

В силу части 1 статьи 5 Федерального закона от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон N 190-ФЗ), органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют полномочия по государственному регулированию и контролю в сфере теплоснабжения в соответствии с данным Федеральным законом и другими федеральными законами.

Пунктом 5 части 2 статьи 5 Закона N 190-ФЗ к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере теплоснабжения относится утверждение инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, с применением установленных этими органами плановых значений показателей надежности и энергетической эффективности объектов теплоснабжения, по согласованию с органами местного самоуправления.

В силу пункта 10 статьи 2 Закона N 190-ФЗ инвестиционная программа организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, представляет собой программу мероприятий организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, по строительству, реконструкции и (или) модернизации источников тепловой энергии и (или) тепловых сетей в целях развития, повышения надежности и энергетической эффективности системы теплоснабжения, подключения (технологического присоединения) теплопотребляющих установок потребителей тепловой энергии к системе теплоснабжения.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 4 Закона N 190-ФЗ инвестиционная программа подлежит согласованию и утверждению в соответствии с правилами и с учетом требований к их содержанию, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.05.2014 N 410 утверждены Правила согласования и утверждения инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, а также требований к составу и содержанию таких программ (за исключением таких программ, утверждаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике) (далее - Правила N 410).

Согласно пункту 2 Правил N 410 утверждение инвестиционных программ осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с органами местного самоуправления поселений, городских округов и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (в случае утверждения инвестиционных программ органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в полномочия которых не входит установление регулируемых цен (тарифов).

В соответствии с пунктом 20 Правил N 410 регулируемая организация направляет инвестиционную программу на утверждение в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в срок не позднее 15 календарных дней со дня направления в налоговые органы годового бухгалтерского баланса за предыдущий год.

В случае соответствия инвестиционной программы пунктам 8 - 19 Правил N 410 орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в течение трех рабочих дней со дня получения от регулируемой организации инвестиционной программы направляет ее на согласование в органы местного самоуправления поселений, городских округов, на территории которых регулируемая организация осуществляет деятельность в сфере теплоснабжения, и в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (в случае утверждения инвестиционной программы органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в полномочия которого не входит установление регулируемых цен (тарифов) (пункт 21 Правил N 410).

В случае если инвестиционная программа не соответствует пунктам 8 - 19 названных Правил, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в течение семи дней со дня получения инвестиционной программы принимает решение о ее возврате на доработку с указанием разделов (пунктов) инвестиционной программы, требующих доработки (пункт 22 Правил N 410).

Согласно пунктам 23 и 24 Правил N 410 регулируемая организация представляет доработанную в соответствии с пунктом 22 названных Правил инвестиционную программу в течение 15 рабочих дней со дня получения замечаний органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в свою очередь, последний направляет ее на согласование в орган местного самоуправления и орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (в случае утверждения инвестиционной программы органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в полномочия которого не входит установление регулируемых цен (тарифов) в течение трех дней со дня ее получения от регулируемой организации.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Главном управлении "Региональная энергетическая комиссия" Тверской области, утвержденного постановлением правительства Тверской области от 20.10.2011 N 141-пп (далее - Положение N 141-пп), Управление является областным исполнительным органом государственной власти Тверской области, осуществляющим на территории области государственное регулирование цен (тарифов) в соответствии с законодательством Российской Федерации и Тверской области и контроль за их применением, а также контроль за соблюдением стандартов раскрытия информации субъектами естественных монополий по вопросам государственного регулирования тарифов, субъектами естественных монополий, оказывающих услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям, расположенным в пределах территории Тверской области, а также в сфере теплоснабжения, электроснабжения, водоснабжения и водоотведения, обращения с твердыми коммунальными отходами.

Постановлением губернатора Тверской области от 31.08.2011 N 31-пг утверждены структура и перечень исполнительных органов государственной власти Тверской области, согласно которым в структуру исполнительных органов государственной власти Тверской области, помимо высшего исполнительного органа государственной власти Тверской области - Правительства, входят областные исполнительные органы государственной власти (министерства, главные управления, комитеты, отделы) в том числе Управление (подпункт "з" пункта 2).

Принимая во внимание изложенное, суды пришли к правильному выводу, что Управление находится в структурном подчинении у Правительства и в своей деятельности обязано руководствоваться распоряжениями губернатора Тверской области и Правительства.

В силу положений пунктов 2, 21 Правил N 410 Правительство как орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации вовлечено в процесс утверждения инвестиционной программы.

В соответствии с Правилами N 410 Правительством издано постановление от 21.03.2018 N 75-нп "Об отдельных вопросах рассмотрения программных документов Тверской области", согласно которому именно Правительство утверждает инвестиционную программу после согласования ее с Управлением и органом местного самоуправления (т.д. 1, л. 158 - 159).

Суды установили, что на момент вынесения оспариваемого приказа Управление, в силу предоставленных ему полномочий, на основании пункта 26.1 Правил N 410 обладало правом отказывать в согласовании инвестиционной программы в случае недоступности тарифов регулируемой организации для потребителей (за исключением случаев, когда отказ по причине недоступности тарифов приведет к невозможности исполнения концессионером обязательств по строительству, реконструкции и модернизации объектов системы централизованного теплоснабжения в соответствии с концессионным соглашением), но не правом самостоятельно принимать решение о ее утверждении либо об отказе в ее утверждении.

Правительство и Управление в обоснование своих доводов сослались на недействующую редакцию Положения N 141-пп, тогда как согласно подпункту "б" пункта 13 и подпункту "б" пункта 13.1 Положения N 141-пп (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого приказа) Управление осуществляет полномочия по рассмотрению проектов инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, водоснабжения на предмет их соответствия требованиям законодательства с последующим направлением их в установленном порядке для утверждения в Правительство.

Правительство наделило Управление правом принятия решения об отказе в утверждении инвестиционной программы Общества только распоряжением от 29.12.2018 N 730-рп.

Однако оспариваемый в рамках настоящего дела приказ Управления N 260-нп, которым оно отказало Обществу в утверждении инвестиционной программы, принят 19.12.2018, то есть за десять дней до передачи Управлению соответствующих полномочий.

При таких обстоятельствах суды пришли к обоснованному выводу, что принятое Управлением решение об отказе в утверждении инвестиционной программы Общества до передачи ему таких полномочий от Правительства, является незаконным, изданный приказ нарушает права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, следовательно, является недействительным.

Необходимо отметить, что признавая оспариваемый приказ недействительным, суды не давали оценку законности и обоснованности самого отказа в утверждении инвестиционной программы.

Признав оспариваемое решение Управления недействительным, суд первой инстанции в соответствии с пунктом 3 части 4 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения указал на обязанность Управления и Правительства устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя путем рассмотрения инвестиционной программы Общества в десятидневный срок с момента вступления решения по настоящему делу в законную силу.

Обязанность утвердить инвестиционную программу Общества суд на Управление и Правительство не возлагал.

При этом суды первой и апелляционной инстанций обоснованно отклонили доводы Правительства о том, что в рассматриваемом случае оно является ненадлежащим ответчиком по рассматриваемому спору, руководствуясь следующим.

При рассмотрении заявлений об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо учитывать, что в силу пункта 3 части 4 и пункта 3 части 5 статьи 201 АПК РФ при признании указанных решений, действий (бездействия) незаконными в резолютивной части судебного акта должно содержаться указание на обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя, в том числе путем совершения определенных действий, принятия решения.

На способ устранения допущенных нарушений прав и законных интересов может быть указано заявителем либо такой способ может быть определен судом исходя из конкретных обстоятельств рассматриваемого дела.

При выборе способа устранения нарушенного права суд должен определить насколько испрашиваемый заявителем способ соответствует материальному требованию и фактическим обстоятельствам дела, а также будет способствовать эффективному восстановлению нарушенного права лица, обратившегося в суд с заявлением.

При этом обязанность совершить конкретные действия может быть возложена на конкретное лицо в пределах предоставленных ему полномочий на дату принятия судом соответствующего решения.

Из совокупного толкования вышеназванных процессуальных норм следует, что такой орган (должностное лицо), в чьи полномочия входит выполнение конкретных обязанностей, направленных на устранение нарушения прав и законных интересов заявителя, выступает в судебном процессе в качестве соответчика по рассматриваемому делу в силу части 6 статьи 46 АПК РФ.

В данном случае, руководствуясь положениями пункта 3 части 4 статьи 201 АПК РФ, суды правомерно пришли к выводу, что в целях восстановления нарушенного права заявителя необходимо возложить на обоих ответчиков обязанность рассмотреть инвестиционную программу Общества.

Апелляционная инстанция отметила, что избранный судом первой инстанции способ восстановления нарушенных прав заявителя не возлагает на Управление и Правительство каких-либо дополнительных обязанностей, выходящих за пределы их полномочий.

Оснований не согласиться с выводами судов первой и апелляционной инстанции кассационная инстанция не усматривает.

Доводы, изложенные в кассационных жалобах, направлены на переоценку выводов судов, не опровергая их, сводятся к несогласию с оценкой имеющихся в материалах дела доказательств и установленных обстоятельств по делу, что не может рассматриваться в качестве основания для отмены обжалуемых судебных актов.

Дело рассмотрено судами первой и апелляционной инстанций полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права применены правильно, выводы судов основаны на имеющихся в деле доказательствах, поэтому кассационная инстанция исходя из полномочий, установленных статьей 287 АПК РФ, не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Тверской области от 18.06.2019 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.09.2019 по делу N А66-1253/2019 оставить без изменения, а кассационные жалобы правительства Тверской области и Главного управления "Региональная энергетическая комиссия" Тверской области - без удовлетворения.

Председательствующий

С.Ю. Щуринова

Судьи

С.Ю. Щуринова В.К. Серова В.В. Старченкова