Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 сентября 2019 г. N 14АП-7658/19

г. Вологда

23 сентября 2019 г.

Дело N А66-1253/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 16 сентября 2019 года.

В полном объеме постановление изготовлено 23 сентября 2019 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Докшиной А.Ю., судей Алимовой Е.А. и Мурахиной Н.В., при ведении протокола секретарем судебного заседания Храмцовым А.Э.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью "Регионэнергоресурс-Тверь" Четверикова А.В. по доверенности от 02.11.2018, Мигули В.М. по доверенности от 02.11.2018, от Главного управления "Региональная энергетическая комиссия" Тверской области Пестовой А.С. по доверенности от 09.01.2019 N 2, от правительства Тверской области Травкиной О.Н. по доверенности от 05.12.2016 N 66,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Тверской области апелляционные жалобы правительства Тверской области и Главного управления "Региональная энергетическая комиссия" Тверской области на решение Арбитражного суда Тверской области от 18 июня 2019 года по делу N А66-1253/2019,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Регионэнергоресурс-Тверь" (ОГРН 1156952021313, ИНН 6950041246; адрес: 170040, Тверская область, город Тверь, шоссе Старицкое, дом 17, строение 1; далее - ООО "Регионэнергоресурс-Тверь", общество) обратилось в Арбитражный суд Тверской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к Главному управлению "Региональная энергетическая комиссия" Тверской области (ОГРН 1026900585942, ИНН 6905066785; адрес: 170028, Тверская область, город Тверь, проспект Победы, дом 53; далее - ГУ "РЭК", управление) о признании незаконным решения об отказе в утверждении инвестиционной программы "Модернизация и техническое перевооружение объектов централизованного теплоснабжения в городе Ржеве на 2019-2022 годы" в сфере теплоснабжения ООО "Регионэнергоресурс-Тверь", выраженное в приказе от 19.12.2018 N 260-нп, и о возложении на правительство Тверской области (ОГРН 1026900587702, ИНН 6905000054; адрес: 170100, Тверская область, город Тверь, площадь Михаила Тверского, дом 1; далее - правительство) в течение 10 дней с даты вступления решения по настоящему делу в законную силу утвердить инвестиционную программу "Модернизация и техническое перевооружение объектов централизованного теплоснабжения в городе Ржеве на 2019-2022 годы" в сфере теплоснабжения ООО "Регионэнергоресурс-Тверь".

При этом в судебном заседании первой инстанции 04.06.2019 процессуальный статус правительства, ранее привлеченного к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, изменен на заинтересованное лицо.

Решением Арбитражного суда Тверской области от 18 июня 2019 года заявленные требования удовлетворены, оспариваемое решение ГУ "РЭК" признано недействительным. При этом в порядке устранения прав и законных интересов общества суд возложил на управление и правительство обязанность в течение 10 дней с даты вступления решения по настоящему делу в законную силу рассмотреть инвестиционную программу в сфере теплоснабжения ООО "Регионэнергоресурс-Тверь" "Модернизация и техническое перевооружение объектов централизованного теплоснабжения в городе Ржеве на 2019-2022 годы".

Управление с решением суда не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы ссылается на неполное выяснение судом обстоятельств, имеющих значение для дела. Считает, что у ГУ "РЭК" имелось право отказать в утверждении инвестиционной программы, предъявленной обществом. Кроме того, считает, что обжалуемое решение суда первой инстанции является неисполнимым.

Правительство также не согласилось с решением суда и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы ссылается на нарушение судом норм процессуального и материального права. Считает, что правительство является ненадлежащим ответчиком по настоящему делу, поскольку правительство не принимало в отношении заявителя каких-либо ненормативных правовых актов, нарушающих прав общества. Указывает на то, что правительство не имеет возможности восстановить нарушенные права заявителя, при условии нарушения их управлением, в связи с этим, по мнению правительства, судом первой инстанции установлен ненадлежащий способ восстановления нарушенных прав и законных интересов общества. Полагает, что управление имело право на отказ в утверждении инвестиционной программы общества, следовательно решение управления являлось законным и обоснованным. Кроме того, также считает, что обжалуемое решение суда первой инстанции является неисполнимым.

Представители управления и правительства в судебном заседании поддержали доводы и требования апелляционных жалоб.

Общество в отзывах на апелляционные жалобы и его представители в судебном заседании с изложенными в ней доводами не согласились, просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу правительства и его представитель в судебном заседании поддержали доводы жалобы управления.

От правительства отзыв на апелляционную жалобу управления не поступил.

Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав доказательства по делу и доводы жалобы, проверив законность и обоснованность оспариваемого решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как установлено судом и следует из материалов дела, общество с 01.08.2016 и по настоящее время владеет на праве собственности 12 котельными и тепловыми сетями, то не отрицается ответчиками.

На территории муниципального образования "Городское поселение город Ржев" Тверской области общество осуществляет эксплуатацию объектов централизованного водоснабжения, а также выступает теплоснабжающей организацией, вырабатывает и отпускает тепловую энергию для нужд отопления и горячего водоснабжения населения, социальных объектов и иных потребителей города Ржева.

Постановлением администрации города Ржева от 14.11.2017 N 1053 обществу присвоен статус единой теплоснабжающей организации в пределах зоны своей деятельности.

Общество 13.03.2018 направило в адрес ГУ "РЭК" инвестиционную программу N 52 для включения затрат в тариф на тепловую энергию на 2019- 2022 годы, однако 27.03.2018 управление письмом от 16.03.2018 N 621 возвратило данную инвестиционную программу для уточнения срока её реализации.

Далее, 13.04.2018, общество направило уточненную инвестиционную программу N 89 на утверждение, однако 20.04.2018 управление письмом от 18.04.2018 N 931 вновь вернуло инвестиционную программу на доработку.

В дальнейшем, 14.05.2018, общество снова направило в адрес управления доработанную инвестиционную программу N 138, однако 31.05.2018 управление письмом от 18.05.2018 N 1224вновь вернуло инвестиционную программу на доработку.

ООО "Регионэнергоресурс-Тверь" 08.06.2018 еще раз направило в адрес управления доработанную инвестиционную программу N 185, которая 05.07.2018 согласована постановлением администрации города Ржева N 589.

Вместе с тем 24.12.2018 в адрес общества поступил приказ ГУ "РЭК" от 19.12.2018 N 260-нп, которым управление отказало заявителю в утверждении инвестиционной программы в сфере теплоснабжения общества "Модернизация и техническое перевооружение объектов централизованного теплоснабжения в городе Ржеве на 2019-2022 годы".

При этом причины отказа в утверждении инвестиционной программы сформулированы в протоколе N 38 заседания правления управления (далее - Протокол N 38).

Не согласившись с названным приказом управления, общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования, признав оспариваемый приказ недействительным, однако избрав иной способ устранения нарушения прав и законных интересов заявителя, применительно к полномочиям каждого из ответчиков.

Апелляционная коллегия не находит оснований для изменения или отмены решения суда ввиду следующего.

По смыслу статей 65, 198 и 200 АПК РФ обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Исходя из части 2 статьи 201 АПК РФ обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативного акта недействительным (решения, действий, бездействия незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: во-первых, несоответствия таких актов (решения, действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а во-вторых, нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Рассматривая заявленные требования, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

В силу части 1 статьи 5 Федерального закона от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон N 190-ФЗ) органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют полномочия по государственному регулированию и контролю в сфере теплоснабжения в соответствии с данным Федеральным законом и другими федеральными законами.

Пунктом 5 части 2 статьи 5 названного Закона к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере теплоснабжения относится утверждение инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, с применением установленных этими органами плановых значений показателей надежности и энергетической эффективности объектов теплоснабжения, по согласованию с органами местного самоуправления.

В силу пункта 10 статьи 2 Закона N 190-ФЗ инвестиционная программа организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, представляет собой программу мероприятий организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, по строительству, реконструкции и (или) модернизации источников тепловой энергии и (или) тепловых сетей в целях развития, повышения надежности и энергетической эффективности системы теплоснабжения, подключения (технологического присоединения) теплопотребляющих установок потребителей тепловой энергии к системе теплоснабжения.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 4 упомянутого Закона инвестиционная программа подлежит согласованию и утверждению в соответствии с правилами и с учетом требований к их содержанию, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.05.2014 N 410 утверждены Правила согласования и утверждения инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, а также требований к составу и содержанию таких программ (за исключением таких программ, утверждаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике) (далее - Правила N 410).

Согласно пункту 1 настоящие Правила определяют порядок согласования и утверждения инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения (далее - регулируемые организации), требований к составу и содержанию таких программ (за исключением таких программ, утверждаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике)

Правилами N 410 предусмотрен следующий Порядок утверждения инвестиционной программы органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с органами местного самоуправления.

В силу пункта 2 названных Правил утверждение инвестиционных программ осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с органами местного самоуправления поселений, городских округов и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (в случае утверждения инвестиционных программ органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в полномочия которых не входит установление регулируемых цен (тарифов).

Согласно пункту 20 Правил N 410 регулируемая организация направляет инвестиционную программу на утверждение в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в срок не позднее 15 календарных дней со дня направления в налоговые органы годового бухгалтерского баланса за предыдущий год.

В случае соответствия инвестиционной программы пунктам 8 - 19 настоящих Правил орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в течение 3 рабочих дней со дня получения от регулируемой организации инвестиционной программы направляет ее на согласование в органы местного самоуправления поселений, городских округов, на территории которых регулируемая организация осуществляет деятельность в сфере теплоснабжения, и в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (в случае утверждения инвестиционной программы органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в полномочия которого не входит установление регулируемых цен (тарифов) (пункт 21 Правил N 410).

В случае если инвестиционная программа не соответствует пунктам 8 - 19 настоящих Правил, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в течение 7 дней со дня получения инвестиционной программы принимает решение о ее возврате на доработку с указанием разделов (пунктов) инвестиционной программы, требующих доработки (пункт 22 Правил N 410).

Регулируемая организация представляет доработанную в соответствии с пунктом 22 настоящих Правил инвестиционную программу в течение 15 рабочих дней со дня получения замечаний органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации (пункт 23 Правил N 410).

Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации направляет доработанную в соответствии с пунктом 22 настоящих Правил инвестиционную программу на согласование в орган местного самоуправления и орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (в случае утверждения инвестиционной программы органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в полномочия которого не входит установление регулируемых цен (тарифов) в течение 3 дней со дня ее получения от регулируемой организации (пункт 24 Правил N 410).

Судом установлено, что в соответствии с пунктом 1 Положения о Главном управлении "Региональная энергетическая комиссия" Тверской области, утвержденном постановлением Правительства Тверской области от 20.10.2011 N 141-пп (далее - Положение N 141-пп), ГУ "РЭК" является областным исполнительным органом государственной власти Тверской области, осуществляющим на территории области государственное регулирование цен (тарифов) в соответствии с законодательством Российской Федерации и Тверской области и контроль за их применением, а также контроль за соблюдением стандартов раскрытия информации субъектами естественных монополий по вопросам государственного регулирования тарифов, субъектами естественных монополий, оказывающих услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям, расположенным в пределах территории Тверской области, а также в сфере теплоснабжения, электроснабжения, водоснабжения и водоотведения, обращения с твердыми коммунальными отходами.

Постановлением губернатора Тверской области от 31.08.2011 N 31-пг утверждены структура и перечень исполнительных органов государственной власти Тверской области, согласно которым в структуру исполнительных органов государственной власти Тверской области, помимо высшего исполнительного органа государственной власти Тверской области - правительства Тверской области, входят областные исполнительные органы государственной власти (министерства, главные управления, комитеты, отделы) в том числе ГУ "РЭК" (подпункт "з" пункта 2).

Таким образом, как верно указано судом, учитывая вышеизложенное можно заключить, что управление находится в структурном подчинении у правительства и в своей деятельности обязано руководствоваться распоряжениями губернатора Тверской области и правительства.

В силу положений пунктов 2, 21 Правил N 410 правительство как орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации вовлечено в процесс утверждения инвестиционной программы. Наличие у данного ответчика полномочий по совершению таких действий по утверждению инвестиционной программы сторонами не отрицается.

При этом принятое управлением решение об отказе в утверждении инвестиционной программы общества до передачи таких полномочий от правительства является незаконным.

Суд также обоснованно согласился с доводами заявителя относительно того, что на дату принятия оспариваемого приказа ГУ "РЭК" не обладало самостоятельными полномочиями по отказу в утверждении инвестиционных программ, поскольку для органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов пунктом 26.1 Правил N 410 установлено право отказывать в согласовании инвестиционной программы в случае недоступности тарифов регулируемой организации для потребителей (за исключением случаев, когда отказ по причине недоступности тарифов приведет к невозможности исполнения концессионером обязательств по строительству, реконструкции и модернизации объектов системы централизованного теплоснабжения в соответствии с концессионным соглашением).

При этом в пункте 26.1 Правил N 410 отсутствуют полномочия названного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов на отказ в утверждении инвестиционных программ.

Таким образом, ссылка подателей жалобы на наличие у управления полномочий самостоятельно отказывать в утверждении инвестиционных программ не основана на положениях законодательства, действовавшего на дату принятия ГУ "РЭК" оспариваемого приказа.

В соответствии с Правилами N 410 правительством издано постановление от 21.03.2018 N 75-нп "Об отдельных вопросах рассмотрения программных документов Тверской области", согласно которому именно правительство утверждает инвестиционную программу после согласования её с ГУ "РЭК" и органом местного самоуправления (том 1, листы 158-159).

Согласно подпункту "б" пункта 13 и подпункту "б" пункта 13.1 Положения N 141-пп (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого приказа) ГУ "РЭК" осуществляет полномочия по рассмотрению проектов инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, водоснабжения на предмет их соответствия требованиям законодательства с последующим направлением их в установленном порядке для утверждения в правительство

Между тем правительство в своей апелляционной жалобе сослалось на недействующую редакцию названного Положения.

При этом, как справедливо отметило общество в отзывах на апелляционные жалобы, правительство наделило ГУ "РЭК" правом отказа в утверждении инвестиционной программы общества только распоряжением от 29.12.2018 N 730-рп.

Однако оспариваемый в рамках настоящего дела приказ управления N 260-нп, которым ГУ "РЭК" постановило отказать в утверждении инвестиционной программы в сфере теплоснабжения ООО "Регионэнергоресурс-Тверь", принят 19.12.2018, то есть за десять дней до передачи названному ответчику соответствующих полномочий.

Исходя из вышеизложенного суд пришел к обоснованному выводу о том, что на момент принятия оспариваемого приказа (19.12.2018) у управления отсутствовали полномочия на отказ в утверждении инвестиционной программы общества.

При указанных обстоятельствах суд правомерно установил, что решение ГУ "РЭК" об отказе в утверждении инвестиционной программы, выраженное в приказе от 19.12.2018 N 260-нп, принято с превышением полномочий, установленных действовавшим на тот период законодательством, нарушает прав и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку принято неуполномоченным лицом, следовательно является недействительным.

Доводы подателей жалобы о том, что в рассматриваемом случае правительство является ненадлежащим ответчиком по рассматриваемому спору, поскольку оно не принимало в отношении общества каких-либо ненормативных правовых актов, нарушающих его права, не принимается апелляционной коллегией ввиду следующего.

В силу части 6 статьи 46 АПК РФ в случае, если федеральным законом предусмотрено обязательное участие в деле другого лица в качестве ответчика, а также по делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений, арбитражный суд первой инстанции по своей инициативе привлекает его к участию в деле в качестве соответчика.

При рассмотрении заявлений об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо учитывать, что в силу пункта 3 части 4 и пункта 3 части 5 статьи 201 АПК РФ при признании указанных решений, действий (бездействия) незаконными в резолютивной части судебного акта должно содержаться указание на обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя, в том числе путем совершения определенных действий, принятия решения.

В силу пункта 3 части 4 статьи 201 АПК РФ суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя, в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативного правового акта указывает в том числе на обязанность соответствующего органа устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

При этом обязанность совершить конкретные действия может быть возложена на конкретное лицо в пределах предоставленных ему полномочий на дату принятия судом соответствующего решения.

Из совокупного толкования вышеназванных процессуальных норм следует, что такой орган (должностное лицо), в чьи полномочия входит выполнение конкретных обязанностей, направленных на устранение нарушения прав и законных интересов заявителя, выступает в судебном процессе в качестве соответчика по рассматриваемому делу в силу части 6 статьи 46 АПК РФ.

В свою очередь, по смыслу положений статьи 201 АПК РФ в их системной связи с нормами части 8 статьи 201 данного Кодекса суд обязывает соответствующий орган (должностное лицо) устранить допущенные нарушения прав и законных интересов в случае, если из обстоятельств дела видно, что для их устранения не достаточно признания оспариваемых действии (бездействия) незаконными.

Из содержания данной правовой нормы следует, что порядок устранения нарушений прав и законных интересов заявителя в случае удовлетворения его требований должен быть непосредственно связан с предметом таких требований, а также с основаниями, по которым такие требования заявлены.

Вывод о конкретном способе устранения допущенных нарушений прав и законных интересов суд делает на основании установленных обстоятельств дела и доказательств, представленных сторонами.

На способ устранения допущенных нарушений прав и законных интересов может быть указано заявителем либо такой способ может быть определен судом исходя из конкретных обстоятельств рассматриваемого дела.

При этом, исходя из смысла закона, при выборе способа устранения нарушенного права суд должен определить насколько испрашиваемый заявителем способ соответствует материальному требованию и фактическим обстоятельствам дела, а также будет способствовать эффективному восстановлению нарушенного права лица, обратившегося в суд с заявлением.

В данном случае, руководствуясь положениями пункта 3 части 4 статьи 201 АПК РФ, суд первой инстанции правомерно посчитал, что в целях восстановления нарушенного права заявителя необходимым возложить на обоих ответчиков (ГУ "РЭК" и правительство) обязанность рассмотреть инвестиционную программу в сфере теплоснабжения ООО "Регионэнергоресурс-Тверь" "Модернизация и техническое перевооружение объектов централизованного теплоснабжения в городе Ржеве на 2019-2022 годы".

Апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что избранный судом первой инстанции способ восстановления нарушенных прав заявителя не возлагает на ответчиков каких-либо дополнительных обязанностей, выходящих за пределы их полномочий.

Материалы дела исследованы судом первой инстанции полно и всесторонне, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права не допущено.

Доводы апелляционных жалоб не опровергают выводов суда, а лишь выражают несогласие с ними, поэтому не могут являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены определения суда, а также для удовлетворения апелляционных жалоб отсутствуют.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Тверской области от 18 июня 2019 года по делу N А66-1253/2019 оставить без изменения, апелляционные жалобы правительства Тверской области и Главного управления "Региональная энергетическая комиссия" Тверской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.Ю. Докшина

Судьи

Е.А. Алимова Н.В. Мурахина