Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 28 мая 2020 г. N Ф07-3241/20 по делу N А66-8502/2019

28 мая 2020 г.

Дело N А66-8502/2019

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Толкунова В.М., судей Алешкевича О.А., Савицкой И.Г.,

рассмотрев 25.05.2020 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Департамента экономического развития администрации города Твери на решение Арбитражного суда Тверской области от 27.08.2019 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.12.2019 по делу N А66-8502/2019,

УСТАНОВИЛ:

Департамент экономического развития администрации города Твери, адрес: 170001, г. Тверь, пр. Калинина, д. 62, ОГРН 1146952016738, ИНН 6950186298 (далее - Департамент), обратился в Арбитражный суд Тверской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Тверской области, адрес: 170100, г. Тверь, Советская ул., д. 23, ОГРН 1036900080722, ИНН 6905005800 (далее - Управление, УФАС), о признании недействительными решения и предписания от 26.04.2019 по делу N 04-6/1-8-2018.

Судом к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью Агентство по распространению периодических изданий "Информбюро", адрес: 170001, г. Тверь, тер. Двор Пролетарки, д. 50а, оф. 2, ОГРН 1026900512803, ИНН 6902022243 (далее - ООО "Информбюро", Агентство), общество с ограниченной ответственностью "Тверьсоюзпечать+О", адрес: 170041, г. Тверь, ул. Михаила Румянцева, д. 44, ОГРН 1146952012943, ИНН 6952041890 (далее - ООО "Тверьсоюзпечать+О", Общество), администрация города Твери, адрес: 170100 г. Тверь, Советская ул., д. 11, ОГРН 1066950062717, ИНН 6901000920 (далее - Администрация).

Решением суда первой инстанции от 27.08.2019, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 30.12.2019, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе Департамент просит отменить решение и постановление судов и принять по делу новый судебный акт - об удовлетворении заявленных требований.

Податель жалобы отмечает, что при решении вопроса о предоставлении компенсационных мест ООО "Информбюро" и ООО "Тверьсоюзпечать+О" находились в равном положении, о планируемом исключении из схемы размещения нестационарных торговых объектов (далее - НТО) были уведомлены одновременно, между тем ООО "Информбюро" направило заявление на 6 дней позже ООО "Тверьсоюзпечать+О", в связи с чем компенсационные места были предоставлены лицу, обратившемуся первым. Заявитель указывает, что срок 30 дней установлен для предоставления компенсационных мест, а не подачи заявлений. ООО "Информбюро" не было лишено права на получение иных свободных компенсационных мест, помимо предоставленных Обществу. Департамент считает, что отношения по предоставлению компенсационных мест по своей природе неконкурентны, УФАС не доказана направленность действий Департамента по созданию дискриминационных условий для ООО "Информбюро", в том числе посредством неравнозначности мест, предложенных в качестве компенсационных. Департамент считает неправомерными выводы судов о необходимости проведения аукциона, поскольку данная процедура может привести к ущемлению прав третьих лиц, имеющих право на компенсационные места, а также повлечь дополнительные расходы для участников аукциона. Кроме того, Департамент считает, что первый пункт предписания носит абстрактный характер, не определен способ устранения нарушения, в том числе применительно к событиям мая 2018 года.

Представители сторон и третьих лиц, надлежащим образом извещенных о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились. Дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В отзыве на кассационную жалобу УФАС просило оставить обжалуемые судебные акты без изменения.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами, постановлением Администрации от 30.04.2015 N 600 утверждена схема размещения НТО, в том числе объектов по оказанию услуг, сроком действия три года.

Постановлением Администрации от 03.05.2018 N 577 утверждена новая схема размещения НТО, в том числе объектов по оказанию услуг, на территории города Твери (далее - Схема), в которую не включено 11 территорий, ранее занимаемых ООО "Информбюро" и ООО "Тверьсоюзпечать+О" на основании договоров на размещение НТО.

Приложением N 1 к Порядку размещения НТО, в том числе объектов по оказанию услуг, в местах согласно схеме размещения НТО, в том числе объектов по оказанию услуг, на территории города Твери, утвержденному постановлением Администрации от 15.05.2015 N 672 (далее - Порядок N 672), является порядок заключения договора на размещение НТО, в том числе объекта по оказанию услуг, в местах согласно схеме размещения НТО, в том числе объектов по оказанию услуг, без проведения торгов (далее - Порядок заключения договора).

Администрация 08.05.2018 на своем официальном сайте разместила информацию для субъектов предпринимательства, осуществляющих торговую деятельность с использованием НТО на территории города Твери, о возможности предоставления компенсационного места в случае исключения прежнего места из Схемы для заключения договора на новый срок без проведения торгов.

Из указанной информации следовало, что прием заявлений будет осуществляться в Департаменте, который определен Порядком N 672 как орган, уполномоченный рассматривать заявления о предоставлении компенсационных мест, в течение 30 календарных дней со дня, следующего за днем официального опубликования указанной информации.

Из материалов дела следует, что в период с 10.05.2018 по 09.06.2018 Департамент рассмотрел 5 заявлений ООО "Информбюро", из которых по одному заявлению предоставлено компенсационное место, и 5 заявлений ООО "Тверьсоюзпечать+О" с предоставлением пяти компенсационных мест с последующим заключением договоров.

Судами установлено, что основанием для отказа Департамента в предоставлении ООО "Информбюро" компенсационных мест послужило наличие аналогичных заявлений ООО "Тверьсоюзпечать+О", которые рассмотрены 14.05.2018, то есть до истечения 30-дневного срока, отведенного Администрацией (срок для подачи заявлений истекал 09.06.2018), в то время как заявления ООО "Информбюро" о предоставлении компенсационных мест находились на рассмотрении в Департаменте в течение мая 2018 года, и ответ на них в виде отказа оформлен последним только 30.05.2018.

Рассмотрев заявление ООО "Информбюро", содержащее сведения о создании действиями Департамента дискриминационных условий для Агентства при предоставлении компенсационных мест размещения НТО по сравнению с ООО "Тверьсоюзпечать+О", осуществляющим аналогичную деятельность с использованием НТО, Управление 26.04.2019 приняло решение по делу N 04-6/1-8-2018, которым в действиях Администрации в лице Департамента признано нарушение пункта 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), выразившееся в создании для ООО "Информбюро" дискриминационных условий доступа на товарный рынок услуг по розничной торговле газетами и журналами в специализированных магазинах по сравнению с ООО "Тверьсоюзпечать+О".

Выданным в этот же день предписанием от 26.04.2019 УФАС обязало Администрацию в лице Департамента в срок до 10.06.2019 принять меры, направленные на устранение нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции при рассмотрении в период с 08.05.2018 по 09.06.2018 заявлений Агентства и Общества о предоставлении компенсационных мест.

Не согласившись с данными решением и предписанием Управления, Департамент обратился с заявлением в арбитражный суд.

Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и указали на наличие у УФАС правовых и фактических оснований для принятия оспоренных ненормативных актов.

Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, находит кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению.

В силу пункта 8 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе запрещается создание дискриминационных условий.

Из данной нормы следует, что нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов. Для квалификации действий (бездействия) как нарушения антимонопольного законодательства (часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ) обязательно установление обстоятельств, подтверждающих реальные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и такими последствиями. Достаточным основанием для вывода о нарушении является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

В соответствии с пунктом 8 статьи 4 Закона N 135-ФЗ под дискриминационными условиями понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

Антимонопольные требования к органам местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности установлены статьей 15 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон о торговле).

Согласно подпункту "д" пункта 4 указанной статьи органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в частности запрещается: принятие иных нормативных правовых актов, решений, предусматривающих дискриминацию хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, в предоставлении доступа к объектам транспорта, инфраструктуры.

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29.01.2015 N 225-О указано, что часть 6 статьи 10 Закона о торговле не может рассматриваться как исключающая необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) схемы размещения НТО баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования, а потому органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся. При этом реализация данного законоположения должна основываться с учетом поддержки конкуренции.

Департамент не отрицал, что при градостроительной необходимости освобождения места размещения НТО следует обеспечивать предоставление хозяйствующему субъекту альтернативных равноценных компенсационных мест, максимально приближенных к предыдущим по месту расположения, трафику и прочим характеристикам.

Порядок заключения договора, являющийся приложением к Порядку N 672, предусматривает возможность заключения договора на право размещения НТО согласно Схеме без проведения конкурентных процедур при предоставлении компенсационного места в случае исключения места из Схемы.

Как указывалось выше, о возможности получения компенсационных мест ООО "Тверьсоюзпечать+О" и ООО "Информбюро" были одновременно уведомлены письмами Департамента. Между тем, судами установлено, что ООО "Информбюро" обратилось в пределах срока с заявлением о выделении ему конкретных компенсационных мест 16.05.2018, однако 14.05.2018 компенсационные места были распределены Департаментом второму конкурирующему в этой области хозяйствующему субъекту - ООО "Тверьсоюзпечать+О".

При этом приложением 1 к Порядку N 672 (в редакции, действовавшей на дату отказа Агентству в представлении ему 4 компенсационных мест из 5 истребованных) не был установлен какой-либо порядок рассмотрения заявлений, поступающих от заинтересованных лиц в течение всего срока их подачи, установленного Администрацией на своем официальном сайте в разделе информации для субъектов предпринимательства, осуществляющих торговую деятельность с использованием НТО на территории города Твери, о возможности предоставлении компенсационного места в случае исключения места из Схемы для заключения договора на новый срок без проведения торгов (в течение 30 календарных дней со дня, следующего за днем официального опубликования указанной информации).

Судами также учтено, что предоставление спорных компенсационных мест, на которые претендовало два лица, переданы Департаментом одному из них до истечения 30 календарных дней с даты опубликования информации о предоставлении таких мест и в отсутствие какого-либо правового регулирования конкретных критериев передачи таких мест при поступлении заявок от нескольких лиц, являющихся конкурентами, в отношении одного и того же НТО. С учетом составленного УФАС аналитического отчета отмечено, что исследуемый товарный рынок имеет следующие границы: продуктовые границы - услуги по розничной торговле газетами и журналами в специализированных магазинах; географические границы - территория города Твери.

В связи с вышеизложенными обстоятельствами следует согласиться с позицией судов о создании Департаментом дискриминационных условий для Агентства при предоставлении компенсационных мест размещения НТО по сравнению с ООО "Тверьсоюзпечать+О", что противоречит требованиям статьи 15 Закона о торговле и пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку указанные действия повлекли сокращение присутствия Агентства на рынке розничной торговли газетами и журналами в специализированных магазинах в пользу Общества. Доказательств равнозначности компенсационных мест для размещения НТО, оставшихся после передачи спорных мест Обществу, тем, которыми пользовалось ООО "Информбюро" до исключения их из Схемы, Департаментом не представлено.

Самостоятельных оснований для признания недействительным оспариваемого предписания судами не установлено. Суды двух инстанций признали, что предписание является исполнимым и определенным, поскольку Департаменту предоставлена возможность выбора способа устранения допущенного нарушения. Кроме того, учтено, что возможность исполнения предписания подтверждена действиями самой Администрации. Так, постановлением от 25.01.2019 N 47 Администрация внесла изменения в Постановление N 672 и закрепила обязательность проведении торгов в случае подачи двух или более заявок на одно компенсационное место.

Выводы судов соответствуют установленным ими обстоятельствам дела и имеющимся письменным доказательствам, нарушений норм материального и процессуального права судами не допущено. Доводы кассационной жалобы не опровергают выводов судов первой и апелляционной инстанций, а фактически выражают несогласие с оценкой доказательств, положенных судами в основу принятых по делу судебных актов, переоценка которых не входит в полномочия суда кассационной инстанции (часть 3 статьи 286, часть 2 статьи 287 АПК РФ).

Основания для изменения либо отмены обжалованных судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тверской области от 27.08.2019 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.12.2019 по делу N А66-8502/2019 оставить без изменения, а кассационную жалобу Департамента экономического развития администрации города Твери - без удовлетворения.

Председательствующий

В.М. Толкунов

Судьи

В.М. Толкунов О.А. Алешкевич И.Г. Савицкая