Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 декабря 2019 г. N 14АП-9879/19

г. Вологда

30 декабря 2019 г.

Дело N А66-8502/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 23 декабря 2019 года.

В полном объеме постановление изготовлено 30 декабря 2019 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Докшиной А.Ю., судей Алимовой Е.А. и Болдыревой Е.Н., при ведении протокола секретарем судебного заседания Кузьминой К.С.,

при участии от Департамента экономического развития администрации города Твери Никитиной Е.Б. по доверенности от 29.12.2017 N 22/22Д, от общества с ограниченной ответственностью Агентства по распространению периодических изданий "Информбюро" Кондрашева С.А. по доверенности от 31.07.2018, от администрации города Твери Никитиной Е.Б. по доверенности от 20.02.2018 N 27,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Департамента экономического развития администрации города Твери и общества с ограниченной ответственностью "Тверьсоюзпечать+О" на решение Арбитражного суда Тверской области от 27 августа 2019 года по делу N А66-8502/2019,

установил:

Департамент экономического развития администрации города Твери (адрес: 170001, Тверская область, город Тверь, проспект Калинина, дом 62; далее - департамент) обратился в Арбитражный суд Тверской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Тверской области (ОГРН 1036900080722, ИНН 6905005800; адрес: 170100, Тверская область, город Тверь, улица Советская, дом 23; далее - управление, УФАС) о признании недействительными решения от 12.04.2019 и предписания от 26.04.2019 по делу N 04-6/1-8-2018.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью Агентство по распространению периодических изданий "Информбюро" (ОГРН 1026900512803, ИНН 6902022243; адрес: 170001, Тверская область, город Тверь, территория двор Пролетарки, дом 50а, офис 2; далее - ООО "Информбюро", агентство), общество с ограниченной ответственностью "Тверьсоюзпечать+О" (ОГРН 1146952012943, ИНН 6952041890; адрес: 170041, Тверская область, город Тверь, улица Михаила Румянцева, дом 44; далее - ООО "Тверьсоюзпечать+О", общество), администрация города Твери (ОГРН 1066950062717, ИНН 6901000920; адрес: 170100 Тверская область, город Тверь, улица Советская, дом 11; далее - администрация).

Решением Арбитражного суда Тверской области от 27 августа 2019 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Департамент с решением суда не согласился и обратился с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы ссылается на то, что выводы управления и суда несостоятельны и не соответствуют обстоятельствам дела. Считает, что в рассматриваемом случае в действиях департамента отсутствует нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции) при рассмотрении в период с 08.05.2018 по 09.06.2018 заявлений ООО "Информбюро" и ООО "Тверьсоюзпечать+О" о предоставлении компенсационных мест, так как все заинтересованные субъекты предпринимательства были постановлены в равные условия, не ограничивающие их доступ на соответствующий товарный рынок, и имели равную возможность подготовить соответствующие документы и представить их в департамент экономического развития.

ООО "Тверьсоюзпечать+О" с решением суда также не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований департамента. Полагает, что выводы антимонопольного органа, изложенные в оспариваемом решении, необоснованные и не соответствуют требованиям Закона N 135-ФЗ, а рассматриваемые действия администрации не нарушают требования части 1 статьи 15 названого Закона.

Представитель департамента в судебном заседании поддержал доводы и требования апелляционных жалоб.

Администрация в отзыве на апелляционные жалобы и ее представитель в судебном заседании поддержали доводы жалоб, просили решение суда отменить, апелляционные жалобы - удовлетворить.

Управление в отзывах на апелляционные жалобы с изложенными в них доводами не согласилось, просило решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Агентство в отзывах на апелляционные жалобы и его представитель в судебном заседании с изложенными в них доводами не согласились, просили решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Управление и общество надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителей департамента, агентства и администрации, исследовав доказательства по делу и доводы жалоб, проверив законность и обоснованность оспариваемого решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционных жалоб.

Как следует из материалов дела, постановлением администрации от 30.04.2015 N 600 утверждена Схема размещения нестационарных торговых объектов, в том числе объектов по оказанию услуг. Срок действия схемы составлял три года.

Постановлением администрации города Твери от 03.05.2018 N 577 утверждена новая Схема размещения нестационарных торговых объектов, в том числе объектов по оказанию услуг на территории города Твери (далее - Схема), в которую не включено 11 территорий, ранее занимаемых ООО "Информбюро" и ООО "Тверьсоюзпечать+О" на основании договоров на размещение нестационарных торговых объектов (далее - НТО).

В связи с этим во исполнение Порядка заключения договора на размещение НТО, в том числе объекта по оказанию услуг, в местах согласно схеме размещения НТО, в том числе объектов по оказанию услуг, без проведения торгов, являющегося приложением 1 к Порядку размещения НТО, в том числе объектов по оказанию услуг, в местах согласно схеме размещения НТО, в том числе объектов по оказанию услуг, на территории города Твери, утвержденному постановлением администрации от 15.05.2015 N 672 (далее - Порядок N 672), администрация 08.05.2018 на своем официальном сайте разместила информацию для субъектов предпринимательства, осуществляющих торговую деятельность с использованием НТО на территории города Твери, о возможности предоставлении компенсационного места в случае исключения места из Схемы для заключения договора на новый срок без проведения торгов.

Из вышеуказанной информации следует, что прием заявлений о предоставлении компенсационных мест будет осуществляться в департаменте, который определен Порядком N 672 как орган, уполномоченный рассматривать заявления о предоставлении компенсационных мест, в течение 30 календарных дней со дня, следующего за днем официального опубликования указанной информации.

Согласно письму департамента от 10.09.2018 N 22/1587-и предоставление компенсационных мест осуществлялось этим уполномоченным органом с 10.05.2018.

Всего в мае 2018 года департаментом рассмотрено 6 заявлений ООО "Информбюро" о предоставлении 6-ти компенсационных мест, из которых только 1 рассмотрено положительно и названному агентству предоставлено 1 компенсационное место, и 5 заявлений ООО "Тверьсоюзпечать+О" о предоставлении 5-ти компенсационных мест, из которых все 5 заявлений рассмотрены положительно и названному обществу предоставлено 5 компенсационных мест.

При этом основанием отказа в предоставлении ООО "Информбюро" компенсационных мест департамент признал именно наличие аналогичных заявлений ООО "Тверьсоюзпечать+О", которые рассмотрены департаментов 14.05.2018, то есть до истечения 30-дневного срока, отведенного администрацией в информации на своем официальном сайте для подачи таких заявлений (срок для подачи заявлений истекал 09.06.2018), в то время как заявления ООО "Информбюро" о предоставлении компенсационных мест находились на рассмотрении в департаменте в течение мая 2018 года, и ответ на них в виде отказа оформлен последним только 30.05.2018.

По результатам рассмотрения жалобы ООО "Информбюро", в которой агентство указало на создание действиями департамента дискриминационных для него условий при предоставлении компенсационных мест размещения НТО по сравнению с ООО "Тверьсоюзпечать+О", осуществляющим аналогичную деятельность с использованием НТО, управлением вынесено решение и предписание от 26.04.2019 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 04-6/1-8-2018.

Основанием для вынесения названного решения от 26.04.2019 и выдачи предписания по указанному антимонопольному делу явились выявленные ответчиком в ходе его рассмотрения жалобы агентства факты нарушения департаментом пункта 8 статьи 15 Закона о защите конкуренции в период с 08.05.2018 по 09.06.2018 заявлений ООО "Информбюро" и ООО "Тверьсоюзпечать+О" о предоставлении компенсационных мест.

В связи с этим в предписании от 26.04.2019 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 04-6/1-8-2018 администрации в лице департамента предписано в срок до 10.06.2019 принять меры, направленные на устранение нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Не согласившись с указанными решением и предписанием, департамент обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований, при этом правомерно исходил из следующего.

Как установлено в части 6 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ), утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Согласно правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29.01.2015 N 225-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Администрации города Иркутска на нарушение конституционных прав и свобод положением части 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", осуществление местной администрацией отнесенных уставом муниципального образования к ее ведению полномочий по решению вопросов местного значения должно обеспечивать реализацию интересов местного сообщества при решении вопросов местного значения, развитие муниципального образования, в том числе расширение сферы услуг, и не может носить произвольный характер.

Конституционный Суд Российской Федерации в названном определении указал, что правила части 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ направлены на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг. Данная норма права не может рассматриваться как исключающая необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) схемы размещения нестационарных торговых объектов баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования, а потому органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.

В приказе Минпромторга России от 25.12.2014 N 2733 "Об утверждении Стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2015-2016 годы и период до 2020 года" предусмотрено, что при отсутствии системных нарушений правил торговли и желании хозяйствующего субъекта продолжать торговую деятельность по истечении сроков разрешенного размещения нестационарного торгового объекта необходимо обеспечивать продление договоров (иных разрешительных документов) без проведения конкурентных процедур.

Согласно пункту 3.2.2 названного приказа при градостроительной необходимости освобождения места размещения нестационарного торгового объекта следует обеспечивать предоставление хозяйствующему субъекту альтернативных равноценных компенсационных мест, реализуя принцип "меняется место - сохраняется бизнес".

Как верно отмечено судом, принцип "меняется место - сохраняется бизнес" нашел свое отражение и в Порядке N 672.

В частности, в приложении 1 к названному Порядку содержится Порядок заключения договора на размещение НТО, в том числе объекта по оказанию услуг, в местах согласно схеме размещения НТО, в том числе объектов по оказанию услуг, без проведения торгов, который предусматривает возможность заключения договора на право размещения нестационарного торгового объекта согласно Схеме без проведения конкурентных процедур при предоставлении компенсационного места в случае исключения места из схемы.

Между тем, несмотря на наличие такого утвержденного Порядка, предоставление компенсационных мест также не может производиться органами местного самоуправления, в чьей компетенции находиться данный вопрос, с нарушением общих принципов обеспечения конкуренции хозяйствующих субъектов.

На основании статьи 4 Закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Так, статьей 15 Закона N 381-ФЗ установлены антимонопольные требования к органам местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности.

Согласно подпункту "д" пункта 4 статьи 15 названного Закона органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принятие нормативных правовых актов, и принятие решений, предусматривающих дискриминацию хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, в предоставлении доступа к объектам инфраструктуры.

Аналогичные положения содержатся в статьей 15 Закона N 135-ФЗ, согласно которым органам местного самоуправления запрещено принимать акты и совершать действия, влекущие негативные последствия для конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе, запрещено создание дискриминационных условий (пункт 8 части 1 статьи 15 настоящего Закона), под которыми понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (пункт 8 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Признаками ограничения конкуренции признается сокращение числа хозяйствующих субъектов, а также любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ.

В рассматриваемом случае, как верно установлено управлением, а также судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, о запланированном исключении мест из Схемы НТО и о возможности получения компенсационных мест ООО "Тверьсоюзпечать+О" и ООО "Информбюро" были одновременно уведомлены письмами департамента.

По мнению подателей апелляционных жалоб, так как ООО "Тверьсоюзпечать+О" обратилось в департамент с заявлением о предоставлении ему конкретных компенсационных мест 10.05.2018, а ООО "Информбюро" направило соответствующие заявления только 16.05.2018, то компенсационные места, на которые претендовали оба субъекта предпринимательской деятельности, предоставлены заявителем ООО "Тверьсоюзпечать+О" как лицу, ранее обратившемуся с соответствующим заявлением.

При этом, как настаивал департамент в апелляционной инстанции, отношения по предоставлению компенсационных мест по своей природе являются неконкурентными.

Вместе с тем, отклоняя данный довод заявителя, суд первой инстанции правомерно исходил из понятия "дискриминационные условия", установленные в пункте 8 статьи 4 Закона N 135-ФЗ, согласно которому, как указано выше в настоящем постановлении, это условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект поставлен в неравное положение по сравнению с другими хозяйствующими субъектами.

При этом приложением 1 к Порядку N 672 (в редакции, действовавшей на дату отказа агентству в представлении ему 4 компенсационных мест из 5 истребованных), не был установлен какой-либо порядок рассмотрения заявлений, поступающих от заинтересованных лиц в течение всего срока их подачи, установленного администрацией на своем официальном сайте в информации для субъектов предпринимательства, осуществляющих торговую деятельность с использованием НТО на территории города Твери, о возможности предоставлении компенсационного места в случае исключения места из Схемы для заключения договора на новый срок без проведения торгов (в течение 30 календарных дней со дня, следующего за днем официального опубликования указанной информации).

Между тем, как усматривается в материалах дела, ООО "Информбюро" обратилось с заявлением о выделении ему конкретных компенсационных мест 16.05.2018, то есть в течение этого срока установленного самой же администрацией (при этом такое обращение было уже третьим со стороны названного общества), следовательно агентство вправе было рассчитывать на получение именно этих мест, которые, однако, уже 14.05.2018 были распределены департаментом второму конкурирующему в этой области хозяйствующему субъекту - ООО "Тверьсоюзпечать+О".

Апелляционная коллегия поддерживает вывод обжалуемого решения суда о том, что в данном случае наличие двух претендентов на одно место торговли фактически является, по своей сути, конкуренцией хозяйствующих субъектов.

При этом материалами дела подтверждается и подателями жалоб не отрицается тот факт, что предоставление спорных компенсационных мест, на которые претендовало два лица, переданы департаментом одному из них до истечения 30 календарных дней с даты опубликования информации о предоставлении таких мест и в отсутствие какого-либо правового регулирования конкретных критериев передачи таких мест при поступлении заявок от нескольких лиц в отношении одного и того же НТО.

Как верно установлено судом, услуги по розничной торговле газетами и журналами в специализированных магазинах относятся к коду 47.62.1 Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности, утвержденного приказом Госстандарта от 31.01.2014 N 14-ст. Вышеуказанный товарный рынок имеет следующие границы: продуктовые границы - услуги по розничной торговле газетами и журналами в специализированных магазинах; географические границы - территория города Твери.

Следовательно, при наличии заявлений двух хозяйствующих субъектов - участников одного товарного рынка о предоставлении компенсационных мест, поданных в установленный срок, для ООО "Информбюро" департамент создал дискриминационные условия доступа на вышеуказанный товарный рынок по сравнению с ООО "Тверьсоюзпечать+О", что прямо противоречит требованиям статьи 15 Закона N 381-ФЗ и пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, так как действия департамента повлекли сокращение присутствия агентства на рынке розничной торговли газетами и журналами в специализированных магазинах в пользу общества.

При этом заявляя о том, что агентство не было лишено возможности принять иные НТО в виде компенсационных мест, оставшиеся после передаче спорных мест обществу, департамент не обосновал и документально не подтвердил тот факт, что такие оставшиеся места равнозначны тем НТО, которыми пользовалось ООО "Информбюро" до исключения их из Схемы.

С учетом вышеизложенного является правильным вывод суда первой инстанции о том, что действия департамента повлекли нарушение охраняемого законом баланса экономических интересов ООО "Информбюро", осуществляющего деятельность на рынке услуг по розничной торговле газетами и журналами в специализированных магазинах в географических границах города Твери, что, в свою очередь, позволяет квалифицировать данные действия департамента как нарушение пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Также апелляционная инстанция поддерживает вывод обжалуемого решения о том, что спорное предписание УФАС является определенным и исполнимым, поскольку департаменту предоставлена возможность выбора способа устранения допущенного нарушения.

Более того, возможность исполнения данного предписания подтверждена и действиями самой администрации, поскольку, как верно указал суд, для нормативного обоснования способа разрешения такой конфликтной ситуации администрация постановлением от 25.01.2019 N 47 внесла изменения в Постановление N 672 и закрепила обязательность проведении торгов в случае подачи двух или более заявок на одно компенсационное место.

При таких обстоятельствах следует признать, что в удовлетворении заявленных требований департамента отказано правомерно.

Материалы дела исследованы судом первой инстанции полно и всесторонне, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права не допущено.

Доводы апелляционных жалоб не опровергают выводов суда, а лишь выражают несогласие с ними, поэтому не могут являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционных жалоб отсутствуют.

В связи с отказом в удовлетворении апелляционной жалобы общества расходы по уплате государственной пошлины в сумме 1 500 руб. относятся на данного подателя жалобы в соответствии со статьей 110 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Тверской области от 27 августа 2019 года по делу N А66-8502/2019 оставить без изменения, апелляционные жалобы Департамента экономического развития администрации города Твери и общества с ограниченной ответственностью "Тверьсоюзпечать+О" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.Ю. Докшина

Судьи

Е.А. Алимова Е.Н. Болдырева