Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 1 июня 2020 г. N Ф07-5211/20 по делу N А44-7963/2019

01 июня 2020 г.

Дело N А44-7963/2019

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Васильевой Е.С., судей Лущаева С.В., Родина Ю.А.,

при участии от Министерства транспорта, дорожного хозяйства и цифрового развития Новгородской области Сембратович В.Б. (доверенность от 21.01.2020 N ТС-217-и), от администрации Старорусского муниципального района Котова Е.Г. (доверенность от 26.12.2019 N 6455-И),

рассмотрев 01.06.2020 в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Старорусского муниципального района на решение Арбитражного суда Новгородской области от 14.11.2019 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.03.2020 по делу N А44-7963/2019,

УСТАНОВИЛ:

Министерство транспорта, дорожного хозяйства и цифрового развития Новгородской области, адрес: 173005, Великий Новгород, пл. Победы-Софийская, д. 1, оф. 167, ОГРН 1025300795915, ИНН 5321073088 (далее - Министерство), обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с иском к администрации Старорусского муниципального района, адрес: 175202, Новгородская обл., г. Старая Русса, Советская наб., д. 1, ОГРН 1025301187570, ИНН 5322000727 (далее - Администрация), о взыскании 98 091 300 руб. субсидии.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация Губернатора Новгородской области, Министерство финансов Российской Федерации в лице Управления федерального казначейства по Новгородской области.

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 14.11.2019 заявленные по иску требования удовлетворены в полном объеме.

Постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.03.2020 решение суда первой инстанции изменено, указано на необходимость взыскания спорных денежных средств с казны муниципального образования город Старая Русса.

В кассационной жалобе Администрация, ссылаясь на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в материалах дела доказательствам, а также на неправильное применение судами первой и апелляционной инстанций норм материального права, просит обжалуемые судебные акты отменить и принять по делу новый судебный акт, которым отказать Министерству в удовлетворении заявленных требований.

Податель жалобы считает, что судами необоснованно отклонена часть его доводов, подтверждающих его позицию об отсутствии оснований для привлечения его к ответственности. Кроме того, Администрация считает, что апелляционный суд, изменяя решение уда первой инстанции не привел правового обоснования возможности взыскания денежных средств с одного муниципального образования за счет средств казны другого муниципального образования. Податель жалобы настаивает на том, что в данном случае взыскание произведено за счет ненадлежащего ответчика.

Отзыв на кассационную жалобу не представлен.

В судебном заседании представитель Администрации поддержал доводы, приведенные в кассационной жалобе, а представитель Министерства возражал против ее удовлетворения.

Третьи лица о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, однако своих представителей в судебное заседание не направили, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие в порядке части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Поскольку постановлением суда апелляционной инстанции решение суда первой инстанции изменено, то в кассационном порядке проверяется законность постановления Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.03.2020 по настоящему делу.

Из материалов дела следует, что между Департаментом транспорта и дорожного хозяйства Новгородской области (правопредшественник Министерства, далее - Департамент) и Администрацией было заключено соглашение от 16.06.2017 N 142 (далее - соглашение N 142), в соответствии с условиями которого муниципальному образованию город Старая Русса выделена субсидия на софинансирование расходов по реализации вопросов проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта и ремонта автомобильных дорог общего пользования местного значения.

Исходя из содержания указанного соглашения, субсидия выделена в соответствии с постановлением Правительства Новгородской области от 28.10.2013 N 323 "О государственной программе Новгородской области "Совершенствование и содержание дорожного хозяйства Новгородской области (за исключением автомобильных дорог федерального значения) на 2014-2022 годы", постановлением Правительства Новгородской области от 28.10.2013 N 318 "О государственной программе Новгородской области "Развитие культуры и туризма Новгородской области на 2014-2020 годы", областным законом от 06.03.2009 N 482-ОЗ "О межбюджетных отношениях в Новгородской области".

Разделом 1 соглашения N 142 запланировано выделение субсидии в размере 101 101 600 руб.

Пунктом 2.1 соглашения N 142 определено, что субсидия предоставляется при соблюдении Администрацией условий предоставления субсидии, предусмотренных порядком предоставления и методикой распределения субсидий из дорожного фонда Новгородской области.

Администрация обязана достигнуть плановых значений целевых показателей результативности предоставления субсидии, указанных в Приложении N 1 к соглашению, а именно, достижение установленных объемов капитального ремонта, текущего ремонта и содержания автомобильных дорог местного значения, реконструкция площадей и территории г. Старая Русса (пункт 2.1.2 соглашения N 142).

В случае выявления нарушений Администрацией условий соглашения, субсидия подлежит возврату в областной бюджет в течение 10 рабочих дней со дня получения требования Департамента (пункт 4.3 соглашения N 142).

Позднее, дополнительным соглашением от 29.12.2017 к соглашению N 142 стороны уточнили окончательный размер субсидии, которая составила 98 091 300 руб.

Во исполнение соглашения N 142 муниципальному образованию город Старая Русса была предоставлена субсидия в размере 98 091 300 руб.

Данное обстоятельство подтверждается материалами дела и сторонами не оспаривается.

Управлением Федерального казначейства по Новгородской области проведена в период с 14 августа по 29 августа 2018 года плановая проверка Министерства по вопросу соблюдения условий предоставления и использования средств из федерального бюджета на строительство (реконструкцию) автомобильных дорог в рамках подпрограммы "Автомобильные дороги" федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010-2021)" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы", на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог, а также обеспечение дорожной деятельности в рамках подпрограммы "Дорожное хозяйство" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы".

По итогам данной проверки установлены нарушения условий предоставления (расходования) иных межбюджетных трансфертов, выразившееся в недостижении целевых показателей по реконструкции 8,991 км автомобильных дорог в 2017 году, что о чем отражено в акте выездной проверки от 29.08.2018 года.

По результатам выездной проверки федеральные денежные средства взысканы с бюджета Новгородской области обратно в федеральный бюджет.

Указанные обстоятельства установлены в ходе рассмотрения дела N А44-10262/2018, в рамках которого рассматривалось заявление Министерства о признании незаконным представления Управления Федерального казначейства по Новгородской области от 17.10.2018 N 50-21-07/45пс.

В ходе рассмотрения дела N А44-10262/2018 судами установлено следующее.

В целях реализации подпрограммы "Дорожное хозяйство" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 N 319, постановлением Правительства Новгородской области от 28.10.2013 N 323 утверждена государственная программа Новгородской области "Совершенствование и содержание дорожного хозяйства Новгородской области (за исключением автомобильных дорог федерального значения) на 2014-2022 годы" (далее - Государственная программа Новгородской области).

В силу положений пункта 3.1.2 Государственной программы Новгородской области значение целевого показателя протяженности реконструированных дорог общего пользования местного значения на 2017 год определено в размере 12,6 км.

Между Федеральным дорожным агентством и Правительством Новгородской области заключено соглашение 24.04.2017 N ФДА 48/26-с о предоставлении в 2017 году иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджету Новгородской области на финансовое обеспечение дорожной деятельности в рамках основного мероприятия "Содействие развитию автомобильных дорог регионального, межмуниципального и местного значения" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы" (далее - соглашение N ФДА 48/26-с) с изменениями, внесенными соглашением от 05.10.2017 N ФДА 48/26-с-1).

Получателем средств бюджета являлся Департамент, который постановлением Правительства Новгородской области от 21.12.2017 N 456 переименован с 01.01.2018 в Министерство.

Исходя из пункта 1.3 соглашения N ФДА 48/26-с (Приложение N 2) целевыми показателями результативности предоставления трансферта являются прирост протяженности сети автомобильных дорог общего пользования регионального, или межмуниципального, а также местного значения на территории субъекта Российской Федерации в результате строительства новых автомобильных дорог (км). Количественное значение целевых показателей результативности предоставления иных межбюджетных трансфертов указано в Приложении N 2 и составило 12,6 км (реконструкция автомобильных дорог).

Объем финансирования из средств федерального бюджета определен в размере 1 462 541 100 тыс. руб.

В свою очередь между Департаментом и Администрацией было заключено соглашение N 142 о предоставлении в 2017 году из дорожного фонда Новгородской области бюджету муниципального образования город Старая Русса субсидии на софинансирование расходов по реализации правовых актов Правительства Новгородской области по вопросам проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта и ремонта автомобильных дорог общего пользования местного значения на реконструкцию площади Революции с благоустройством прилегающей территории и обустройством прилегающей территории туристического пешеходного маршрута в составе туристического кластера "Старорусский" в г. Старая Русса, строительство и реконструкция автомобильных дорог местного значения протяженностью 8,991 км (Приложение N 1).

Срок производства работ, на производство которых предоставлялась субсидия, определен следующим образом: начало - май 2017 года, ввод объекта - декабрь 2017 года, ввод мощностей в 2017 году - 8,991 км.

Казначейством в ходе проверки установлено, что в нарушение пункта 1 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ, в редакции, действующей в спорный период), пункта 2 Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 20.04.2016 N 329 (далее - Правила N 329), пункта 1.1 соглашения N ФДА 48/26-с, Министерством не достигнуты в 2017 году значения целевых показателей результативности предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, полученных Новгородской областью в целях финансового обеспечения достижения целевых показателей Государственной программы Новгородской области.

В отчет о ходе реализации Государственной программы Новгородской области за 2017 год, представленный Министерством в Министерство инвестиционной политики Новгородской области, в показатель реконструкции автомобильных дорог протяженностью 10,15 км было включено выполнение работ по реконструкции площади Революции с обустройством прилегающей территории туристического пешеходного маршрута в составе туристического кластера "Старорусский" в г. Старая Русса исходя из протяженности автомобильных дорог 8,991 км.

Представленный Администрацией во исполнение обязательств по соглашению N 142 отчет, содержал в себе сведения о том, что плановое значение целевого показателя результативности использования субсидий - протяженность автомобильных дорог и искусственных сооружений на них, приведенных в нормативное состояние, введенных в декабре 2017 года, по объекту "Реконструкция площади Революции с благоустройством прилегающей территории и обустройством прилегающей территории туристического пешеходного маршрута в составе туристического кластера", составило 8,991 км.

Между тем, фактическое значение указанного показателя отсутствовало и являлось нулевым.

Сведения уточненного отчета Администрации о выполнении значения целевого показателя результативности использования субсидий признаны судами противоречащими имеющимся в материалах дела доказательствам и не соответствующим действительности.

Установленные обстоятельства послужили основанием для обращения Министерства в суд с настоящим иском о возврате средств субсидии.

Суд первой инстанции, рассмотрев заявленные требования, признал их обоснованными по праву и размеру.

Суд апелляционной инстанции с выводами суда о необходимости возврата средств субсидии согласился, указав при этом, что денежные средства необходимо взыскать с казны муниципального образования город Старая Русса.

Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела и доводы жалобы, проверив правильность применения судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, считает принятый по делу судебный акт не подлежащим отмене исходя из следующего.

Статья 28 БК РФ декларирует, что бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

Статьей 38 БК РФ определен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В соответствии с пунктом 1 статьи 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Согласно пункту 2 указанной статьи внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля направляются объектам контроля представления, предписания; финансовым органам, уполномоченным в соответствии с указанным Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения, направляются уведомления о применении бюджетных мер принуждения (пункт 2 статьи 268.1 БК РФ).

Бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля (пункт 1 статьи 306.2 БК РФ).

К финансовому органу, главному распорядителю бюджетных средств, распорядителю бюджетных средств, получателю бюджетных средств, главному администратору доходов бюджета, главному администратору источников финансирования дефицита бюджета, совершившему бюджетное нарушение, может быть применена в том числе такая бюджетная мера принуждения, как бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации (пункт 2 статьи 306.2 БК РФ).

Руководствуясь положениями статей 306.2 и 306.3 БК РФ финансовый орган принимает решение о применении бюджетных мер принуждения, предусмотренных главой 30 Кодекса, на основании уведомлений о применении бюджетных мер принуждения органов государственного (муниципального) финансового контроля.

При выявлении в ходе проверки (ревизии) бюджетных нарушений орган внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля направляет финансовому органу не позднее 60 календарных дней после дня окончания проверки (ревизии) уведомление о применении бюджетных мер принуждения в порядке, установленном в соответствии с пунктом 3 статьи 269.2 настоящего Кодекса. Бюджетные меры принуждения, предусмотренные главой 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации, подлежат применению в течение 30 календарных дней после получения уведомления.

Решения о применении бюджетных мер принуждения, предусмотренных главой 30 настоящего Кодекса, подлежат принятию в течение 30 календарных дней после получения финансовым органом уведомления о применении бюджетных мер принуждения и исполнению в срок до одного года со дня принятия указанного решения (пункт 6 статьи 306.2 БК РФ).

Пункт 4 статьи 306.2 БК РФ предусмотрено, что порядок исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения устанавливается финансовым органом.

Исходя из статьи 306.8 БК РФ нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

Применительно к обстоятельствам настоящего дела судами установлено, что в соответствии с пунктом 2.1.2 соглашения N 142 Администрация была обязана в срок 31.12.2017 достигнуть плановых значений целевых показателей результативности предоставления субсидии, указанных в Приложении N 1 к соглашению, а именно, обеспечить реконструкцию 8,991 км автомобильных дорог местного значения.

Названный показатель также был включен в соглашение о предоставлении из федерального бюджета бюджету Новгородской области межбюджетных трансфертов, заключенное между Федеральным дорожным агентством и Правительством Новгородской области.

Вступившими в законную силу судебными актами по делу N А44-10262/2018 установлено, что указанный показатель в 2017 году не был выполнен (фактическое значение указанного показателя являлось нулевым).

Частью 2 статьи 69 АПК РФ определено, что обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

По смыслу приведенной процессуальной нормы преюдициальное значение могут иметь только юридические факты материально-правового содержания, но не те факты, установление которых имеет процессуальное значение. При этом, преюдициальность означает не только отсутствие необходимости доказывать установленные ранее обстоятельства, но и запрещает их опровержение. Такое положение существует до тех пор, пока судебный акт, в котором установлены эти факты, не будет отменен в порядке, установленном законом.

Преюдициальным является обстоятельство, имеющее значение для правильного рассмотрения дела, установленное судом и изложенное во вступившем в законную силу судебном акте по ранее рассмотренному делу между теми же сторонами, а не обстоятельство, которое должно быть установлено. При этом следует иметь в виду, что обстоятельства, хотя и отраженные в судебном акте, могут не иметь преюдициального значения, если они не исследовались, не оценивались, не входили в предмет доказывания.

Свойством преюдиции обладают обстоятельства, составляющие фактическую основу ранее вынесенного по другому делу и вступившего в законную силу решения, когда эти обстоятельства имеют юридическое значение для разрешения спора, возникшего позднее.

Признание преюдициального значения судебного решения, направленное на обеспечение стабильности и общеобязательности этого решения и исключение возможного конфликта судебных актов, предполагает, что факты, установленные судом при рассмотрении одного дела, впредь до их опровержения принимаются другим судом по другому делу в этом же или ином виде судопроизводства, если имеют значение для его разрешения (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21.12.2011 N 30-П).

В ходе рассмотрения настоящего дела и в кассационной жалобе Администрация факт нарушения условий соглашения N 142 не оспаривает, однако указывает на то, что не может быть привлечена к ответственности за недостижение целевых показателей в связи с наступлением ряда обстоятельств.

Так, отклоняя доводы Администрации о наличии обстоятельств непреодолимой силы, суд апелляционный суд акцентировал внимание на то, что режим "Чрезвычайная ситуация" был введен постановлением администрации Старорусского муниципального района от 24.07.2017 N 1262, а с 28.07.2017 уже был снят, то есть чрезвычайная ситуация действовала в течение непродолжительного времени: с 14.00 24.07.2017 по 27.07.2017.

Отдельно суд отметил, что до рассмотрения настоящего дела о невозможности выполнения показателя результативности в связи с введением на территории Старорусского муниципального района чрезвычайной ситуации, то есть по независящим от Администрации обстоятельствам, Администрация не заявляла.

При этом суды обратили внимание на буквальное содержание судебных актов N А44-10262/2018, из которых следует, что на протяжении рассмотрения дела Администрация и МБУ "Административное управление городским хозяйствам", являющееся заказчиком по государственным контрактам, доказывали, что работы по реконструкции 8,991 км автомобильных дорог были выполнены в 2017 году и показатель результативности был достигнут.

Доводы кассационной жалобы Администрации о том, что судом апелляционной инстанции не обоснованно взыскание денежных средств с казны муниципального образования город Старая Русса, не могут быть приняты судом округа, поскольку противоречат буквальному содержанию обжалуемого судебного акта, из текста которого видно, что апелляционный суд последовательно и подробно изложил свою позицию по данному вопросу.

Возражения подателя жалобы относительно того, что субсидия была взыскана с ненадлежащего ответчика также не могут быть признаны убедительными.

Как следует из положений пункта 2.3 соглашения N 142, субсидия на софинансирование расходов по реализации правовых актов Правительства Новгородской области по вопросам проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта и ремонта автомобильных дорог общего пользования местного значения перечисляется на счет комитета финансов Администрации Старорусского муниципального района. При этом субсидия поступает бюджету города Старая Русса.

В соответствии с п. 4 ст. 242.2 БК РФ для исполнения судебных актов по искам к муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов местного самоуправления или их должностных лиц, а также судебных актов по иным искам о взыскании денежных средств за счет средств казны муниципального образования исполнительные документы направляются для исполнения в финансовый орган муниципального образования.

Установив, что особенностью Устава муниципального образования г. Старая Русса (пп. 2, 3 ст. 24 Устава), утвержденного Советом депутатов г. Старая Русса от 16.02.2015 N 100, является отсутствие собственного исполнительно-распорядительного органа - местной администрации, суд апелляционной инстанции указал на то, что ее функции и полномочия исполняет Администрация Старорусского муниципального района.

Следовательно, функции и полномочия финансового органа местной администрации г. Старая Русса, такие как составление проекта бюджета, исполнение бюджета муниципального образования г. Старая Русса, переданы профильному структурному подразделению Администрации Старорусского муниципального района - комитету финансов Администрации Старорусского муниципального района.

Согласно подпункту 2.2.2 и пункту 3.4 Положения о комитете финансов Администрации Старорусского муниципального района, утвержденного решением Думы Старорусского муниципального района от 31.01.2014 N 344, комитет финансов Администрации Старорусского муниципального района разрабатывает проект бюджета г. Старая Русса и обеспечивает его исполнение в установленном порядке.

Таким образом, Администрация Старорусского муниципального района, вступая в гражданско-правовые, бюджетные и иные правоотношения, может в зависимости от обстоятельств представлять интересы как муниципального образования Старорусской муниципальный район, так и интересы муниципального образования г. Старая Русса, поскольку является их исполнительно-распорядительным органом.

Поскольку по соглашению N 142 денежные средства субсидии предоставлены бюджету г. Старая Русса, администрация Старорусского муниципального района в данном случае представляла интересы муниципального образования г. Старая Русса, в связи с чем вывод апелляционного суда о возврате субсидии за счет средств казны г. Старая Русса является верным.

Исходя из приведенной совокупности доказательств и установленных по делу фактических обстоятельств, следует признать, что иск удовлетворен правомерно.

Несогласие подателя с оценкой имеющихся в материалах дела доказательств не свидетельствует о неправильном применении судами норм материального права.

Поскольку исследование доказательственной стороны спора относится к компетенции судов первой и апелляционной инстанций, доводы кассационной жалобы, направленные на оценку доказательств и установление иных фактических обстоятельств дела, не могут являться основанием для отмены обжалуемых судебных актов в кассационном порядке.

Учитывая, что дело рассмотрено судом апелляционной инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, суд кассационной инстанции считает кассационную жалобу Администрации не подлежащей удовлетворению.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Новгородской области от 14.11.2019 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.03.2020 по делу N А44-7963/2019 оставить без изменения, а кассационную жалобу администрации Старорусского муниципального района - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.С. Васильева

Судьи

Е.С. Васильева С.В. Лущаев Ю.А. Родин