Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 марта 2020 г. N 14АП-13111/19 по делу N А44-7963/2019

г. Вологда

05 марта 2020 г.

Дело N А44-7963/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 02 марта 2020 года.

В полном объёме постановление изготовлено 05 марта 2020 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Шадриной А.Н., судей Зайцевой А.Я. и Романовой А.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ручкиновой М.А.,

при участии от Министерства транспорта, дорожного хозяйства и цифрового развития Новгородской области - Сембратович В.Б. по доверенности от 21.02.2020, от администрации Старорусского муниципального района - Котова Е.Г. по доверенности от 26.12.2019, Ананьева И.А. по доверенности от 30.01.2020,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы видео-конференц-связи при содействии Арбитражного суда Новгородской области апелляционную жалобу администрации Старорусского муниципального района на решение Арбитражного суда Новгородской области от 14 ноября 2019 года по делу N А44-7963/2019,

установил:

Министерство транспорта, дорожного хозяйства и цифрового развития Новгородской области (адрес: 173005, Великий Новгород, площадь Победы-Софийская, дом 1, офис 167; ОГРН 1025300795915, ИНН 5321073088, далее - Министерство) обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с иском к администрации Старорусского муниципального района (адрес: 175202, Новгородская область, Старорусский район, город Старая Русса, Советская набережная, дом 1; ОГРН 1025301187570, ИНН 5322000727, далее - Администрация) о взыскании 98 091 300 руб. субсидии.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация Губернатора Новгородской области, Министерство финансов Российской Федерации в лице Управления федерального казначейства по Новгородской области.

Решением суда от 14 ноября 2019 года исковые требования удовлетворены в полном объеме.

Администрация с решением суда не согласилась, в апелляционной жалобе просит его отменить и принять по делу новый судебный акт. Доводы подателя жалобы сводятся к следующему. По условиям Соглашения субсидия на софинансирование расходов предоставлена бюджету муниципального образования город Старая Русса, а не бюджету муниципального образования Старорусский муниципальный район. Администрация не может быть привлечена к ответственности за недостижение целевых показателей в связи с наличием обстоятельств непреодолимой силы.

В судебном заседании представители апеллянта поддержали изложенные в жалобе доводы.

Министерство в отзыве на жалобу и представитель в судебном заседании просят изменить резолютивную часть решения в части указания муниципального образования, из бюджета которого необходимо взыскать денежные средства.

Дело рассмотрено в их отсутствие в порядке, предусмотренном статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав доказательства по делу, изучив доводы, приведенные в жалобе, отзыве на нее, апелляционная инстанция считает, что решение суда первой инстанции подлежит изменению.

Как следует из материалов дела, 16.06.2017 Департаментом транспорта и дорожного хозяйства Новгородской области (правопредшественник Министерства, далее - Департамент) и Администрацией заключено соглашение N 142 (далее - Соглашение), по условиям которого муниципальному образованию город Старая Русса выделена субсидия на софинансирование расходов по реализации вопросов проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта и ремонта автомобильных дорог общего пользования местного значения.

Субсидия выделена в соответствии с постановлением Правительства Новгородской области от 28.10.2013 N 323 "О государственной программе Новгородской области "Совершенствование и содержание дорожного хозяйства Новгородской области (за исключением автомобильных дорог федерального значения) на 2014-2022 годы", постановлением Правительства Новгородской области от 28.10.2013 N 318 "О государственной программе Новгородской области "Развитие культуры и туризма Новгородской области на 2014-2020 годы", областным законом от 06.03.2009 N 482-ОЗ "О межбюджетных отношениях в Новгородской области".

Согласно разделу 1 Соглашения запланировано выделение субсидии в размере 101 101 600 руб.

Субсидия предоставляется при соблюдении Администрацией условий предоставления субсидии, предусмотренных порядком предоставления и методикой распределения субсидий из дорожного фонда Новгородской области (пункт 2.1 соглашения).

В соответствии с пунктом 2.1.2 Соглашения Администрация обязана достигнуть плановых значений целевых показателей результативности предоставления субсидии, указанных в Приложении N 1 к Соглашению, а именно, достижение установленных объемов капитального ремонта, текущего ремонта и содержания автомобильных дорог местного значения, реконструкция площадей и территории г. Старая Русса (том 1 лист дела 13).

В соответствии с пунктом 4.3 Соглашения в случае выявления нарушений Администрацией условий Соглашения, субсидия подлежит возврату в областной бюджет в течение 10 рабочих дней со дня получения требования Департамента.

Дополнительным соглашением от 29.12.2017 к Соглашению стороны уточнили окончательный размер субсидии, которая составила 98 091 300 руб. (том 1 листы дела 22-24).

Во исполнение Соглашения муниципальному образованию город Старая Русса была предоставлена субсидия в размере 98 091 300 руб., что подтверждается материалами дела и сторонами не оспаривается.

В период с 14 августа по 29 августа 2018 года Управлением Федерального казначейства по Новгородской области проведена плановая проверка Министерства по вопросу соблюдения условий предоставления и использования средств из федерального бюджета на строительство (реконструкцию) автомобильных дорог в рамках подпрограммы "Автомобильные дороги" федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010-2021)" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы", на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог, а также обеспечение дорожной деятельности в рамках подпрограммы "Дорожное хозяйство" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы".

По результатам проведенной проверки установлены нарушения условий предоставления (расходования) иных межбюджетных трансфертов, выразившееся в недостижении целевых показателей по реконструкции 8,991 км автомобильных дорог в 2017 году, что отражено в акте выездной проверки от 29 августа 2018 года.

По результатам выездной проверки федеральные денежные средства взысканы с бюджета Новгородской области обратно в федеральный бюджет.

Указанные обстоятельства установлены в ходе рассмотрения дела N А44-10262/2018, в рамках которого рассматривалось заявление Министерства о признании незаконным представления Управления Федерального казначейства по Новгородской области от 17.10.2018 N 50-21-07/45пс.

Так, судами трех инстанций по данному делу установлено следующее.

В целях реализации подпрограммы "Дорожное хозяйство" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 N 319, постановлением Правительства Новгородской области от 28.10.2013 N 323 утверждена государственная программа Новгородской области "Совершенствование и содержание дорожного хозяйства Новгородской области (за исключением автомобильных дорог федерального значения) на 2014 - 2022 годы" (далее - Государственная программа Новгородской области).

Согласно пункту 3.1.2 Государственной программы Новгородской области значение целевого показателя протяженности реконструированных дорог общего пользования местного значения на 2017 год определено в размере 12,6 км.

Между Федеральным дорожным агентством и Правительством Новгородской области 24.04.2017 заключено Соглашение N ФДА 48/26-с о предоставлении в 2017 году иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджету Новгородской области на финансовое обеспечение дорожной деятельности в рамках основного мероприятия "Содействие развитию автомобильных дорог регионального, межмуниципального и местного значения" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы" (далее - Соглашение N ФДА 48/26-с) с изменениями, внесенными Соглашением от 05.10.2017 N ФДА 48/26-с -1).

Получателем средств бюджета являлся Департамент, который постановлением Правительства Новгородской области от 21.12.2017 N 456 переименован с 01.01.2018 в Министерство.

Согласно пункту 1.3 Соглашения N ФДА 48/26-с (Приложение N 2) целевыми показателями результативности предоставления трансферта являются прирост протяженности сети автомобильных дорог общего пользования регионального, или межмуниципального, а также местного значения на территории субъекта Российской Федерации в результате строительства новых автомобильных дорог (км). Количественное значение целевых показателей результативности предоставления иных межбюджетных трансфертов указано в Приложении N 2 и составило 12,6 км (реконструкция автомобильных дорог).

Объем финансирования из средств федерального бюджета определен в размере 1 462 541, 100 тыс. руб.

В свою очередь между Департаментом и Администрацией было заключено спорное соглашение от 16.06.2017 N 142 о предоставлении в 2017 году из дорожного фонда Новгородской области бюджету муниципального образования город Старая Русса субсидии на софинансирование расходов по реализации правовых актов Правительства Новгородской области по вопросам проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта и ремонта автомобильных дорог общего пользования местного значения на реконструкцию площади Революции с благоустройством прилегающей территории и обустройством прилегающей территории туристического пешеходного маршрута в составе туристического кластера "Старорусский" в г. Старая Русса, строительство и реконструкция автомобильных дорог местного значения протяженностью 8,991 км (Приложение N 1).

Срок производства работ, на производство которых предоставлялась субсидия, определен следующим образом: начало - май 2017 года, ввод объекта - декабрь 2017 года, ввод мощностей в 2017 году - 8,991 км.

Казначейством в ходе проверки установлено, что в нарушение пункта 1 статьи 130 БК РФ, пункта 2 Правил N 329, пункта 1.1 Соглашения N ФДА 48/26-с, Министерством не достигнуты в 2017 году значения целевых показателей результативности предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, полученных Новгородской областью в целях финансового обеспечения достижения целевых показателей Государственной программы Новгородской области.

Так, в отчет о ходе реализации Государственной программы Новгородской области за 2017 год, представленный Министерством в Министерство инвестиционной политики Новгородской области, в показатель реконструкции автомобильных дорог протяженностью 10,15 км было включено выполнение работ по реконструкции площади Революции с обустройством прилегающей территории туристического пешеходного маршрута в составе туристического кластера "Старорусский" в г. Старая Русса исходя из протяженности автомобильных дорог 8,991 км.

Отчет, представленный Администрацией во исполнение обязательств по Соглашению N 142, содержал в себе сведения о том, что плановое значение целевого показателя результативности использования субсидий - протяженность автомобильных дорог и искусственных сооружений на них, приведенных в нормативное состояние, введенных в декабре 2017 года, по объекту "Реконструкция площади Революции с благоустройством прилегающей территории и обустройством прилегающей территории туристического пешеходного маршрута в составе туристического кластера", составило 8,991 км.

Однако фактическое значение указанного показателя отсутствовало и являлось нулевым.

Сведения уточненного отчета Администрации о выполнении значения целевого показателя результативности использования субсидий признаны судами противоречащими имеющимся в материалах дела доказательствам и не соответствующим действительности.

Установленные обстоятельства послужили основанием для обращения Министерства в суд с настоящим иском о возврате средств субсидии.

Суд первой инстанции, рассмотрев заявленные требования, признал их обоснованными по праву и размеру.

Апелляционная инстанция, изучив материалы дела и доводы жалобы, пришла к следующим выводам.

В силу статей 309 и 310 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов, а при отсутствии таких условий и требований - в соответствии с обычаями или иными обычно предъявляемыми требованиями.

В соответствии со статьей 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

Статьей 38 БК РФ определен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий (пункт 1 статьи 265 БК РФ).

Согласно пункту 2 статьи 265 БК РФ внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В силу пункта 2 статьи 268.1 БК РФ органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля направляются объектам контроля представления, предписания; финансовым органам, уполномоченным в соответствии с указанным Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения, направляются уведомления о применении бюджетных мер принуждения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 306.2 БК РФ бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.

В силу пункта 2 статьи 306.2 БК РФ к финансовому органу, главному распорядителю бюджетных средств, распорядителю бюджетных средств, получателю бюджетных средств, главному администратору доходов бюджета, главному администратору источников финансирования дефицита бюджета, совершившему бюджетное нарушение, может быть применена в том числе такая бюджетная мера принуждения, как бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии со статьями 306.2 и 306.3 БК РФ финансовый орган принимает решение о применении бюджетных мер принуждения, предусмотренных главой 30 Кодекса, на основании уведомлений о применении бюджетных мер принуждения органов государственного (муниципального) финансового контроля.

При выявлении в ходе проверки (ревизии) бюджетных нарушений орган внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля направляет финансовому органу не позднее 60 календарных дней после дня окончания проверки (ревизии) уведомление о применении бюджетных мер принуждения в порядке, установленном в соответствии с пунктом 3 статьи 269.2 настоящего Кодекса. Бюджетные меры принуждения, предусмотренные главой 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации, подлежат применению в течение 30 календарных дней после получения уведомления.

Решения о применении бюджетных мер принуждения, предусмотренных главой 30 настоящего Кодекса, подлежат принятию в течение 30 календарных дней после получения финансовым органом уведомления о применении бюджетных мер принуждения и исполнению в срок до одного года со дня принятия указанного решения (пункт 6 статьи 306.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Порядок исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения устанавливается финансовым органом (пункт 4 статьи 306.2 БК РФ).

В соответствии с положениями статьи 306.8 БК РФ, действовавшей в спорный период, нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

Из материалов дела усматривается, что в соответствии с пунктом 2.1.2 Соглашения Администрация была обязана в срок 31.12.2017 достигнуть плановых значений целевых показателей результативности предоставления субсидии, указанных в Приложении N 1 к Соглашению, а именно, обеспечить реконструкцию 8,991 км автомобильных дорог местного значения.

Данный показатель также был включен в соглашение о предоставлении из федерального бюджета бюджету Новгородской области межбюджетных трансфертов, заключенное между Федеральным дорожным агентством и Правительством Новгородской области.

Вступившим в законную силу решением суда по делу N А44-10262/2018 установлено, что указанный показатель в 2017 году не был выполнен (фактическое значение указанного показателя являлось нулевым).

Согласно части 2 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

Из содержания изложенной нормы следует, что факты, которые входили в предмет доказывания, были исследованы и затем отражены судебным актом, приобретают качества достоверности и незыблемости, пока акт не отменен или не изменен путем надлежащей процедуры.

В рамках настоящего дела Администрация факт нарушения условий Соглашения не оспаривает, однако ссылается на то, что не может быть привлечена к ответственности за недостижение целевых показателей в связи с наступлением обстоятельств непреодолимой силы.

Апелляционная инстанция указанный довод отклоняет, поскольку режим "Чрезвычайная ситуация" был введен постановлением администрации Старорусского муниципального района N 1262 от 24.07.2017, а с 28.07.2017 уже был снят. Таким образом, чрезвычайная ситуация действовала в течение непродолжительного времени: с 14.00 24.07.2017 по 27.07.2017.

При этом, суд апелляционной инстанции отмечает, что до рассмотрения настоящего дела о невозможности выполнения показателя результативности в связи с введением на территории Старорусского муниципального района чрезвычайной ситуации, то есть по независящим от Администрации обстоятельствам, Администрация не заявляла.

Более того, на протяжении рассмотрения дела N А44-10262/2018 Администрация и МБУ "Административное управление городским хозяйствам", являющееся заказчиком по государственным контрактам, доказывали, что работы по реконструкции 8,991 км автомобильных дорог были выполнены в 2017 году и показатель результативности был достигнут.

Довод апеллянта о необходимости освобождения Администрации от ответственности на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 30.05.2018 N 1070-р также не принимается апелляционным судом, поскольку в соответствии с указанным нормативным актом от применения мер ответственности, предусмотренных пунктами 16 и 19 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2014 г. N 999 "О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации", освобожден субъект Российской Федерации - Новгородская область в отношении субсидии на реализацию мероприятий федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2018 годы)", главным распорядителем средств федерального бюджета в отношении которых являлся Ростуризм.

Таким образом, суд апелляционной инстанции признает требования Министерства законными и обоснованными.

Вместе с тем, резолютивная часть решения подлежит изменению ввиду следующего.

По соглашению от 16.06.2017 N 142 денежные средства субсидии из бюджета Новгородской области поступили в бюджет муниципального образования г. Старая Русса, а не в бюджет муниципального образования Старорусский муниципальный район.

Особенностью Устава муниципального образования г. Старая Русса (пп. 2, 3 ст. 24 Устава), утвержденного Советом депутатов г. Старая Русса от 16.02.2015 N 100, является отсутствие собственного исполнительно-распорядительного органа - местной администрации, её функции и полномочия исполняет Администрация Старорусского муниципального района.

Соответственно функции и полномочия финансового органа местной администрации г. Старая Русса, такие как составление проекта бюджета, исполнение бюджета муниципального образования г. Старая Русса, переданы профильному структурному подразделению Администрации Старорусского муниципального района - комитету финансов Администрации Старорусского муниципального района.

На основании пп. 2.2.2 и 3.4 Положения о комитете финансов Администрации Старорусского муниципального района, утвержденного решением Думы Старорусского муниципального района от 31.01.2014 N 344, комитет финансов Администрации Старорусского муниципального района разрабатывает проект бюджета г. Старая Русса и обеспечивает его исполнение в установленном порядке.

Таким образом, Администрация Старорусского муниципального района, вступая гражданско-правовые, бюджетные и иные правоотношения, может в зависимости от обстоятельств представлять интересы как муниципального образования Старорусской муниципальный район, так и интересы муниципального образования г. Старая Русса, поскольку является их исполнительно-распорядительным органом.

Так как по соглашению от 16.06.2017 N 142 денежные средства субсидии предоставлены бюджету г. Старая Русса; Администрация Старорусского муниципального района в данном случае представляет интересы муниципального образования г. Старая Русса; вывод суда первой инстанции о необходимости взыскании средств с казны муниципального образования Старорусский муниципальный район ошибочен.

Денежных средства подлежат взысканию с муниципального образования Старорусский муниципальный район за счет средств казны г. Старая Русса.

Руководствуясь статьями 268, 269- 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Новгородской области от 14 ноября 2019 года по делу N А44-7963/2019 изменить, изложив резолютивную часть решения в следующей редакции:

"взыскать с муниципального образования Старорусский муниципальный район в лице Администрации Старорусского муниципального района за счет средств казны муниципального образования город Старая Русса в пользу Министерства транспорта, дорожного хозяйства и цифрового развития Новгородской области 98 091 300 руб. 00 коп. субсидии".

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.Н. Шадрина

Судьи

А.Я. Зайцева А.В. Романова