Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 26 июня 2020 г. N Ф07-3855/20 по делу N А56-22196/2019

26 июня 2020 г.

Дело N А56-22196/2019

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Александровой Е.Н., судей Журавлевой О.Р., Родина Ю.А.,

при участии от Управления Федерального казначейства по г. Санкт-Петербургу представителя Тарелкиной А.А. (доверенность от 10.01.2020), от некоммерческой организации "Фонд - региональный оператор капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах" представителя Чечеткина И.А. (доверенность от 31.12.2019), от федерального казенного учреждения "Центр по обеспечению деятельности Казначейства России" представителя Полякова А.Е. (доверенность от 27.12.2019), от общества с ограниченной ответственностью "К-Ресурс Северо-Запад" представителя Говорушина П.И. (доверенность от 17.06.2020),

рассмотрев 18.06.2020 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по г. Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 26.09.2019 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.12.2019 по делу N А56-22196/2019,

УСТАНОВИЛ:

Некоммерческая организация "Фонд - региональный оператор капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах", адрес:

191023, Санкт-Петербург, пл. Островского д. 11, ОГРН 1137800010413, ИНН 7840290890 (далее - Фонд), обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением (с учетом уточнения требований в порядке, предусмотренном статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ) о признании недействительным предписания Управления Федерального казначейства по Санкт-Петербургу, адрес: 197101, Санкт-Петербург, ул. Котовского, д. 1/10, ОГРН 1027806893531, ИНН 7812027792 (далее - Казначейство), об устранении выявленных нарушений законодательства Российской Федерации от 14.11.2018 N 7200-21-10/13951 в части пунктов 1, 2, 3, 4, 6.

Определением суда первой инстанции от 06.06.2019 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований, привлечены общество с ограниченной ответственностью "К-Ресурс Северо-Запад" (далее - ООО "К-Ресурс С-З"), федеральное казенное учреждение "Центр по обеспечению деятельности Казначейства России" в лице Межрегионального филиала в г. Санкт-Петербурге, (далее - ФКУ "ЦОКР"), общество с ограниченной ответственностью "Научно-Технический Центр "ЭксиМ" (далее - ООО "НТЦ "ЭксиМ").

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 26.09.2019, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.12.2019, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе Казначейство, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, на несоответствие их выводов фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в нем доказательствам, просит отменить решение от 26.09.2019 и постановление от 27.12.2019, принять по делу новый судебный акт - об отказе в удовлетворении заявленных требований. По мнению подателя жалобы, выполненный специалистами ФКУ "ЦОКР" отчет, на основе данных которого Казначейство пришло к выводу о наличии в действиях Фонда нарушений действующего законодательства и выдало оспариваемое предписание, является надлежащим доказательством по делу, в связи с чем необоснованно не принят судебными инстанциями во внимание.

В отзыве на кассационную жалобу Фонд просил оставить обжалуемые судебные акты без изменения, считая их законными и обоснованными.

В судебном заседании представитель Казначейства поддержал доводы, приведенные в кассационной жалобе, пояснил, что обжалует выводы судебных инстанции в отношении всех оспариваемых пунктов предписания. Представитель ФКУ "ЦОКР" согласился с позицией Казначейства и просил удовлетворить кассационную жалобу.

Представители Фонда и ООО "К-Ресурс С-З" против удовлетворения кассационной жалобы возражали.

ООО "НТЦ "ЭксиМ" о времени и месте судебного разбирательства извещено надлежащим образом, однако своего представителя в судебное заседание не направило, что в соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения жалобы.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, Казначейством в отношении Фонда проведена плановая выездная проверка использования средств, полученных в качестве государственной поддержки, муниципальной поддержки капитального ремонта, а также средств, полученных от собственников помещений в многоквартирных домах, формирующих фонды капитального ремонта у региональных операторов в 2017 году. Результаты проверки отражены в акте от 10.09.2018.

Казначейством установлено, что работы по капитальному ремонту зданий с использованием названных средств выполнялись организациями:

ООО "К-Ресурс С-З" - по договору от 09.06.2017 N 12-308/А/АВР/2017 на выполнение работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме по адресу: ул. Ткачей, д. 46, лит. Е, Д;

ООО "СТИЛЕС" - по договорам от 11.04.2017 N 1-72/А/ФС/2017, от 02.03.2017 N 1-44/А/КР/2017, от 03.03.2017 N 1-45/А/КР/2017;

ООО "ДЕКОР" - по договору от 01.06.2017 N 1/13/18-197/А/ФС/2017;

ООО "СК "Ампир" - по договору от 27.02.2017 N 1-39/А/ФС/2017.

По перечисленным договорам работы производились по следующим адресам в Санкт-Петербурге: ул. Ткачей, д. 46, лит. Е, Д; Английский пр., д. 31, лит. А; Канонерская ул., д. 27. лит. А; наб. Обводного канала, д. 223, корп. 1, лит. В; Дерптский пер., д. 14, лит. А; Казначейская ул., д. 3, лит. А; наб. реки Фонтанки д. 134, лит. А; Галерная ул., д. 30, лит. А; Галерная ул., д. 8, лит. А; Галерная ул., д. 28, лит. Б; Галерная ул., д. 32, лит. А; Галерная ул., д. 56, лит. А.

По результатам проверки Казначейство в связи с выявленными нарушениями выдало Фонду предписание от 14.11.2018 N 7200-21-10/13951, которым обязало возместить неправомерно израсходованные 21 003 962 руб. 96 коп., перечисленные на счет ООО "К-Ресурс С-З", ООО "СТИЛЕС", ООО "ДЕКОР", ООО "СК "Ампир".

Считая пункты 1 - 4 и 6 предписания Казначейства от 14.11.2018 N 7200-21-10/13951 незаконными, Фонд обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о том, что выявленные нарушения документально не подтверждены, в связи с чем удовлетворили заявленные требования.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, соответствие их выводов фактическим обстоятельствам дела, исходит из следующего.

В соответствии с пунктом 1 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей в рассматриваемый период) государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

В пункте 3 статьи 265 БК РФ предусмотрено, что внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций, финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).

Согласно пункту 2 статьи 269.2 БК РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

В силу части 2 статьи 186 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации:

1) осуществляет контроль за использованием региональным оператором средств, полученных в качестве государственной поддержки, муниципальной поддержки капитального ремонта, а также средств, полученных от собственников помещений в многоквартирных домах, формирующих фонды капитального ремонта на счете, счетах регионального оператора;

2) направляет региональному оператору представления и (или) предписания об устранении выявленных нарушений требований законодательства Российской Федерации.

Во исполнение статьи 269.2 БК РФ и статьи 186 ЖК РФ постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 утверждены Правила осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее - Правила N 1092), в соответствии с которыми Федеральное казначейство и его территориальные органы при выполнении контрольных функций в финансово-бюджетной сфере осуществляет, в том числе, контроль за использованием специализированными некоммерческими организациями, которые осуществляют деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах (далее - региональный оператор), средств, полученных в качестве государственной поддержки, муниципальной поддержки капитального ремонта, а также средств, полученных от собственников помещений в многоквартирных домах, формирующих фонды капитального ремонта на счете (счетах) регионального оператора.

Региональным оператором по финансированию капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах на территории Санкт-Петербурга, созданным в соответствии со статьями 178, 179, 180 ЖК РФ, является Фонд. Учредителем Фонда как некоммерческой организации выступает субъект Российской Федерации - город федерального значения Санкт-Петербург в лице Комитета по управлению городским имуществом.

Фонд в соответствии с пунктами 3 и 4 части 1 статьи 180 ЖК РФ осуществляет функции технического заказчика работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, собственники помещений в которых формируют фонды капитального ремонта на счете, счетах регионального оператора; производит финансирование расходов на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах, собственники помещений в которых формируют фонды капитального ремонта на счете, счетах регионального оператора.

В целях обеспечения оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме Фонд обязан, в частности, привлечь для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту подрядные организации и заключить с ними от своего имени соответствующие договоры; контролировать качество и сроки оказания услуг и (или) выполнения работ подрядными организациями и соответствие таких услуг и (или) работ требованиям проектной документации; осуществить приемку оказанных услуг и (или) выполненных работ (подпункты 3, 4, 5 части 2 статьи 182 ЖК РФ).

В соответствии с частью 6 статьи 182 ЖК РФ Фонд несет ответственность за последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств по проведению капитального ремонта подрядными организациями, привлеченными региональным оператором.

Из оспариваемого предписания следует, что выводы Казначейства о допущенных Фондом нарушениях требований пункта 4 части 2 статьи 182 ЖК РФ в части контроля качества выполнения работ подрядными организациями и соответствия таких работ требованиям проектной документации основываются на данных отчета о проведенном строительно-техническом исследовании N СТИ-СПБ-2018/029, подготовленного специалистами ФКУ "ЦОКР".

Суды первой и апелляционной инстанции не приняли названный отчет ФКУ "ЦОКР" в качестве допустимого доказательства по настоящему делу, отметив, что ФКУ "ЦОКР" является подведомственным Казначейству учреждением; Казначейство согласно пунктам 1.2, 3.1 Устава ФКУ "ЦОКР" осуществляет полномочия учредителя данного учреждения, определяя основные направления его деятельности и формируя органы управления.

Также суды указали, что отчет подготовлен с нарушением порядка, установленного в подпункте "в" пункта 10 Правил N 1092, поскольку проведение экспертиз при осуществлении Казначейством контрольных полномочий возможно либо с привлечением федеральных государственных гражданских служащих самого Казначейства, либо с привлечением независимых экспертов, тогда как специалисты ФКУ "ЦОКР" не являются федеральными государственными гражданскими служащими, а также не являются независимыми экспертами.

Суд кассационной инстанции не может согласиться с выводами судов в этой части, поскольку из материалов дела не следует, что строительно-техническое исследование, результаты которого отражены в отчете ФКУ "ЦОКР", произведено неуполномоченными лицами.

Как видно из отчета ФКУ "ЦОКР" N СТИ-СПБ-2018/029, названный документ отражает результаты строительно-технического исследования отдельных видов работ, выполненных в рамках договоров на выполнение работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах. В рамках исследования учреждением выполнен анализ представленной проектно-сметной, разрешительной, исполнительной документации, произведены обмерные работы (контрольные обмеры объемов работ, указанных в актах о приемке выполненных работ), а также организовано проведение независимой экспертизы качества примененных материалов - испытание образцов бетона с привлечением специализированной лаборатории (ООО "НТЦ "ЭксиМ").

При этом специалисты Межрегионального филиала ФКУ "ЦОКР" в г. Санкт-Петербурге привлечены к проведению проверки приказами Казначейства от 29.06.2018 N 290, 291, что в полной мере соответствует полномочиям, закрепленным в Положении о Федеральном казначействе, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 N 703.

В силу пунктов 4 и 6 названного Положения Федеральное казначейство, осуществляющее свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, а также подведомственные федеральные казенные учреждения, с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право: организовывать проведение необходимых экспертиз, испытаний, анализов и оценок, а также научных исследований в установленной сфере деятельности; привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности, научные и иные организации, а также ученых и специалистов.

Согласно пункту 56 Правил N 1092 контрольные действия по документальному изучению проводятся в отношении финансовых, бухгалтерских, отчетных документов, документов о планировании и осуществлении закупок и иных документов объекта контроля, а также путем анализа и оценки полученной из них информации с учетом информации по устным и письменным объяснениям, справкам и сведениям должностных, материально ответственных и иных лиц объекта контроля и осуществления других действий по контролю. Контрольные действия по фактическому изучению проводятся путем осмотра, инвентаризации, наблюдения, пересчета, экспертизы, контрольных замеров и осуществления других действий по контролю. Проведение и результаты контрольных действий по фактическому изучению деятельности объекта контроля оформляются соответствующими актами.

Приведенные нормы Положения и Правил N 1092 не ограничивают полномочия Федерального казначейства и его территориальных органов исключительно проведением экспертиз, так как допускают проведение в ходе контрольных мероприятий также испытаний, анализов, оценок, научных исследований и иных действий.

Данное нормативное регулирование также предусматривают право Казначейства привлечь к проведению контрольных действий в отношении проверяемого объекта специалистов подведомственного федерального казенного учреждения, в том числе для проведения необходимых исследований.

К акту выездной проверки (ревизии) (кроме акта встречной проверки и заключения, подготовленного по результатам проведения обследования) прилагаются предметы и документы, результаты экспертиз (исследований), фото-, видео- и аудиоматериалы, полученные в ходе проведения контрольных мероприятий (пункт 63 Правил N 1092).

Таким образом, в ходе выездной проверки Фонда Казначейством правомерно и в пределах предоставленных ему полномочий организовано проведение строительно-технического исследования с привлечением специалистов ФКУ "ЦОКР", а также экспертизы образцов бетона, для проведения которой привлечена специализированная организация - ООО "НТЦ "ЭксиМ"; результаты строительно-технического исследования и экспертизы приложены к акту выездной проверки.

Соответственно, выводы специалистов ФКУ "ЦОКР" в отношении выявленных нарушений подлежат исследованию и оценке и не могут быть отклонены только по мотиву подготовки отчета неуполномоченными лицами.

В отношении экспертного заключения ООО "НТЦ "ЭксиМ" от 24.07.2018 N ФКУ2018/ЭСМ-049 суды ошибочно сослались на нормы Федерального закона от 31.05.2001 N 72-ФЗ "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации", который определяет правовую основу, принципы организации и основные направления государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации в гражданском, административном и уголовном судопроизводстве, состоящей в организации и производстве судебной экспертизы.

В настоящем случае заключение ООО "НТЦ "ЭксиМ" признается иным документом, допускаемым в качестве доказательства в соответствии со статьей 89 АПК РФ.

Принимая во внимание изложенное, у судебных инстанций отсутствовали основания считать отчет ФКУ "ЦОКР" N СТИ-СПБ-2018/029 и заключение ООО "НТЦ "ЭксиМ" не допустимыми доказательствами по настоящему делу, не соответствующими требованиям статьи 68 АПК РФ.

Неправильное применение судами норм материального и процессуального права при оценке представленных Казначейством отчета ФКУ "ЦОКР" и заключения ООО "НТЦ "ЭксиМ" привело к тому, что выводы в отношении отраженных в оспариваемом предписании нарушений сделаны судебными инстанциями без исследования всех доводов органа финансового контроля.

Согласно положениям статей 9, 65, 67, 68, 71 АПК РФ судебной оценке подлежат все имеющиеся в деле доказательства, входящие в предмет доказывания по данному делу.

Так, согласно пункту 1 предписания Казначейство установило необоснованную оплату Фондом ООО "К-Ресурс С-З" в рамках договора от 09.06.2017 N 12-308/А/АВР/2017 строительных материалов, не соответствующих требованиям ГОСТ 10180-2012 "Бетоны. Методы определения прочности по контрольным образцам" на сумму 1 288 581 руб.35 коп., а в пункте 6 предписания указано на оплату Фондом работ по устройству железобетонных полов подвального помещения многоквартирного дома на сумму 1 317 323 руб. 87 коп., которые не соответствуют требованиям нормативно-технической и проектной документации.

В основу выводов органа финансового контроля о несоответствии использованных строительных материалов установленным требованиям положены данные отчета специалистов ФКУ "ЦОКР", основанные, в свою очередь, на заключении ООО "НТЦ "ЭксиМ" от 24.07.2018 N ФКУ2018/ЭСМ-049.

Суды первой и апелляционной инстанции посчитали, что названное заключение не подтверждает допущенные нарушения, поскольку с учетом удаленности от места отбора проб в Санкт-Петербурге экспертной организации, находящейся в г. Краснодаре, не представляется возможно установить, какие именно образцы (керны) проходили испытания и являются ли эти образцы образцами с места проведения работ.

Вместе с тем Казначейство в ходе судебного разбирательства ссылалось на то, что отбор проб вырубок (кернов) бетона производился в присутствии представителей Фонда, которые замечаний и возражений по итогам отбора проб не высказали; акт отбора проб от 12.07.2018 подписан представителям Фонда и представителем ФКУ "ЦОКР", согласно акту образцы упакованы в невскрываемые пакеты, которые подписаны и пронумерованы; к акту приложены схемы точек отбора и материалы фотофиксации. Недостаточность отраженных в акте, схемах и фотоматериалах данных для идентификации образцов судами не установлена. Тот факт, что отбор проб производился представителями ФКУ "ЦОКР" и Фонда, сам по себе основанием считать результаты экспертного исследования недостоверными не является.

Приведенные доводы заинтересованного лица и его ссылки на отсутствие возражений Фонда относительно процесса отбора проб оценки в обжалуемых судебных актах не получили.

Представленные Фондом в опровержение выводов Казначейства протокол испытаний от 17.12.2018 N 150 и отчет N 243-ОЗС/18 об экспертизе данного протокола на указанных судами листах дела 30 - 50 в томе 1 отсутствуют.

В материалах дела (том 1, листы 30 - 50) имеются иные документы: протокол испытаний контроля прочности бетона от 25.09.2018 N 104, составленный по заказу ООО "К-Ресурс С-З", а также отчет ООО "СтройЭкспертиза" N 238-ОЗС/18, выполненный в отношении заключения ООО "НТЦ "ЭксиМ". Однако результаты исследования и оценки упомянутых документов в обжалуемых судебных актах не приведены.

При этом в ходе рассмотрения дела Казначейство указывало, что к протоколу испытаний от 25.09.2018 N 104 не приложены акт отбора образцов, материалы фотофиксации процесса испытаний, в связи с чем не представляется возможным проверить достоверность результатов испытаний, которые в данном случае проводились по заказу заинтересованного в исходе испытаний лица - ООО "К-Ресурс С-З". Доводы органа финансового контроля оценки в обжалуемых судебных актах в этой части также не получили.

При таком положении выводы судов о недоказанности Казначейством фактов несоответствия строительных материалов нормативно установленным требованиям, отраженных в пунктах 1 и 6 оспариваемого предписания, следует признать преждевременными, сделанными на основе неполно исследованных доказательств.

Согласно пункту 2 предписания Фондом оплачены фактически не выполненные ООО "К-Ресурс С-З" работы по устройству цементной стяжки в рамках договора от 09.06.2017 N 12-308/А/АВР/2017 на сумму 659 644, 08 руб.

Суды указали, что сам факт выполнения данных работ подтверждается протоколом испытаний от 17.12.2018 N 150, в котором отражены результаты испытаний образцов на прочность бетона; при этом в числе образцов исследованы и образцы бетона из стяжки пола, что подтверждает факт выполнения стяжки.

Однако, как уже указывалось выше, названный протокол испытаний в материалах дела отсутствует, а на иные доказательства суды в этой части не сослались.

Между тем, выводы судебных актов по существу рассмотренного спора должны основываться на анализе доказательств, представленных сторонами, и содержать, помимо прочего, мотивы, по которым отвергнуты доказательства, а также отклонены доводы лиц, участвующих в деле (пункт 4 статьи 15, статья 71, пункты 2, 4 статьи 169, пункт 2 статьи 271 АПК РФ).

В данном случае суды в нарушение требований части 2 статьи 169 АПК РФ безосновательно отклонили доводы Казначейства в отношении нарушений, зафиксированных в пунктах 1, 2 и 6 оспариваемого предписания.

Принимая во внимание изложенное, суд кассационной инстанции полагает, что судебные акты подлежат отмене, поскольку выводы судов первой и апелляционной инстанций основаны на неправильном применении норм материального права и неполном исследовании обстоятельств дела и имеющихся в деле доказательств, что в соответствии с частями 1, 3 статьи 288 АПК РФ является основанием для отмены судебных актов.

Поскольку для принятия обоснованного и законного судебного акта требуется дополнительное исследование и оценка доказательств, что невозможно в суде кассационной инстанции в силу его полномочий, дело в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 АПК РФ подлежит направлению на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное, дать правовую оценку всем доказательствам, представленным сторонами, в их совокупности, проверить доводы, приведенные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений, установить имеющие значение для дела юридически значимые обстоятельства, принять законное и обоснованное решение.

Руководствуясь статьями 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 26.09.2019 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.12.2019 по делу N А56-22196/2019 отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Председательствующий

Е.Н. Александрова

Судьи

Е.Н. Александрова О.Р. Журавлева Ю.А. Родин