Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 20 июля 2020 г. N Ф07-7541/20 по делу N А56-52367/2019

20 июля 2020 г.

Дело N А56-52367/2019

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Мунтян Л.Б., судей Аникиной Е.А., Соколовой С.В.,

при участии от Ассоциации "Научно-технический центр "РЕСПЕКТ" Волынского М.Г. (доверенность от 20.10.2019); от Управления Федеральной службы по аккредитации по Северо-Западному федеральному округу Периной А.С. (доверенность от 29.06.2020 N СЗФО/537-АЗ),

рассмотрев 15.07.2020 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Ассоциации "Научно-технический центр "РЕСПЕКТ" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 21.11.2019 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.03.2020 по делу N А56-52367/2019,

УСТАНОВИЛ:

Ассоциация "Научно-технический центр "РЕСПЕКТ", адрес: 197374, Санкт-Петербург, ул. Савушкина, д. 125, корп. 6, лит. А, ОГРН 1027804874690, ИНН 7810158084, (далее - Ассоциация, НТЦ "РЕСПЕКТ") обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области к Управлению Федеральной службы по аккредитации по Северо-Западному федеральному округу (далее - Управление Росаккредитации) с заявлением об оспаривании акта проверки от 08.02.2019 N СЗФО-вн/1-А-ВВ и предписания от 08.02.2019 N ИЛ-2019/-ВВ.

Решением суда от 21.11.2019 в части требования об оспаривании акта проверки от 08.02.2019 N СЗФОвн/1-А-ВВ производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), Ассоциации в удовлетворении заявления в остальной части отказано.

Постановлением апелляционной инстанции от 24.03.2020, решение суда от 21.11.2019 оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Ассоциация (с учетом письменных пояснений от 13.07.2020), ссылается на несоответствие выводов, изложенных в судебных актах, обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, неправильное применение норм материального и процессуального права. Податель жалобы, обращая внимание на принципы необходимости и целесообразности, а равно позицию Верховного Суда Российской Федерации, изложенную в определениях от 31.03.2015 N 33-КГ15-3, от 17.07.2018 N 46-КГ18-20, просит отменить постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.03.2020 и направить дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции. В обоснование своих доводов Ассоциация настаивает на незаконности прекращения судом дела в части оспаривания акта проверки от 08.02.2019 N СЗФО-вн/1-А-ВВ; на отсутствие оснований для проведения проверки, поименованные в пункте 2 части 2 статьи 27 Федерального закона от 28.12.2013 N 412-ФЗ "Об аккредитации в национальной системе аккредитации" (далее - Закон об аккредитации, Закон N 412-ФЗ), а равно грубых процессуальных нарушениях при ее проведении (отсутствии соответствующих полномочий у являющейся сотрудником Управления Росаккредитации по Поволжскому федеральному округу Гайнуллиной Р.Р., незаконном внесении изменений в приказ о проведении проверки, изменившем ее цели и задачи).

Представитель Ассоциации в судебном заседании поддержал доводы кассационной жалобы, а представитель Управления отклонил их по основаниям, изложенным в отзыве.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, Ассоциация "НТЦ "РЕСПЕКТ" является аккредитованным в законодательно установленном порядке лицом в области оценки и подтверждения соответствия продукции автомобилестроения и имеет в своем составе аккредитованную испытательную лабораторию, что подтверждается аттестатом аккредитации N RA.RU.21MT77.

Ассоциация проводит оценку соответствия конструкции единичных транспортных средств, по результатам которой выдает свидетельства о безопасности конструкции транспортных средств (далее - "СБКТС") в соответствии с требованиями Технического регламента Таможенного союза ТР ТС 018/2011 "О безопасности колесных транспортных средств", принятого на основании решения Комиссии Таможенного союза от 09.12.2011 N 877 (далее - "ТР ТС 018/2011").

Во исполнение приказа Управления Росаккредитации по СЗФО от 11.11.2019 N СЗФО-вн/1-П-ВВ в период с 14.01.2019 по 08.02.2019 в отношении Ассоциации проведена внеплановая выездная проверка, основаниями для проведения которой явились обращения УМВД России по г. Йошкар-Оле (от 26.11.2018 N 106/3012, от 27.11.2018 N 106/3028, от 27.11.2018 N 106/3029, от 03.12.2018 N 106/3074 и от 03.12.2018 N 106/3075) и гражданина от 03.12.2018 N 127РА (пункт 6 приказа).

По результатам проведенной проверки Управлением 08.02.2019 составлен акт проверки от 08.02.2019 N СЗФО-вн/1-А-ВВ и выдано предписание N ИЛ-2019/-ВВ, согласно которому: в деятельности Ассоциации необходимо устранить нарушения требований законодательства Российской Федерации, предъявляемые к деятельности аккредитованных лиц, указанные в акте проверки от 08.02.2019 N СЗФО-вн/1-А-ВВ (пункт 1); представить в Управление уведомление об исполнении предписания с приложением соответствующих документов (пункт 2). Срок исполнения предписания - до 08.05.2018.

Посчитав названные акт и предписание незаконными, нарушающими ее права, Ассоциация обратилась в арбитражный суд.

Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и указали на наличие у Управления Росаккредитации в данном случае значимых контрольных полномочий, а равно правовых и фактических оснований для выдачи оспариваемого предписания. Законность, обоснованность и исполнимость предписания проверены судами двух инстанций в условиях состязательной судебной процедуры (статья 9 АПК РФ). Апелляционный суд согласился с прекращением судом первой инстанции производства по делу в части требования о признании незаконным акта проверки.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статьи 198, 200, 201 АПК РФ).

Прекращая производство по делу в части оспаривания акта проверки, судебные инстанции исходили из того, что данный акт не содержит распорядительно властных предписаний и не обладает признаками ненормативного правового акта, проверка законности которого может быть осуществлена в порядке главы 24 АПК РФ.

Применительно к данному требованию, исходя из системного толкования норм права и правоприменительной практики, суд округа соглашается с тем, что составленный Управлением по результатам проверки акт лишь закрепляет результат ее проведения и сам по себе не порождает прав и обязанностей у проверяемой организации. Этот акт не нарушает права Ассоциации как субъекта осуществляемой ею деятельности в области оценки соответствия конструкции единичных транспортных средств, не обладает признаками ненормативного правового акта, подлежащего обжалованию в судебном порядке.

Согласно части 1 статьи 27 Закона об аккредитации предметом внеплановой проверки является соблюдение аккредитованным лицом требований законодательства Российской Федерации к деятельности аккредитованных лиц.

В силу части 1 статьи 13 Закона N 412-ФЗ аккредитованные лица обязаны соблюдать критерии аккредитации при осуществлении своей деятельности.

Критерии аккредитации утверждены Приказом Минэкономразвития России от 30.05.2014 N 326 "Об утверждении критериев аккредитации, перечня документов, подтверждающих соответствие заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации, и перечня документов в области стандартизации, соблюдение требований которых заявителями, аккредитованными лицами обеспечивает их соответствие критериям аккредитации" (далее - Критерии аккредитации)

Частью 3 статьи 27 Закона N 412-ФЗ установлено, что по результатам проверки, в ходе проведения которой выявлено несоответствие деятельности аккредитованного лица требованиям законодательства Российской Федерации к деятельности аккредитованных лиц, за исключением проверки, указанной в части 3.1 указанной статьи, национальный орган по аккредитации принимает решение о:

1) выдаче предписания об устранении выявленного нарушения;

2) выдаче предписания об устранении выявленного нарушения и приостановлении действия аккредитации в отношении всей области аккредитации или части области аккредитации в случае, если такое нарушение относится к перечню несоответствий, влекущих за собой приостановление действия аккредитации;

3) выдаче предписания об устранении выявленного нарушения и приостановлении действия аккредитации в отношении всей области аккредитации или определенной части области аккредитации в случае неисполнения в установленный срок предписания об устранении выявленного нарушения, выданного в соответствии с пунктом 1 указанной части.

Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 18.01.2019 N 14 утвержден Перечень несоответствий заявителя критериям аккредитации, которые при осуществлении аккредитации влекут за собой отказ в аккредитации, и Перечень несоответствий аккредитованного лица требованиям законодательства Российской Федерации к деятельности аккредитованных лиц, влекущих за собой приостановление действия аккредитации.

Как установлено судами, оспариваемое в настоящем деле предписание от 08.02.2019 N ИЛ-2019/1-ВВ, содержит требование об устранении нарушений, установленных:

- пунктом 17 в части реализации подпункта "б" пункта 23.7 Критериев аккредитации, в части несоблюдения правила учета и документирования результатов исследований (испытаний) и измерений;

- пунктом 17 в части реализации подпункта "и" пункта 23.7 Критериев аккредитации, в части несоблюдения системы хранения и архивирования документов, в том числе, правила хранения и архивирования, предусматривающие хранение на бумажных носителях и (или) в форме электронных документов, подписанных усиленной квалифицированной подписью, по месту (местам) осуществления деятельности в области аккредитации архива документов, в том числе документов, представленных в лабораторию заявителями на проведение исследований (испытаний) и измерений, в течение трех лет со дня выдачи соответствующего документа о результатах исследований (испытаний) и измерений или принятия решения об отказе в его выдаче;

- пунктом 17 в части реализации подпункта "к" пункта 23.7 Критериев аккредитации, в части несоблюдения правил систематизации и ведения архива документов, в том числе условия передачи документов в архив, условия выдачи документов из архива, сроки хранения в архиве документов (групп документов), правила регистрации документов, поступающих в архив, условия хранения документов.

- пунктом 17 в части реализации подпункта "б" и "в" пункта 23.20 Критериев аккредитации, в части несоблюдения системы идентификации объектов исследований (испытаний) и измерений; правил документирования работ с объектами исследований (испытаний) и измерений, в том числе в случае отклонения результатов исследований (испытаний) и измерений от нормальных или заданных условий;

- пунктом 21 Критериев аккредитации в части отсутствия по месту (местам) осуществления деятельности в области аккредитации на праве собственности или на ином законном основании, предусматривающем право владения и пользования, помещений, средств измерений, соответствующих требованиям законодательства Российской Федерации об обеспечении единства измерений.

Выявленные нарушения выражены в несоблюдении Ассоциацией, аккредитованной в качестве испытательной лаборатории (центра) требований законодательства Российской Федерации, предъявляемых к деятельности аккредитованных лиц.

В данном споре, все доводы заявителя, приводимые им последовательно во всех инстанциях, связаны с процессуальными правилами проведения проверки (ее оснований, законности, полномочий проверяющего должностного лица, отсутствие согласования с органами прокуратуры) и не затрагивают непосредственного выводы по объекту проверки (по существу выявленных и поименованных в акте нарушений какие-либо пояснения со стороны заявителя отсутствуют).

Вышеуказанные нарушения Ассоциация со ссылкой на части 1 и 2 статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) относит к грубым и считает, что результаты проверки не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом требований в аккредитованной области (оценки соответствия конструкции единичных транспортных средств).

В соответствии с Положением о Федеральной службе по аккредитации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 17.10.2011 N 845, Федеральная служба по аккредитации осуществляет полномочия по контролю за деятельностью аккредитованных лиц (пункт 5.1.7).

Порядок осуществления государственного контроля посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений установлен Законом N 294-ФЗ (статья 2).

При этом частью 4 статьи 1 Закона N 294-ФЗ определено, что особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении ряда видов государственного контроля (надзора), включая федеральный государственный контроль за деятельностью аккредитованных лиц (пункт 29 части 4 статьи 1 Закона N 294-ФЗ).

Следовательно, в Законе N 294-ФЗ (являющемся нормативным правовым актом общего характера), а именно в части 4 статьи 1 содержится бланкетное предписание, отсылающее к положениям иных федеральных законов, в которых сформулированы специальные нормы, регулирующие особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, применительно к поименованным в части 4 статьи 1 Закона N 294-ФЗ видам государственного контроля (надзора), в том числе применительно к федеральному государственному контролю за деятельностью аккредитованных лиц.

Так в статье 27 Закона N 412-ФЗ определены особенности организации и проведения проверок Федеральной службой по аккредитации при осуществлении федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц.

Согласно части 1 статьи 27 Закона N 412-ФЗ, плановые проверки при осуществлении федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц не проводятся.

В силу части 2 статьи 27 Закона N 412-ФЗ, внеплановые проверки при осуществлении федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц проводятся по основаниям, предусмотренным Законом N 294-ФЗ, а также по следующим основаниям: поступление в национальный орган по аккредитации информации о фактах нарушения законодательства Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации, допущенного экспертной группой при проведении экспертизы, по результатам которой национальным органом по аккредитации принято решение об аккредитации или о подтверждении компетентности; поступление в национальный орган по аккредитации информации о фактах несоответствия аккредитованного лица требованиям законодательства Российской Федерации к деятельности аккредитованных лиц, фактах нарушения правил выполнения работ по сертификации и (или) фактах представления недостоверных результатов исследований (испытаний) и измерений или возможности таких нарушений; поступление от аккредитованного лица отчета об устранении несоответствий критериям аккредитации, выявленных в соответствии с пунктами 2 и 3 части 19 статьи 24 Закона N 412-ФЗ.

Исходя из норм Закона N 412-ФЗ (часть 2 статьи 27) и Закона N 294-ФЗ (часть 2 статьи 10), поступление в национальный орган по аккредитации информации о фактах несоответствия аккредитованного лица требованиям законодательства Российской Федерации к деятельности аккредитованных лиц, фактах нарушения правил выполнения работ по сертификации и (или) фактах представления недостоверных результатов исследований (испытаний) и измерений или возможности таких нарушений является самостоятельным основанием для проведения в отношении аккредитованного лица внеплановой проверки, и не равнозначно поименованному в пункте 2 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ основанию проведения внеплановой проверки - поступление в государственный орган контроля (надзора) обращений и заявлений граждан, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о перечисленных в данном пункте фактах.

При этом очевидно, что информация о фактах несоответствия аккредитованного лица требованиям законодательства Российской Федерации к деятельности аккредитованных лиц, фактах нарушения правил выполнения работ по сертификации и (или) фактах представления недостоверных результатов исследований (испытаний) и измерений или возможности таких нарушений может быть представлена в Федеральную службу по аккредитации в виде обращений граждан, перенаправленных в Федеральную службу по аккредитации иными органами государственной власти.

Однако такие обращения граждан, если они в себе содержат указание на факты несоответствия аккредитованного лица требованиям законодательства Российской Федерации к деятельности аккредитованных лиц, фактах нарушения правил выполнения работ по сертификации и (или) фактах представления недостоверных результатов исследований (испытаний) и измерений или возможности таких нарушений, обладая специфическим содержанием, как основания для проведения внеплановых проверок в силу пункта 2 части 2 статьи 27 Закона N 412-ФЗ с необходимостью подпадают под правовой режим, установленный указанным законом.

При этом Закон N 412-ФЗ не содержит требования предварительного согласования с органами прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок аккредитованных лиц применительно к какому-либо основанию проведения проверок из указанных в части 2 статьи 27 Закона N 412-ФЗ.

В данном случае основанием для проведения проверки послужили обращения, поступившие из УМВД России по г. Йошкар-Оле (от 26.11.2018 N 106/3012, от 27.11.2018 N 106/3028, от 27.11.2018 N 106/3029, от 03.12.2018 N 106/3074 и от 03.12.2018 N 106/3075) и гражданина от 03.12.2018 N 127РА (что отражено в пункте 6 приказа Управления Росаккредитации по СЗФО от 11.11.2019 N СЗФО-вн/1-П-ВВ). Указанные обращения содержали в себе информацию о фактах несоответствии аккредитованной Ассоциации требованиям законодательства Российской Федерации к деятельности аккредитованных лиц.

Вопреки доводам подателя жалобы судами нарушений при проведении проверки не установлено, в том числе в части компетентности сотрудника Управления Росаккредитации по ПФО Р.Р. Гайнуллиной, а также привлечения иных территориальных Управлений.

Суды двух инстанций удостоверились в том, что проведение внеплановой выездной проверки Ассоциации "НТЦ "Респект" осуществлялось в соответствии с Приказом Управления Росаккредитации по СЗФО от 11.01.2019 N СЗФО-вн/1-П-ВВ. Ответственными лицами, уполномоченными на проведение проверки, назначены должностные лица - Веремеев Д.С. и Глинский Ю.Н.(пункт 3 приказа).

Поскольку действующее законодательство не запрещает внесение изменений (уточнений) в ранее изданный приказ, в данный пункт приказом Управления Росаккредитации по СЗФО от 24.01.2019 N СЗФО/4 (пункт 1) были внесены изменения и помимо поименованных выше лиц, дополнительно включена Гайнуллина Р.Р., являющаяся ведущим специалистом экспертом отдела подтверждения компетентности Управления Росаккредитации по ПФО (аккредитованное лицо уведомлено об издании приказа 28.01.2019).

Управлением Росаккредитации по ПФО изданы соответствующие приказы от 18.01.2019 N ПФО/10-К, от 23.01.2019 N ПФО/16-К, от 28.01.2019 N ПФО/17-К, от 01.02.2019 N ПФО/25-К, от 06.02.2019 N ПФО/33-К "О командировании Р.Р. Гайнуллиной" для обеспечения в период с 21.01.2019 по 15.02.2019 проверок соответствия юридических лиц и индивидуальных предпринимателей критериям аккредитации и осуществления федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц.

Суды обоснованно констатировали наличие у руководителя территориального органа Федеральной службы по аккредитации полномочий на издание приказа о назначении сотрудников иных территориальных органов должностными лицами, уполномоченными на проведение конкретных проверочных мероприятий. Такие сотрудники из одного территориального Управления Федеральной службы по аккредитации направляются в служебную командировку в другое Управление Федеральной службы по аккредитации для осуществления функции по обеспечению в пределах своих полномочий реализации Росаккредитацией государственной политики в сфере аккредитации и федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц с соблюдением норм Указа Президента Российской Федерации от 18.07.2005 N 813. При этом, направление в соответствующее территориальное управление государственных гражданских служащих из других территориальных управлений рассматривается с учетом сложившейся кадровой ситуации, объема поставленных задач.

Данный вывод судами сделан на основании пункта 3 Указа Президента Российской Федерации от 24.01.2011 N 86, положений статей 4, 8, 27 Закона от 28.12.2013 N 412-ФЗ, пунктов 1, 4, 5.2 Положения о Федеральной службе по аккредитации (утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17.10.2011 N 845), Регламента Федеральной службы по аккредитации (утвержденного приказом Федеральной службы по аккредитации от 25.11.2015 N 17427), с учетом полномочий, предоставленных Административным регламентом по исполнению Федеральной службой по аккредитации государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц (утвержденного Приказом Минэкономразвития России от 27.07.2015 N 499), дополнительного Приказа Росаккредитации от 13.07.2018 N 181 "Об организации мониторинга исполнения аккредитованными лицами обязанности по прохождению процедуры подтверждения компетентности", а равно Типовым положением о территориальном органе Федеральной службы по аккредитации (утвержденным приказом Минэкономразвития РФ от 24.03.2016 N 165), Положением об Управлении Федеральной службы по аккредитации по Северо-Западному федеральному округу (утвержденным приказом Федеральной службы по аккредитации от 06.07.2016 N 7197) и соблюдения порядка условий командирования федеральных государственных гражданских служащих установленных Указом Президента Российской Федерации от 18.07.2005 N 813.

В ходе внеплановой выездной проверки приказами Управления Росаккредитации по СЗФО также были внесены изменения в приказ о проведении внеплановой проверки в части запрошенных в ходе проверки документов, что, в свою очередь, не повлекло изменения целей и задач данной проверки, поскольку указанные приказы направлены на предоставление возможности полной и всесторонней оценки соблюдения, проверяемым лицом обязательных требований, а также защиту заинтересованного лица от неправомерных выводов уполномоченного органа. Иное заявителем не доказано.

Учитывая законность и обоснованность результатов проверки, зафиксированных в акте N СЗФО-вн/1-А-ВВ, выданное Росаккредитацией во исполнение пункта 2 части 3 статьи 27 Закона N 412-ФЗ предписание, оспариваемое заявителем, также является законным и обоснованным и не нарушает права и законные интересы Ассоциации в экономической сфере.

Доводы кассационной жалобы, аналогичные по смыслу и содержанию аргументам, приведенным в заявлении, а затем и в апелляционной жалобе, были предметом исследования арбитражных судов двух инстанций и получили надлежащую правовую оценку, с которой суд округа согласен.

Оснований для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов не имеется (статья 288 АПК РФ).

При обращении в суд кассационной инстанции Ассоциация уплатила 3000 руб. государственной пошлины (платежное поручение от 15.05.2020 N 656). В связи с излишней уплатой по данной категории дел заявителю следует возвратить из федерального бюджета 1500 руб. государственной пошлины.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 104, 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 21.11.2019 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.03.2020 по делу N А56-52367/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу Ассоциации "Научно-технический центр "РЕСПЕКТ" - без удовлетворения.

Возвратить Ассоциации "Научно-технический центр "РЕСПЕКТ" (адрес: 197374, Санкт-Петербург, ул. Савушкина, д. 125, корп. 6, лит. А, ОГРН 10278048744690, ИНН 7810158084) из федерального бюджета 1500 руб. государственной пошлины излишне уплаченной по платежному поручению от 15.05.2020 N 656 за рассмотрение кассационной жалобы по делу N А56-52367/2019.

Председательствующий

Л.Б. Мунтян

Судьи

Л.Б. Мунтян Е.А. Аникина С.В. Соколова