Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 1 сентября 2020 г. N Ф07-9531/20 по делу N А42-10771/2018

01 сентября 2020 г.

Дело N А42-10771/2018

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Лущаева С.В., судей Александровой Е.А., Родина Ю.А.,

при участии от Комитет по развитию городского хозяйства Администрации города Мурманска Морозова О.В. (доверенность от 28.08.2020 N 10), от Управления финансов администрации города Мурманска Осиной Н.В. (доверенность от 25.08.2020 N 24-01-26/1179), от Комитета государственного и финансового контроля Мурманской области Романова Д.С. (доверенность от 20.08.2020 N 210), от Министерства транспорта и дорожного хозяйства Мурманской области Романова Д.С. (доверенность от 25.07.2019 N 22-04/60),

рассмотрев 31.08.2020 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Комитета государственного и финансового контроля Мурманской области на решение Арбитражного суда Мурманской области от 10.12.2019 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.05.2020 по делу N А42-10771/2018,

УСТАНОВИЛ:

Комитет по развитию городского хозяйства администрации города Мурманска, адрес: 183038, г. Мурманск, ул. Профсоюзов, д. 20, ОГРН 1055100224519, ИНН 5190137761 (далее - Комитет), обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными пунктов 1 и 2 предписания Комитета государственного и финансового контроля Мурманской области, адрес: 183038, г. Мурманск, ул. Карла Маркса, д. 3, ОГРН 1115190001310, ИНН 5190927696 (далее - орган финансового контроля), от 13.11.2018 N 23-03/1037-ОП об устранении нарушений, установленных плановой проверкой соблюдения требований законодательства, целевого и эффективного использования средств, полученных в 2017 году муниципальным образованием город Мурманск из областного бюджета на реализацию мероприятий государственной программы Мурманской области "Обеспечение комфортной среды проживания населения", в Комитете по развитию городского хозяйства администрации города Мурманска.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Мурманское муниципальное бюджетное учреждение "Управление дорожного хозяйства", адрес: 183008, г. Мурманск, пр. Кольский, д. 114, ОГРН 1105190005865, ИНН 5190918123 (далее - Учреждение), Министерство транспорта и дорожного хозяйства Мурманской области, адрес: 183032, г. Мурманск, ул. Гвардейская, д. 21, ОГРН 1065190060650, ИНН 5190148202 (далее - Минтранс МО), Министерство строительства и территориального развития Мурманской области, адрес: 183016, г. Мурманск, ул. Софьи Перовской, д. 2, ОГРН 1045100171115, ИНН 5190127273 (далее - Минстрой МО), Управление финансов администрации города Мурманска, адрес: 183006, г. Мурманск, пр. Ленина, д. 75, ОГРН 1025100848904, ИНН 5190800241 (далее - Управление).

Решением суда от 10.12.2019, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.05.2020, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе Комитет, указывая на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела, неправильное применение судами норм материального права, просит отменить решение суда и постановление апелляционного суда, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Податель кассационной жалобы указывает на наличие у заявителя обязанности вернуть в областной бюджет неиспользованные в 2017 году субсидии в общем размере 41 547 244 руб. 31 коп.; на наличие у Комитета права выдать предписание, содержащее требование вернуть спорные субсидии.

От заявителя и Управления поступили отзывы на кассационную жалобу.

Представитель Комитета и Минтранса МО в судебном заседании поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Представители заявителя и Управления возражали против удовлетворения кассационной жалобы.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как установлено судами, постановлением Правительства Мурманской области от 30.09.2013 N 571-ПП утверждена государственная программа Мурманской области "Обеспечение комфортной среды проживания населения региона", которая включает подпрограмму 2 "Обеспечение комплексного благоустройства территорий муниципальных образований Мурманской области". Целью подпрограммы 2 является содействие повышению уровня благоустроенности территорий региона. Одной из задач подпрограммы является осуществление городом Мурманском функций областного центра субъекта Российской Федерации - Мурманской области, а одним из ее целевых показателей - доля исполненных городом Мурманском функций областного центра субъекта Российской Федерации - Мурманской области, запланированных в ежегодно заключаемых соглашениях о предоставлении субсидии.

Законом Мурманской области от 23.12.2016 N 2083-01-ЗМО "Об областном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" (далее - Закон N 2083-01-ЗМО) в рамках реализации подпрограммы 2 предусмотрено предоставление бюджету муниципального образования город Мурманск субсидии на осуществление городом Мурманском функций административного центра области в общей сумме 250 876 010 руб. 59 коп.

Согласно ведомственной структуре расходов областного бюджета по главным распорядителям бюджетных средств, разделам, подразделам, целевым статьям (государственным программам Мурманской области и непрограммным направлениям деятельности), группам видов расходов классификации расходов областного бюджета на 2017 (приложение N 11 к Закону N 2083-01-ЗМО), предоставление бюджету муниципального образования город Мурманск субсидий на осуществление функций административного центра области осуществляется:

Минтрансом МО в размере 236 922 685 руб. 73 коп.;

Минстроем МО в размере 13 953 324 руб. 86 коп.

Между Минтрансом МО и Комитетом заключено Соглашение от 05.07.2017 N АЦ-17 о предоставлении субсидии из областного бюджета бюджету муниципального образования город Мурманск на осуществление городом Мурманском функций административного центра области (далее - Соглашение N АЦ-17), согласно которому (с учетом дополнительных соглашений от 10.08.2017 N 1, от 21.12.2017 N 2) Минтранс МО производит перечисление субсидии в 2017 году в размере 236 922 685 руб. 73 коп. в бюджет муниципального образования город Мурманск, а Комитет обеспечивает софинансирование расходного обязательства муниципального образования город Мурманск на дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования город Мурманск за счет средств местного бюджета в размере 101 538 303 руб. 63 коп.

Между Минстроем МО и Комитетом заключено Соглашение от 31.05.2017 N 6-м/2017 о предоставлении в 2017 году субсидии из областного бюджета бюджету муниципального образования город Мурманск на софинансирование расходных обязательств муниципального образования город Мурманск на осуществление городом Мурманском функций административного центра области (далее - Соглашение N 6-м/2017), согласно которому (с учетом дополнительных соглашений от 02.08.2017 N 1, от 04.12.2017 N 2) Минстрой МО предоставляет в 2017 году субсидию в размере 13 953 324 руб. 86 коп. на софинансирование расходных обязательств муниципального образования город Мурманск на осуществление городом Мурманском функций административного центра области в рамках подпрограммы 2, финансируемой за счет средств областного бюджета в соответствии с Законом N 2083-01-ЗМО, а Комитет обеспечивает использование ее по целевому назначению, а также финансирование указанных расходных обязательств за счет средств бюджета муниципального образования город Мурманск в размере 5 979 996 руб. 37 коп.

В 2017 году Комитетом получены средства субсидий из областного бюджета в общей сумме 282 619 111 руб. 79 коп., в том числе 245 634 592 руб. 88 коп. на осуществление городом Мурманском функции административного центра области, из них: 232 095 725 руб. 84 коп. по Соглашению N АЦ-17; 13 538 867 руб. 04 коп. по Соглашению N 6-м/2017.

В целях реализации мероприятий, предусмотренных Соглашениями N АЦ-17, N 6-м/2017, между Комитетом и Учреждением заключены:

соглашение от 09.01.2017 N 1-мз о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) муниципальным бюджетным учреждением, предметом которого является предоставление Учреждению субсидии за счет средств местного бюджета муниципального образования город Мурманск и средств субъекта Российской Федерации на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ). К соглашению от 09.01.2017 N 1-мз заключено 7 дополнительных соглашений;

соглашение от 09.01.2017 б/н о порядке и условиях предоставления из бюджета муниципального образования город Мурманск муниципальному бюджетному учреждению субсидии на иные цели, в соответствии с закрепленным пообъектным перечнем направлений расходования средств субсидии, в том числе на осуществление городом Мурманском функций административного центра области за счет средств областного бюджета. К соглашению от 09.01.2017 заключено 11 дополнительных соглашений.

Органом финансового контроля в период с 05.09.2018 по 12.10.2018 проведены плановые выездные проверки Комитета и Учреждения по вопросу соблюдения требований законодательства, целевого и эффективного использования средств субсидий, полученных в 2017 году из областного бюджета.

Выводы проверок отражены в акте от 17.10.2018 N 18п/97-од/2018 (в отношении Комитета) и в акте от 17.10.2018 N 18п-1/97-од/2018 (в отношении Учреждения).

В отношении расходования средств субсидий, предоставленных из областного бюджета (в рамках Соглашений N N АЦ-17, 6-м/2017), органом финансового контроля установлено:

1) средства Минтранса МО - остаток средств субсидии из областного бюджета, предоставленной в 2016 году, по состоянию на 01.01.2017 составил 2 149 545 руб. 24 коп. Из областного бюджета в 2017 году перечислено 81 833 069 руб. 18 коп. Кассовый расход субсидии из областного бюджета на выполнение муниципального задания за 2017 год по отчету (в соответствии с бухгалтерскими документами) составил 48 106 807 руб. 39 коп. Следовательно, остаток субсидии за счет средств областного бюджета (средства Минтранса МО) по состоянию на 31.12.2017 составил 35 875 807 руб. 03 коп.

2) средства Минстроя МО - в 2017 году была перечислена субсидия областного бюджета в размере 13 538 867 руб. 04 коп. Кассовый расход средств субсидии в 2017 году составил 7 867 429 руб. 76 коп. Следовательно, остаток субсидии по состоянию на 31.12.2017 (средства Минстроя МО) составил 5 671 437 руб. 28 коп.

Таким образом, по результатам проверки орган финансового контроля пришел к выводу, что в нарушение пункта 5 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), пункта 3.1.11 Соглашения N АЦ-17, пункта 3.1.6 Соглашения N 6-м/2017, Комитетом не произведен возврат не использованных по состоянию на 01.01.2018 субсидий в общей сумме 41 547 244 руб. 31 коп.

13.11.2018 органом финансового контроля выдано предписание N 23-03/1037-ОП, которым в срок до 12.12.2018, в том числе предписано:

пункт 1: во исполнение пункта 3.1.11 Соглашения N АЦ-17, пункта 5.5 постановления Правительства Мурманской области от 22.12.2017 N 619-ПП/15 "О мерах по реализации Закона Мурманской области "Об областном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" (далее - Постановление N 619-ПП/15), пункта 5 статьи 242 БК РФ осуществить возврат в доход бюджета Мурманской области неиспользованного остатка субсидии в сумме 35 875 807 руб. 03 коп. (с указанием реквизитов для перечисления);

пункт 2: во исполнение пункта 3.1.6 Соглашения N 6-м/2017, пункта 5.5 Постановления N 619-ПП/15, пункта 5 статьи 242 БК РФ осуществить возврат в доход бюджета Мурманской области неиспользованного остатка субсидии в сумме 5 671 437 руб. 28 коп. (с указанием реквизитов для перечисления).

Не согласившись с данным предписанием (в части пунктов 1 и 2), Комитет обратился в арбитражный суд.

Суд первой инстанции в решении от 10.12.2019 указал на наличие в бюджетном законодательстве императивных норм о возврате неиспользованных по состоянию на 1 января субсидий в доход бюджета, из которого они были ранее предоставлены, отклонил доводы Комитета об отсутствии нарушений бюджетного законодательства. Вместе с тем, суд пришел к выводу, что ни акт проверки Комитета, ни оспариваемое предписание не содержат выводов о нецелевом, неэффективном использовании спорных субсидий, о наличии ущерба для областного бюджета при фактическом исполнении расходных обязательств. Учитывая данные выводы, а также положения части 3 статьи 270.2 БК РФ, определяющие предписание органа финансового контроля, суд пришел к выводу о наличии оснований для удовлетворения требований Комитета.

С данными выводами суда согласился суд апелляционной инстанции.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, приходит к следующим выводам.

Согласно статье 139 БК РФ под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, представляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями этого Кодекса.

В силу пункта 5 статьи 242 БК РФ "Завершение текущего финансового года" не использованные по состоянию на 1 января текущего финансового года межбюджетные трансферты, полученные в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, за исключением межбюджетных трансфертов, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Президента Российской Федерации, подлежат возврату в доход бюджета, из которого они были ранее предоставлены, в течение первых 15 рабочих дней текущего финансового года.

Соглашения N N АЦ-17, 6-м/2017 также предусматривают обязанность Комитета осуществить возврат в областной бюджет остатка неиспользованной в текущем финансовом году субсидии.

Позиция Комитета о необходимости квалификации перечисления полученных из областного бюджета субсидий Учреждению в 2017 году в качестве их освоения обоснованно отклонена судами, поскольку такой подход фактически приводит к потере контроля за расходованием субсидий.

Удовлетворяя заявленные требования, суды указали на отсутствие ущерба для областного бюджета в связи с исполнением соответствующих расходных обязательств, с учетом положений части 3 статьи 270.2 БК РФ пришли к выводу о неправомерности в такой ситуации требования о возврате субсидии.

Суд округа не может признать данный вывод судов в достаточной степени обоснованным в связи со следующим.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд признает ненормативный правовой акт недействительным, если установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В данном случае, из решения суда и постановления апелляционной инстанции следует, что суды пришли к выводу о наличии у Комитета обязанности по возврату неиспользованных на 01.01.2018 остатков субсидий в областной бюджет. Учитывая данный вывод, из судебных актов не ясно, какому положению бюджетного законодательства не соответствуют пункты 1 и 2 оспариваемого предписания, в чем заключается нарушение прав и законных интересов Комитета.

При этом заслуживает внимание довод органа финансового контроля о том, что правовая возможность направить предписание с требованием о возврате остатка средств субсидий, который на конец финансового года должен был быть возвращен в областной бюджет, уже являлась предметом рассмотрения судов. Так, в рамках дел N N А42-3951/2017, А42-3264/2017 судами подтверждена правомерность требования органа финансового контроля о возврате неиспользованного остатка субсидии. Определением Верховного Суда Российской Федерации от 30.08.2018 N 307-КГ18-12360 отказано в передаче дела N А42-3264/2017 для пересмотра в порядке кассационного производства.

Учитывая изложенное, вывод судов о недействительности пунктов 1 и 2 предписания со ссылкой на положения части 3 статьи 270.2 БК РФ не может быть признан в достаточной степени обоснованным.

В суде кассационной инстанции представитель Комитета пояснил, что при рассмотрении дела Комитетом, в том числе, были заявлены возражения по размеру спорных субсидий. Кроме того, субсидия в размере 5 671 437 руб. 28 коп. освоена в 2018 году при наличии определенного согласования, работы, на выполнение которых выделалась субсидия в размере 35 875 807 руб. 03 коп., были выполнены в 2017 году за счет иных средств.

Представитель органа финансового контроля пояснил, что размер неиспользованных в 2017 году субсидий подтверждается данными Учреждения, материалами дела, актами проверок Комитета и Учреждения. В отношении суммы 5 671 437 руб. согласования в установленном порядке получено не было, в связи с чем субсидия подлежала возврату, а не освоению в 2018 году; указанные Комитетом обстоятельства в отношении работ на сумму 35 875 807 руб. 03 коп. не свидетельствуют об освоении средств субсидии, в связи с чем данная сумма также подлежала возврату в областной бюджет.

Данные доводы сторон не получили мотивированной и надлежащей оценки судов в обжалуемых судебных актах.

Учитывая изложенное, судебные акты по делу подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении суду необходимо учесть изложенное, надлежащим образом установить наличие или отсутствие у органа финансового контроля права по направлению предписания с требованием о возврате сумм неиспользованных субсидий. Также необходимо с учетом всех доводов лиц, участвующих в деле, установить наличие или отсутствие у Комитета обязанности по возврату спорных сумм субсидий по состоянию на 01.01.2018; при неисполнении Комитетом своей обязанности по возврату спорных сумм субсидий, установить, в чем именно заключается несоответствие предписания закону, имеется ли нарушение прав и законных интересов Комитета обжалуемым предписанием.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 3 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Мурманской области от 10.12.2019 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.05.2020 по делу N А42-10771/2018 отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Мурманской области.

Председательствующий

С.В. Лущаев

Судьи

С.В. Лущаев Е.Н. Александрова Ю.А. Родин