Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 7 октября 2020 г. N Ф07-9440/20 по делу N А56-116461/2018

07 октября 2020 г.

Дело N А56-116461/2018

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Соколовой С.В., судей Васильевой Е.С., Лущаева С.В.,

при участии индивидуального предпринимателя Михно И.П. его представителя Слепченка К.В. (доверенность от 29.04.2020 N 47БА3312261), от администрации муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области Карасёвой А.В. (доверенность от 17.06.2020), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области Макарова И.Д. (доверенность от 21.01.2020 N 01/14), от общества с ограниченной ответственностью "Сосновоборская ритуальная компания" генерального директора Красилец Е.М. (протокол собрания учредителей от 31.07.2018 N 4),

рассмотрев 06.10.2020 в открытом судебном заседании кассационные жалобы индивидуального предпринимателя Михно Игоря Павловича на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 02.12.2019 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.05.2020 и администрации муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.05.2020 по делу N А56-116461/2018,

УСТАНОВИЛ:

Администрация муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области, адрес: 188540, Ленинградская обл., г. Сосновый Бор, Ленинградская ул., д. 46, ОГРН 1024701760698, ИНН 4714011083 (далее - Администрация), обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области, адрес: 191124, Санкт-Петербург, ул. Смольного, д. 3, ОГРН 1089847323026, ИНН 7840396953 (далее - Управление), от 15.08.2018 N Р/04/73 и П/04/10 соответственно.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Сосновоборская ритуальная компания", адрес: 188540, Ленинградская обл., г. Сосновый Бор, Сибирская ул., д. 11, пом. 32, ОГРН 1164704066108, ИНН 4726002936 (далее - Общество), и индивидуальный предприниматель Михно Игорь Павлович, ОГРНИП 304471431500016.

Решением суда первой инстанции от 13.11.2018, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 05.02.2019, в удовлетворении заявленных Администрацией требований отказано.

Постановлением от 03.07.2019 Арбитражный суд Северо-Западного округа (далее - АС СЗО) отменил решение от 13.11.2018 и постановление от 05.02.2019, направил дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

После нового рассмотрения дела решением суда первой инстанции от 02.12.2019, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 21.05.2020, заявленные Администрацией требования удовлетворены, решение и предписание Управления от 15.08.2018 признаны недействительными.

В кассационной жалобе предприниматель Михно И.П., ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие их выводов фактическим обстоятельствам дела, просит отменить решение от 02.12.2019 и постановление от 21.05.2020, принять по делу новый судебный акт - об отказе в удовлетворении заявленных Администрацией требований.

По мнению подателя кассационной жалобы, вывод судов о преюдициальном значении для настоящего дела апелляционного определения Ленинградского областного суда от 28.06.2018 по делу N 33а-4090/2018 противоречит нормам процессуального права, поскольку в рамках упомянутого дела был иной состав участников; суды не приняли во внимание выводы, содержащиеся в постановлении суда кассационной инстанции от 03.07.2019; Порядок оказания ритуальных услуг, содержания и эксплуатации общественных кладбищ муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области, утвержденный постановлением Администрации от 01.12.2016 N 2680 (далее - Порядок N 2680), не содержит положений, допускающих иных лиц, кроме организации, которая заключила договор с Администрацией, выполнять установку, демонтаж, замену надгробных сооружений.

В кассационной жалобе Администрация, соглашаясь с резолютивными частями решения от 02.12.2019 и постановления от 21.05.2020, просит изменить мотивировочную часть указанного постановления, исключив из нее вывод о том, что нормы, устанавливающие требования к лицам, оказывающим ритуальные и иные услуги, связанные с погребением (в понятии, определяемом пунктом 1.2 Порядка N 2680), не устанавливают запрет для иных лиц, не заключивших договор на конкурсной основе, оказывать ритуальные и иные связанные с ними услуги в части, не обеспечивающей выполнение потребностей муниципального образования по выполнению полномочий собственника муниципального имущества и обеспечению гарантированных услуг по погребению. По мнению Администрации, данная формулировка требует разъяснений, дополнений или изменений, поскольку опасна двоякостью понимания и негативными последствиями при ее преюдициальном применении.

Отзывы на кассационные жалобы не представлены.

Определением АС СЗО от 08.09.2020 судебное разбирательство в порядке, предусмотренном статьей 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), отложено на 06.10.2020 для совместного рассмотрения кассационных жалоб предпринимателя Михно И.П. и Администрации.

Определением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 05.10.2020 в соответствии с пунктом 2 части 3 статьи 18 АПК РФ ввиду нахождения в отпуске судей Савицкой И.Г. и Родина Ю.А., ранее участвовавших в рассмотрении кассационной жалобы предпринимателя Михно И.П., произведена их замена на судей Васильеву Е.С. и Лущаева С.В.

После замены состава суда рассмотрение кассационной жалобы начато сначала.

В судебном заседании представители индивидуального предпринимателя Михно И.П. и Администрации поддержали доводы кассационный жалоб представляемых ими сторон, представитель Общества возражал против удовлетворения кассационной жалобы предпринимателя.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, в поступившем в Управление обращении индивидуальный предприниматель Михно И.П. ссылался на нарушение Администрацией положений частей 1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), выразившееся в принятии Порядка N 2680, Порядка проведения конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию, эксплуатации общественных кладбищ, оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области, утвержденного постановлением Администрации от 13.12.2016 N 2770 (далее - Порядок N 2770), проведении конкурса на право заключения договора на выполнение указанных работ и оказание услуг на территории муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области.

По результатам рассмотрения данного обращения Управление, руководствуясь положениями статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ, 04.07.2017, выдало Администрации предупреждение N ПД/04/09 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, путем отмены Порядков N 2680 и 2770, расторжения договора от 01.02.2017 на выполнение работ и оказание услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области в течение двух месяцев с момента получения предупреждения. Предупреждение получено Администрацией 10.07.2017.

Поскольку в установленный указанным предупреждением срок информация о его исполнении в Управление не поступила, антимонопольный орган на основании части 8 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ возбудил в отношении Администрации дело N 3-04-А/17 по признакам нарушения частей 1, 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

По результатам рассмотрения материалов дела N 3-04-А/17 Управление 15.08.2018 вынесло решение N Р/04/73 о признании наличия в действиях Администрации нарушения положений частей 1, 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившегося в неисполнении предупреждения от 04.07.2017 N ПД/04/09, возложении в соответствии с Порядками N 2680 и 2770 обязанностей по установке оград, элементов надгробных сооружений, гранитных комплектов и других обязанностей на Общество.

В выданном Администрации предписании от 15.08.2018 N П/04/10 Управление обязало ее до 20.09.2018 прекратить действия (бездействие), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, путем отмены Порядков N 2680 и 2770, осуществить действия, направленные на расторжение заключенного с Обществом договора от 01.02.2017.

Не согласившись с решением и предписанием Управления, Администрация оспорила их в судебном порядке.

Суды первой и апелляционной инстанций отказали в удовлетворении заявленных Администрацией требований.

При направлении дела на новое рассмотрение суд кассационной инстанции в постановлении от 03.07.2019 указал следующее: вывод судов о нарушении Администрацией части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, поскольку функции органа местного самоуправления возложены на хозяйствующий субъект, противоречит пункту 23 части 1 статьи 16, пункту 3 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), статьям 9, 25, 29 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ); суды, посчитав пункты 11.1 и 11.2 Порядка N 2680 нарушающими положения частей 1, 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, признали Порядок N 2680 в целом не соответствующим требованиям статьи 15 Закона N 135-ФЗ в отсутствие у Управления претензий к содержанию иных положений Порядка N 2680; суды не приняли во внимание, что вмененное Администрации нарушение частей 1, 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ не касается неисполнения предупреждения антимонопольного органа.

Кроме того, АС СЗО отметил, что суды не дали оценки ссылке Администрации на судебные акты по делу N 2а-269/2018 (апелляционное определение Ленинградского областного суда от 28.06.2018 N 33а-4090/2018), по результатам рассмотрения которого пункты 11.1 и 11.2 Порядка N 2680 признаны законными, принятыми Администрацией в пределах предоставленных полномочий.

Суды первой и апелляционной инстанций при новом рассмотрении дела признали решение и предписание Управления недействительными.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы кассационных жалоб, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, соответствие их выводов фактическим обстоятельствам дела, не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационных жалоб.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Квалификация действий (бездействия) применительно к части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ именно как нарушения антимонопольного запрета требует анализа не только антимонопольного законодательства, но и связанных с ним федеральных законов и нормативных требований. Только при нарушении таковых, при несоответствии им оцениваемых действий (бездействия) можно ставить вопрос о нарушении антимонопольного запрета.

Согласно части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 30.10.2007 N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта", Федеральным законом от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 13.07.2015 N 215-ФЗ "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос".

В силу пункта 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Суды установили, что в соответствии с пунктом 1.2 Порядка N 2680 лицо, оказывающее ритуальные и иные услуги, связанные с погребением, - юридическое или физическое лицо независимо от его организационно-правовой формы и формы собственности, в том числе индивидуальный предприниматель, занимающиеся деятельностью по оказанию одного или нескольких видов ритуальных услуг и заключившие с Администрацией по результатам конкурса договор на выполнение работ и оказание услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории общественных кладбищ.

Согласно пункту 11.1 Порядка N 2680 выполнение работ и оказание услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории муниципальных общественных кладбищ муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области осуществляются лицом, оказывающим ритуальные и иные услуги, связанные с погребением, на основании договора, заключаемого с Администрацией по результатам конкурса, проводимого в порядке, определяемом Администрацией.

В пункте 11.2 Порядка N 2680 указано, что лица, заключившие с Администрацией по результатам конкурса упомянутый выше договор, осуществляют:

- погребение умерших (погибших), перезахоронение, эксгумацию и оказание услуг по погребению по тарифу, рекомендованному Администрацией и согласованному с Советом депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области;

- оказание отдельных видов или всего комплекса ритуальных услуг, предоставляемых населению на возмездной основе по тарифу, рекомендованному Администрацией и согласованному с Советом депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области;

- обеспечение надлежащего похоронного обслуживания населения, включающего весь комплекс услуг, связанных с погребением умерших (погибших);

- решение отдельных вопросов, возникающих при исполнении волеизъявления умершего (погибшего) о погребении его тела;

- по согласованию с уполномоченным органом принятие планировочных решений по соответствующему кладбищу, его оборудованию, эксплуатации и благоустройству его территории, проведению текущего и капитального ремонта объектов инфраструктуры кладбища.

В соответствии с пунктом 23 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального, городского округа относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов создают муниципальные предприятия и учреждения, осуществляют финансовое обеспечение деятельности муниципальных казенных учреждений и финансовое обеспечение выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществляют закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

Согласно положениям статей 25 и 29 Закона N 8-ФЗ гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с данным Законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности; организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления; погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Пунктом 1 статьи 9 Закона N 8-ФЗ предусмотрено, что супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению: 1) оформление документов, необходимых для погребения; 2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; 3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); 4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом). Качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Пунктом 2 статьи 9 Закона N 8-ФЗ предусмотрено, что услуги по погребению, указанные в пункте 1, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Из положений статей 9 и 10 Закона N 8-ФЗ в их системном единстве следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации.

В пункте 11.1 Порядка N 2680 нормативно закреплен принцип привлечения хозяйствующего субъекта для выполнения работ и оказания услуг на конкурсной основе. Конкурсный принцип отбора организаций направлен как на выявление лучших условий предоставления услуг в сфере похоронного дела, так и на обеспечение беспрепятственного равного доступа на кладбища хозяйствующим субъектам, круг которых не ограничен. Процедура конкурсного отбора направлена на обеспечение конкуренции, поскольку именно посредством конкурсного отбора реализуется возможность любого хозяйствующего субъекта получить доступ к соответствующему товарному рынку.

Суды двух инстанций с учетом принципа правовой определенности приняли во внимание судебные акты по делу N 2а-269/2018 (апелляционное определение Ленинградского областного суда от 28.06.2018 N 33а-4090/2018), в рамках которого рассматривалось административное исковое заявление прокурора г. Сосновый Бор, поданное в интересах неопределенного круга лиц, о признании недействующими пунктов 1.2, 11.1, 11.2, 13.1, 13.2 Порядка N 2680. Определением Ленинградского областного суда от 28.06.2018 N 33а-4090/2018 данные пункты Порядка N 2680 признаны законными.

В соответствии с частью 1 статьи 286 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено указанным Кодексом.

Испрашиваемый к исключению подателем жалобы абзац мотивировочной части постановления апелляционного суда (страницы 7 и 8) соответствует действующему законодательству и не влияет на законность и обоснованность принятых по настоящему делу судебных актов, доказательств нарушения прав и законных интересов Администрация не представила.

Содержащиеся в постановлении апелляционного суда выводы не противоречат установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся доказательствам, в связи с чем основания для изменения мотивировочной части постановления апелляционного суда от 21.05.2020 и удовлетворения кассационной жалобы Администрации отсутствуют.

Кассационная инстанция не усматривает нарушения судами норм материального и процессуального права при рассмотрении спора и, соответственно, оснований для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 02.12.2019 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.05.2020 по делу N А56-116461/2018 оставить без изменения, а кассационные жалобы индивидуального предпринимателя Михно Игоря Павловича, администрации муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области - без удовлетворения.

Председательствующий

С.В. Соколова

Судьи

С.В. Соколова Е.С. Васильева С.В. Лущаев