Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 3 ноября 2020 г. N Ф07-10191/20 по делу N А56-25199/2020

03 ноября 2020 г.

Дело N А56-25199/2020

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Аникиной Е.А., Соколовой С.В.,

при участии от Северо-Западного межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования Лысенковой У.А. (доверенность от 16.10.2020 N 01-09/18239), от закрытого акционерного общества "Промотходы" Федосеенко Л.Л. (доверенность от 29.01.2020),

рассмотрев 28.10.2020 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Северо-Западного межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 15.04.2020 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.07.2020 по делу N А56-25199/2020,

УСТАНОВИЛ:

Северо-Западное межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, адрес: 191104, Санкт-Петербург, Литейный пр., д. 39, ОГРН 1099847008546, ИНН 7841417074 (далее - Управление), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о привлечении закрытого акционерного общества "Промотходы", адрес: 188686, Ленинградская обл., Всеволожский р-н, дер. Самарка, участок 1, ОГРН 1024700556693, ИНН 4703061004 (далее - Общество, ЗАО "Промотходы"), к административной ответственности по части 4 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 15.04.2020, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.07.2020, в удовлетворении заявления Управлению отказано.

В кассационной жалобе Управление, ссылаясь на неправильное применение судами двух инстанций норм материального и процессуального права, а также на неполное выяснение ими обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения дела, просит отменить принятые судебные акты и удовлетворить заявленные требования. Податель жалобы настаивает на наличии в действиях ЗАО "Промотходы" состава вменяемого административного правонарушения и полагает, что выводы судов об обратном противоречат фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в материалах дела доказательствам. В частности Управление считает, что эксплуатируемый Обществом объект размещения твердых бытовых отходов значительно превышает допустимые показатели вместимости объекта размещения отходов, то есть не отвечает законодательно установленным требованиям. Кроме того, Управление указывает на то, что само по себе наличие у Общества разрешительной документации на объект размещения отходов не предоставляет ему права осуществлять деятельность по размещению отходов в нарушение действующей проектной документации полигона твердых отходов, разработанной в 1971 г.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе, а представитель Общества возражал против удовлетворения данной жалобы.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами, ЗАО "Промотходы" имеет лицензию серии 78 N 00085 от 09.12.2016 на осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности (в части сбора отходов III - IV классов опасности, утилизации IV класса опасности, размещения III - IV классов опасности), по адресу: 188686, Ленинградская обл., Всеволожский р-н, дер. Самарка, участок 1.

Уполномоченным должностным лицом Управления 15.11.2019 вынесено определение о возбуждении в отношении Общества дела N АД-13-274/2019 об административном правонарушении по части 4 статьи 8.2 КоАП РФ и проведении административного расследования.

По результатам административного расследования уполномоченным должностным лицом Управления в отношении Общества составлен протокол от 18.03.2020 по делу N АД-13-007/2020 об административном правонарушении, ответственность за которое установлена частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ, в котором отражены следующие обстоятельства, установленные Управлением.

ЗАО "Промотходы" арендует земельный участок по адресу: 188686, Ленинградская обл., Всеволожский р-н, дер. Самарка, участок 1, на котором расположен полигон твердых бытовых отходов "Северная Самарка" (далее - полигон). Общество осуществляет деятельность по размещению отходов на полигоне с 2002 г. по настоящее время.

Полигон спроектирован в 1971 г. и принят в эксплуатацию в 1974 г. Начальная проектная мощность полигона составляла 1 000 000 м3/год, емкость складируемых на полигоне отходов изначально составляла 20 000 000 м3, при укатке тонких слоев на теле полигона плотность отходов возрастала до 0,6-0,8 т/м3, при этом требуемое уплотнение отходов до величины 0,67 т/м3 достигалось за 3 - 4 прохода бульдозера по одному следу (заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы по материалам обеспечения деятельности ЗАО "Промотходы" по сбору собственных отходов I, IV, V классов опасности, сбору и транспортировке сторонних отходов III - V классов опасности, размещению собственных и сторонних отходов III - V классов опасности от 12.03.2007 N 163), расчетный срок эксплуатации полигона - 20 лет. Общая площадь земель, предоставленных под полигон твердых отходов, составляла 61 га, из которых освоенная к 2005-2006 годам часть полигона составляла 38 га, в том числе площадь карт - 32,97 га (сведения из заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы по материалам рабочего проекта "Реконструкция полигона твердых отходов "Северная Самарка" во Всеволожском районе Ленинградской области" первый вариант технических решений первой очереди строительства" от 07.11.2006 N 729). Вышеуказанные сведения также нашли отражение в Технологическом регламенте работы полигона твердых отходов N 2 "Северная Самарка" ЗАО "Промотходы" 2008 г.

В 2005 г. обществом с ограниченной ответственностью "Проектный институт "Петрохим-Технология" был разработан проект "Реконструкция полигона твердых отходов "Северная Самарка" во Всеволожском районе Ленинградской области" первый вариант технических решений первой очереди строительства", проектными решениями которого предполагалось увеличить емкость складируемых на полигоне отходов до 54 280 000 м3, при этом по первой очереди реконструкции (на освоенных территориях) увеличение емкости полигона предполагалось до 33 180 000 м3 отходов (в том числе твердые бытовые отходы - 6 230 000 м3); объемы уплотненных отходов в плотном теле полигона должны были составить 7 200 000 м3 (первая очередь реконструкции). Мощность полигона должна была возрасти до 1 500 000 м3/год (в том числе твердые бытовые отходы - 300 000 м3/год). Предельная высота террикона отходов устанавливалась в размере 49 м.

В вышеуказанном проекте для локализации участка складирования отходов по его контуру предусматривалось устройство дамбы высотой 3.0 м трапецеидальной формы и протяженностью 2,3 км. Ширина дамбы по верху - 12 м. В теле дамбы предусматривалось устройство противофильтрационной завесы, которая полностью бы перекрывала песчаный слой, подстилающий террикон отходов, и врезалась в слой суглинков на 1 м. Высота террикона в 49 м определялась из условия заложения внешних откосов 1:4 (примерно 15°), с устройством промежуточных берм на высоте через 12 м и плановой шириной верхней площадки не менее 38 м, обеспечивающей безопасную работу мусоровозов и бульдозеров.

Данный проект получил положительное заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы от 07.11.2006 N 729, утвержденное приказом Межрегионального территориального управления технологического и экологического надзора по Северо-Западному федеральному округу от 07.11.2006 N 1661-ЭЗ, но не был реализован, что подтверждается справкой ЗАО "Промотходы", представленной в составе материалов плановой проверки N ПВ46/13-14-16, проведенной в период с 07.07.2015 по 24.08.2015.

Из характеристики объекта размещения отходов полигона, составленной по итогам инвентаризации за 2014 и 2019 гг., следует, что объект построен и эксплуатируется на основании разработанного в 1971 г. государственным унитарным предприятием "Ленгипроинжпроект" проекта, в котором вместимость полигона "Северная Самарка" составляет 20 000 000 м3 твердых отходов.

Следовательно, в характеристике объекта размещения отходов по состоянию на 2019 г., представленной ЗАО "Промотходы" в Департамент Росприроднадзора по Северо-Западному федеральному округу, неверно указана проектная вместимость объекта размещения отходов 54 280 000 м3/ 12 038 593,04 т.

С 1974 г. по 2006 г. на полигоне было размещено 16 780 000 м3 отходов, из них твердых бытовых отходов - 2 950 000 м3, что составляет 17,8%. Принимая плотность всех размещаемых отходов равной плотности твердых бытовых отходов - 0,2 т/м3, масса размещенных с 1974 г. по 2006 г. на полигоне отходов будет не менее 3 356 000 т.

С 2007 г. по 2018 г. включительно на полигоне было размещено 4 319 784,7 т отходов, из них твердых бытовых отходов - 837 466,9 т; твердые бытовые отходы составляют 19,4% от общей массы размещенных на полигоне отходов.

Итого с 1974 г. по 2018 г. на полигоне размещено 3 356 000 + 4 319 784,7 = 7 675 784,7 т отходов. Учитывая отходы, поступившие на полигон за I - III кварталы 2019 г., общая масса отходов на полигоне твердых отходов "Северная Самарка" составляет 8 315 174,3 т.

На декабрь 2003 г., по данным топографической съемки, объем свалочных масс в плотном теле полигона составил 3,04 млн м3, высота отвала отходов достигала в среднем 10 м (сведения из заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы по материалам рабочего проекта "Реконструкция полигона твердых отходов "Северная Самарка" во Всеволожском районе Ленинградской области" первый вариант технических решений первой очереди строительства" от 07.11.2006 N 729).

Согласно сведениям Технического отчета об инженерно-геодезических изысканиях М 1:1000 "Объект для проектирования "Реконструкция Полигона твердых отходов "Северная Самарка" во Всеволожском районе Ленинградской области", составленного по результатам геодезического обследования полигона "Северная Самарка", проведенного в середине марта 2016 г., максимальная высота тела полигона на момент обследования составляла около 35 м и объем размещенных в плотном теле полигона отходов составил 6 832 440 м3.

Таким образом, в период с 2003 г. по март 2016 г. на полигоне размещено 3 792 440 м3 отходов производства и потребления в плотном теле, а высота полигона выросла на 25 м.

Согласно данным "Технического отчета по определению объема отходов, размещенных на территории полигона твердых бытовых отходов "Северная Самарка", Ленинградская обл., Всеволожский р-н, дер. Самарка, участок N 1", полученного по результатам геодезического обследования полигона, проведенного 10-11 декабря 2019 г. на основании определения Управления о назначении экспертизы от 03.12.2019 N АД-13-274/2019, площадь, занятая отходами, составляет 31,4 га, максимальная высота тела полигона - 49,87 м, объем размещенных в плотном теле полигона отходов - 8 855 521,4 м3.

Таким образом, в период с 2016 г. по декабрь 2019 г. на полигоне размещено 2 023 081,4 м3 отходов производства и потребления в плотном теле, а высота полигона выросла на 14,87 м.

Достигнутые в декабре 2019 г. значения превышают значения нереализованного проекта реконструкции первой очереди полигона 2005 г., где при его реализации могли быть достигнуты, следующие показатели: максимальная высота тела полигона - 49 м (сейчас - 49,87 м); вместимость полигона 7 200 000 м3 уплотненных отходов (превышение на 1 655 521 м3 по сравнению с декабрем 2019 г.).

Согласно сведениям из характеристики объекта размещения отходов 2019 г., представленной Обществом в Департамент Росприроднадзора по Северо-Западному федеральному округу (от 11.09.2019 вх. N 14382), с 1974 г. по 2019 г. на полигоне размещено 26 478 650,74 м3 / 5 825 303,16 т отходов. При этом по данным годового учета, включая отчетность 2-ТП (отходы), на начало 2019 г. полигоном принято 7 675 784,7 т отходов, что на 1 850 481,54 т больше, чем указано в характеристике объекта размещения отходов на 2019 г.

Учитывая, что по результатам геодезических работ объем размещенных в плотном теле полигона отходов составил 8 855 521,4 м3, и согласно данным из характеристики объекта размещения отходов 2019 г., на полигоне размещено 26 478 650,74 м3 отходов, коэффициент уплотнения в этом случае равен 3,0 (26 478 650,74 / 8 855 521,4).

В соответствии с Технологическим регламентом работы полигона 2008 г. уплотнение отходов должно осуществляться до плотности не менее 0,67 т/м3. При средней плотности принятых на полигон отходов в 0,22 т/м3 и рассчитанном коэффициенте уплотнения (К), равном 3,0, фактическое уплотнение отходов на полигоне происходит до плотности 0,22*3,0 = 0,66 т/м3, что близко к значению, указанному в Технологическом регламенте 2008 г.

В проекте 1971 г. емкость складируемых на полигоне отходов изначально составляла 20 000 000 м3.

Таким образом, по состоянию на 2019 г. емкость полигона исчерпана и превышена на 6 478 650,74 м3.

Нормативно-методические документы по эксплуатации полигонов твердых отходов не запрещают размещение отходов на высоконагружаемых полигонах до высоты 49 м, однако это возможно лишь при наличии положительного заключения комиссии государственной экологической экспертизы, соблюдении рекомендаций, высказанных в заключении комиссии государственной экологической экспертизы, выполнении всех проектных решений по ограничению негативного техногенного воздействия объекта размещения отходов на окружающую среду.

Поскольку проектные решения 2005 г. (Реконструкция полигона твердых бытовых отходов "Северная Самарка" во Всеволожском районе Ленинградской области, 2005 г.) не были реализованы, то увеличение высоты тела полигона до 49 м недопустимо.

Кроме того, согласно сведениям, представленным в "Техническом отчете по определению объема отходов, размещенных на территории полигона твердых отходов "Северная Самарка", Ленинградская область, Всеволожский район, деревня Самарка, участок N 1", по данным геодезического обследования полигона, проведенного 10.12.2019 и 11.12.2019, угол откоса тела полигона составляет 20°-24°. При этом в соответствии с Инструкцией по проектированию, эксплуатации и рекультивации, утвержденной Министерством строительства Российской Федерации от 02.11.1996 (далее - Инструкция), угол откосов должен составлять 1:4 (14°), что подтверждается заключением федерального государственного бюджетного учреждения "ЦЛАТИ по Северо-Западному федеральному округу", по результатам экспертного сопровождения в рамках обеспечения от 14.01.2020 N 001-Э-20.

На основании установленных в ходе административного расследования и отраженных в протоколе от 18.03.2020 N АД-13-007/2020 об административном правонарушении обстоятельств Управление пришло к выводу о превышении вместимости полигона на 6 478 650,74 м3 над вместимостью, установленной в проектной документации государственного унитарного предприятия "Ленгипроинжпроект" 1971 г.; об увеличении высоты тела полигона до 49 м в отсутствие утвержденного в установленном порядке и имеющего положительное заключение государственной экологической экспертизы проекта; о наличии углов откосов тела полигона 20°- 24°, что противоречит требованиям части 1 и части 2 статьи 36, части 1 статьи 38, части 1 статьи 51 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и части 5 статьи 18 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" и требованиям Инструкции.

По мнению Управления, указанные выше обстоятельства свидетельствуют о нарушении Обществом требований пунктов 1 и 2 части 3 статьи 8 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 99-ФЗ), подпункта "а" пункта 3 Положения о лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 03.10.2015 N 1062 "О лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности" (далее - Положение N 1062), так как у лицензиата - ЗАО "Промотходы" отсутствуют необходимые для выполнения работ здания, строения, сооружения (в том числе объект обезвреживания и (или) размещения отходов I - IV классов опасности) и помещения, принадлежащие ему на праве собственности или на ином законном основании и соответствующие установленным требованиям (эксплуатируемый полигон исчерпал свою вместимость).

На основании статьи 23.1 КоАП РФ протокол об административном правонарушении и иные материалы проверки направлены в арбитражный суд для решения вопроса о привлечении Общества к административной ответственности по части 4 статьи 14.1 КоАП РФ.

Суд первой инстанции, придя к выводу об отсутствии в действиях Общества состава вменяемого ему правонарушения, отказал в удовлетворении заявления.

Апелляционный суд согласился с позицией суда первой инстанции.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от ста тысяч до двухсот тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Согласно примечанию к данной норме понятие грубого нарушения устанавливается Правительством Российской Федерации в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности.

В силу статьи 3 Закона N 99-ФЗ лицензионные требования и условия представляют собой совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

Согласно пункту 1 части 3 статьи 8 Закона N 99-ФЗ в перечень лицензионных требований с учетом особенностей осуществления лицензируемого вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности) могут быть включены следующие требования: наличие у соискателя лицензии и лицензиата помещений, зданий, сооружений и иных объектов по месту осуществления лицензируемого вида деятельности, технических средств, оборудования и технической документации, принадлежащих им на праве собственности или ином законном основании, соответствующих установленным требованиям и необходимых для выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности.

В соответствии с частью 11 статьи 19 Закона N 99-ФЗ исчерпывающий перечень грубых нарушений лицензионных требований в отношении каждого лицензируемого вида деятельности устанавливается положением о лицензировании конкретного вида деятельности.

В силу пункта 4 Положения N 1062 грубым нарушением лицензионных требований является невыполнение лицензиатом в том числе требований, предусмотренных пунктом 3 названного Положения.

Согласно подпункта "а" пункта 3 Положения N 1062 лицензионными требованиями, предъявляемыми лицензиату при осуществлении им деятельности в области обращения с отходами, являются: для работ по сбору, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности - наличие у соискателя лицензии (лицензиата) необходимых для выполнения заявленных работ зданий, строений, сооружений (в том числе объектов обезвреживания и (или) размещения отходов I - IV классов опасности) и помещений, принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании и соответствующих установленным требованиям.

Следовательно, является правильным вывод Управления о наличии в действиях Общества грубых нарушений лицензионных требований ввиду отсутствия у Общества необходимого для выполнения лицензируемых работ сооружения, поскольку не может быть признан таковым полигон, превышающий установленные вместимость размещения отходов, а также угол откоса и высоту тела полигона.

Довод судов о том, что высотные показатели полигона, равно как и показатели объема (массы) складированных на нем отходов относятся к переменным, расчетным величинам, которые могут неоднократно пересматриваться в ходе текущей эксплуатации полигона, не опровергает установленные Управлением обстоятельства использования Обществом полигона с превышением параметров, установленных проектной документацией.

Также следует признать несостоятельной ссылку судов (приводимую в опровержение установленных Управлением обстоятельств) на документацию, которая, по их мнению, свидетельствует о наличии значительных объемов остаточной вместимости полигона.

В перечисленных судами документах показатели планируемой вместимости неуплотненных отходов (54 280 000 м3) и планируемого годового объема принимаемых отходов (1 500 000 м3) указаны самим Обществом. Приводимое судами обстоятельство об отведении под размещение полигона земельного участка площадью 61 га (из которых 38 га занято существующим терриконом отходов) в отсутствие утвержденных в установленном порядке документов на развитие полигона на неосвоенном земельном участке площадью 22 га не может свидетельствовать о наличии проектной емкости полигона в размере 54 280 000 м3.

Также не опровергает установленное Управлением нарушение Обществом требований Инструкции к показателю углов откосов тела полигона довод судов о том, что существующие углы откосов тела полигона, составляющие 20°- 24°, не свидетельствуют об исчерпании мощности полигона.

С учетом изложенного вывод судов о недоказанности Управлением наличия в действиях Общества события административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ, нельзя признать основанным на полном и всестороннем исследовании всех обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения дела.

Однако обжалуемые судебные акты не подлежат отмене на основании следующего.

В силу части 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении установленного в данной статье срока давности со дня совершения административного правонарушения. С учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 15.01.2019 N 3-П, срок давности привлечения к ответственности по части 4 статьи 14.1 КоАП РФ составляет три месяца.

Соответственно, на момент рассмотрения дела кассационным судом срок давности привлечения к административной ответственности по части 4 статьи 14.1 КоАП РФ, составляющий от 18.03.2020 (дата составления протокола об административном правонарушении) три месяца, истек.

Ввиду того, что срок давности привлечения Общества к административной ответственности истек и возможность направления дела на новое рассмотрение исключена, у суда кассационной инстанции отсутствуют основания для отмены обжалуемых судебных актов в связи с наличием обстоятельств, исключающих в силу пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по дела об административном правонарушении.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 15.04.2020 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.07.2020 по делу N А56-25199/2020 оставить без изменения, а кассационную жалобу Северо-Западного межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования - без удовлетворения.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

Е.А. Аникина С.В. Соколова