Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 28 мая 2021 г. N Ф07-1447/21 по делу N А56-41640/2020

28 мая 2021 г.

Дело N А56-41640/2020

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Толкунова В.М., судей Алешкевича О.А., Мунтян Л.Б.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью "Жилкомсервис N 2 Приморского района" Тимофеевой Л.В. (доверенность от 02.02.2021),

рассмотрев 24.05.2021 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 18.08.2020 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.12.2020 по делу N А56-41640/2020,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Жилкомсервис N 2 Приморского района", адрес: 197342, Санкт-Петербург, Торжковская ул., д. 13-2, ОГРН 1089847299090, ИНН 7814414349 (далее - Общество), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, адрес: 199004, Санкт-Петербург, 4-я линия В.О., д. 13, лит. А, ОГРН 1027809242933, ИНН 7825413361 (далее - Управление, УФАС), о признании недействительными решения и предписания от 28.02.2020 по жалобе N Т02-148/20.

Судом к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Производственно-коммерческая фирма "Петро-Васт", адрес: 188640, Ленинградская обл., г. Всеволожск, Александровская ул., д. 80, ОГРН 1034700561180, ИНН 4703055040 (далее - ООО "ПКФ "Петро-Васт").

Решением суда первой инстанции от 18.08.2020, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 18.12.2020, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе Управление просит отменить состоявшиеся судебные акты, в удовлетворении заявленных требований отказать, ссылаясь на то, что жалоба на действия заказчика подана в антимонопольный орган до окончания срока подачи заявок участниками, Управлением соблюдены требования законодательства в части приема и рассмотрения жалоб на действия заказчиков в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ, Закон о закупках).

В судебном заседании представитель Общества возразила против доводов жалобы.

УФАС, ООО "ПКФ "Петро-Васт", надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, своих представителей для участия в нем не направили, что в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения жалобы в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами, 05.02.2020 на официальном сайте www.zakupki.gov.ru в сети Интернет опубликовано извещение N 32008846819 о проведении Обществом открытого запроса предложений в неэлектронной форме на право заключения договора на оказание услуг по сбору, вывозу, утилизации и/или размещению на захоронение твердых коммунальных отходов, а также документация на проведение закупки.

Закупка проводилась в соответствии с Законом N 223-ФЗ, Положением о закупках Общества, версия 18 от 09.01.2019, на момент размещения закупки опубликованным на официальном сайте www.zakupki.gov.ru в Реестре опубликованных положений о закупках.

Дата и время окончания подачи заявок: 18.02.2020 в 14:30 (МСК).

В Управление 18.02.2020 вх. N 5213/20 поступила жалоба ООО "ПКФ "Петро-Васт" на действия организатора торгов.

Решением УФАС от 28.02.2020 жалоба признана обоснованной, в действиях организатора торгов признаны нарушения:

- части 1 статьи 2, пункта 1 части 1 статьи 3, части 3 статьи 3.2 Закона N 223-ФЗ, выразившиеся в нарушении требований Положения о закупках, в несоблюдении принципа информационной открытости закупки, а также в нарушении требований нормы статьи, допущенном путем незаконного установления в пункте 15 извещения о закупке ненадлежащих условий направления запросов о разъяснении положений документации и предоставления таких разъяснений;

- части 1 статьи 2, пункта 1 части 1 статьи 3, части 5 статьи 3.2 Закона N 223-ФЗ, выразившиеся в нарушении требований Положения о закупках, в несоблюдении принципа информационной открытости закупки, а также в нарушении требований нормы статьи, допущенном путем незаконного установления в пункте 21 извещения о закупке ненадлежащих условий отмены процедуры закупки;

- пункта 1 части 1 статьи 3, части 9 статьи 3.2, пункта 2 части 10 статьи 4 Закона N 223-ФЗ, выразившиеся в несоблюдении принципа информационной открытости закупки, а также в нарушении требований норм статей, допущенном путем незаконного установления в подпункте 2.15 пункта 17 Информационной карты документации ненадлежащих требований к составу заявки на участие в закупке;

- пункта 1 части 1 статьи 3, части 9 статьи 3.2, пункта 14 части 10 статьи 4 Закона N 223-ФЗ, выразившиеся в несоблюдении принципа информационной открытости закупки, а также в нарушении требований норм статей, допущенном путем незаконного неустановления в документации надлежащего порядка оценки заявок по подкритерию "Опыт оказанных услуг (выполненных работ) аналогичных предмету запроса предложений за 01.01.2018 по дату окончания подачи заявок";

- пункта 1 части 1 статьи 3, части 9 статьи 3.2, пункта 14 части 10 статьи 4 Закона N 223-ФЗ, выразившееся в несоблюдении принципа информационной открытости закупки, а также в нарушении требований норм статей, допущенное путем незаконного неустановления в документации надлежащего порядка оценки заявок по подкритерию "Наличие парка специализированной техники (мусоровозов) в собственности, на праве аренды, в лизинге".

В тот же день Обществу выдано предписание, которым ему и его закупочной комиссии предписано совершить действия, направленные на устранение нарушений, допущенных при организации и проведении закупки, путем аннулирования открытого запроса предложений (извещение N 32008846819) с отменой всех юридически значимых документов, составленных в ходе проведения процедуры закупки, об исполнении предписания сообщить в УФАС с приложением подтверждающих документов в срок до 20.03.2020.

Не согласившись с указанными решением и предписанием УФАС, Общество обратилось в арбитражный суд.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что Управление вышло за пределы предоставленных ему полномочий при принятии и рассмотрении жалобы, в связи с чем удовлетворил заявленные требования.

Суд апелляционной инстанции с позицией суда первой инстанции согласился.

Суд кассационной инстанции, изучив доводы жалобы, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что в жалобе ООО "ПКФ "Петро-Васт" сослалось на нарушение части 1 статьи 1, пункта 2 части 1 статьи 3 Закона N 223-ФЗ, а также части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ). Так как полномочия антимонопольного органа в сфере государственного контроля за закупками, осуществляемыми юридическими лицами в соответствии с Законом N 223-ФЗ, ограничены положениями части 10 статьи 3 Закона N 223-ФЗ, в остальных, упомянутых подателем жалобы случаях, законодателем установлен судебный порядок обжалования действий (бездействия) заказчика при закупке товаров, работ, услуг (часть 9 статьи 3 Закона N 223-ФЗ), суды пришли к выводу, что при принятии и рассмотрении жалобы Управление вышло за пределы предоставленных ему полномочий.

Однако суды не приняли во внимание следующее.

Согласно пункту 1 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ в соответствии с правилами настоящей статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении закупок в соответствии с Законом N 223-ФЗ.

Такие жалобы подлежат рассмотрению в установленном данной нормой порядке, но по основаниям, установленным частью 10 статьи 3 Закона о закупках. При этом части 10, 11 статьи 3 Закона N 223-ФЗ являются специальными нормами.

В соответствии с частью 11 статьи 3 Закона N 223-ФЗ в случае, если обжалуемые действия (бездействие) совершены заказчиком, комиссией по осуществлению закупок, оператором электронной площадки после окончания установленного в документации о конкурентной закупке срока подачи заявок на участие в закупке, обжалование таких действий (бездействия) может осуществляться только участником закупки, подавшим заявку на участие в закупке.

Таким образом, из приведенных норм права следует, что жалоба на положения документации о закупке, направленная до окончания срока подачи заявок на участие в закупке лицом, не подававшим заявку на участие в ней, подлежит рассмотрению антимонопольной службой, если нарушаются либо могут быть нарушены права и законные интересы такого лица (потенциального участника).

В силу указанного суждения суда первой инстанции о том, что в настоящей ситуации ООО "ПКФ "Петро-Васт" не являлось участником закупки, заявку на участие не подавало, за разъяснениями не обращалось, сами по себе, без учета значимых обстоятельств, связанных с моментом подачи и предметом жалобы в УФАС, не служат свидетельством незаконного принятия и рассмотрения жалобы.

Федеральным законом от 31.12.2017 N 505-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 505-ФЗ) были внесены изменения в Закон N 223-ФЗ, часть 10 статьи 3 Закона изложена в новой редакции.

Законом N 505-ФЗ расширен перечень случаев обжалования действий заказчика в административном порядке.

В соответствии с новой редакцией пункта 1 части 10 статьи 3 Закона N 223-ФЗ любой участник закупки вправе обжаловать в антимонопольном органе в порядке, установленном статьей 18.1 Закона N 135-ФЗ, с учетом особенностей, установленных настоящей статьей, действия (бездействие) заказчика, комиссии по осуществлению закупок, оператора электронной площадки при закупке товаров, работ, услуг, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника закупки, в том числе, в случае осуществления заказчиком закупки с нарушением требований настоящего Федерального закона.

В пункте 17 Обзора судебной практики по вопросам, связанным с применением Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.05.2018, обращено внимание судов на применение статьи 3 названного Закона в новой редакции, действующей с 31.12.2017. В частности, указано на право антимонопольного органа при рассмотрении жалоб участников закупки, поданных 31.12.2017 и позднее, выносить решения и предписания, необходимые для восстановления прав участников закупки, при установлении неизмеряемых требований к участникам закупки, необоснованном ограничении конкуренции и несоблюдении принципа равенства по отношению к участникам закупки (пункты 1, 2 и 4 части 1 статьи 3 Закона N 223-ФЗ).

Согласно части 13 статьи 3 Закона N 223-ФЗ (введенной Законом N 505-ФЗ) рассмотрение жалобы антимонопольным органом должно ограничиваться только доводами, составляющими предмет обжалования.

Таким образом, антимонопольный орган не вправе выходить за пределы доводов жалобы, по собственной инициативе устанавливать иные нарушения в действиях (бездействии) заказчика при рассмотрении жалоб.

В соответствии с извещением N 32008846819 дата и время окончания подачи заявок - 18.02.2020 14:30 МСК.

УФАС ссылалось, что жалоба на действия заказчика (организатора торгов) подана в антимонопольный орган до окончания срока подачи заявок - 18.02.2020 11:18 МСК и содержала указание на незаконность действий заказчика при установлении сроков предоставления разъяснений документации, установления необоснованных требований документации, условий оценки поданных заявок, то есть действий, совершенных до окончания установленного срока подачи заявок на участие в закупке.

Между тем существенное обстоятельство даты и времени подачи жалобы ООО "ПКФ "Петро-Васт" судами двух инстанций не исследовано и не получило оценки.

Суды двух инстанций, признавая недействительными оспоренные решение и предписание УФАС по причине нарушения частей 10 и 13 статьи 3 Закона N 223-ФЗ, как следствие, не осуществили проверку оснований принятого УФАС решения и выданного предписания.

УФАС настаивало, что жалоба ООО "ПКФ "Петро-Васт" содержит подробное описание предполагаемых нарушений Закона N 223-ФЗ, причем не только указанных судами норм, но и частей 5 и 6 статьи 3 данного Закона, доводы жалобы соответствовали основанию, указанному в пункте 1 части 10 статьи 3 Закона о закупках.

Суждение суда первой инстанции о том, что УФАС вправе было рассмотреть только довод жалобы о нарушении пункта 2 части 1 статьи 3 Закона N 223-ФЗ, а именно, что при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются следующими принципами: равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки, не учитывает следующее.

Предполагаемое нарушение названных принципов должно иметь свое содержательное описание, что и проверяется антимонопольным органом в каждом случае при выяснении оснований для принятия к рассмотрению конкретной жалобы. Судами двух инстанций не установлено, что жалоба ООО "ПКФ "Петро-Васт" была немотивированной и содержала абстрактные указания на нарушения названных принципов осуществления закупок.

В силу указанного суд кассационной инстанции приходит к выводу, что обжалуемые судебные акты приняты без установления, исследования и надлежащей оценки всех существенных и имеющих значение для дела обстоятельств. По делу требуется дополнительное исследование и повторная оценка доказательств.

Согласно части 2 статьи 287 АПК РФ арбитражный суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении.

В связи с указанным обжалуемые судебные акты в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 АПК РФ подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции. При новом рассмотрении суду необходимо учесть изложенное, полно, всесторонне и объективно установить все значимые обстоятельства дела, оценить представленные участниками спора доказательства и доводы в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ, в том числе всесторонне оценить доводы заявителя о рассмотрении УФАС части нарушений, прямо не указанных в жалобе ООО "ПКФ "Петро-Васт" (часть 13 статьи 3 Закона N 223-ФЗ), после чего принять законное и обоснованное решение.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 18.08.2020 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.12.2020 по делу N А56-41640/2020 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Председательствующий

В.М. Толкунов

Судьи

В.М. Толкунов О.А. Алешкевич Л.Б. Мунтян