Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 февраля 2022 г. N 13АП-37557/21 по делу N А56-41640/2020

г. Санкт-Петербург

14 февраля 2022 г.

Дело N А56-41640/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 03 февраля 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 февраля 2022 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Протас Н.И.

судей Денисюк М.И., Зотеевой Л.В.

при ведении протокола судебного заседания: Шпакович Ю.В.

при участии:

от заявителя: не явился, извещен

от заинтересованного лица: не явился, извещен

от 3-го лица: не явился, извещен

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-37557/2021) Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 12.10.2021 по делу N А56-41640/2020(судья Мильгевская Н.А.), принятое

по заявлению ООО "Жилкомсервис N 2 Приморского района"

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу

3-е лицо: ООО "Производственно-Коммерческая Фирма "Петро-Васт"

об оспаривании решения и предписания

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Жилкомсервис N 2 Приморского района (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (далее - Управление, УФАС) от 28.02.2020 по делу N Т02-148/20.

В порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Производственно-коммерческая фирма "ПетроВаст" (далее - Фирма).

Решением суда от 18.08.20, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.12.20, оспариваемые решение и предписание УФАС признаны недействительными.

Постановлением арбитражного суда Северо-Западного округа от 28.05.21 указанные решение и постановление отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Решением суда от 12.10.21 оспариваемые решение и предписание УФАС признаны недействительными.

Не согласившись с указанным решением, Управление направило апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить. Податель жалобы указывает, что антимонопольным органом соблюдены требования законодательства в части приема жалоб на действия заказчиков в соответствии с Законом N 223-ФЗ и их рассмотрению. Ссылается на то, что суд не рассмотрел обстоятельства дела, изложенные в решении УФАС.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства, однако их представители в судебное заседание не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, 05.02.2020 на официальном сайте www.zakupki.gov.ru в сети Интернет опубликовано извещение N 32008846819 о проведении Обществом открытого запроса предложений в неэлектронной форме на право заключения договора на оказание услуг по сбору, вывозу, утилизации и/или размещению на захоронение твердых коммунальных отходов, а также документация на проведение закупки.

Закупка проводилась в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223- ФЗ, Закон о закупках), Положением о закупках Общества, версия 18 от 09.01.2019, на момент размещения закупки опубликованным на официальном сайте www.zakupki.gov.ru в Реестре опубликованных положений о закупках.

Дата и время окончания подачи заявок: 18.02.2020 в 14:30 (МСК).

В Управление 18.02.2020 вх. N 5213/20 поступила жалоба Фирмы на действия организатора торгов.

Решением Управления от 28.02.2020 жалоба Фирмы признана обоснованной, в действиях организатора торгов признаны нарушения:

- части 1 статьи 2, пункта 1 части 1 статьи 3, части 3 статьи 3.2 Закона N 223-ФЗ, выразившиеся в нарушении требований Положения о закупках, в несоблюдении принципа информационной открытости закупки, а также в нарушении требований нормы статьи, допущенном путем незаконного установления в пункте 15 извещения о закупке ненадлежащих условий направления запросов о разъяснении положений документации и предоставления таких разъяснений;

- части 1 статьи 2, пункта 1 части 1 статьи 3, части 5 статьи 3.2 Закона N 223-ФЗ, выразившиеся в нарушении требований Положения о закупках, в несоблюдении принципа информационной открытости закупки, а также в нарушении требований нормы статьи, допущенном путем незаконного установления в пункте 21 извещения о закупке ненадлежащих условий отмены процедуры закупки;

- пункта 1 части 1 статьи 3, части 9 статьи 3.2, пункта 2 части 10 статьи 4 Закона N 223- ФЗ, выразившиеся в несоблюдении принципа информационной открытости закупки, а также в нарушении требований норм статей, допущенном путем незаконного установления в подпункте 2.15 пункта 17 Информационной карты документации ненадлежащих требований к составу заявки на участие в закупке;

- пункта 1 части 1 статьи 3, части 9 статьи 3.2, пункта 14 части 10 статьи 4 Закона N 223- ФЗ, выразившиеся в несоблюдении принципа информационной открытости закупки, а также в нарушении требований норм статей, допущенном путем незаконного неустановления в документации надлежащего порядка оценки заявок по подкритерию "Опыт оказанных услуг (выполненных работ) аналогичных предмету запроса предложений за 01.01.2018 по дату окончания подачи заявок";

- пункта 1 части 1 статьи 3, части 9 статьи 3.2, пункта 14 части 10 статьи 4 Закона N 223- ФЗ, выразившееся в несоблюдении принципа информационной открытости закупки, а также в нарушении требований норм статей, допущенное путем незаконного неустановления в документации надлежащего порядка оценки заявок по подкритерию "Наличие парка специализированной техники (мусоровозов) в собственности, на праве аренды, в лизинге".

В тот же день Обществу выдано предписание, которым ему и его закупочной комиссии предписано совершить действия, направленные на устранение нарушений, допущенных при организации и проведении закупки, путем аннулирования открытого запроса предложений (извещение N 32008846819) с отменой всех юридически значимых документов, составленных в ходе проведения процедуры закупки, об исполнении предписания сообщить в УФАС с приложением подтверждающих документов в срок до 20.03.2020.

Не согласившись с указанными решением и предписанием УФАС, Общество оспорило их в арбитражном суде.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что Управление вышло за пределы предоставленных ему полномочий при принятии и рассмотрении жалобы, в связи с чем удовлетворил заявленные требования. Суд апелляционной инстанции с позицией суда первой инстанции согласился.

Суд кассационной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции и направляя дело на новое рассмотрение, указал, что судами не исследовано обстоятельство даты и времени подачи жалобы Фирмой в антимонопольный орган, а также не судами не дана оценка доводам жалобы Фирмы, на основании которой вынесены оспариваемые ненормативные правовые акты.

При новом рассмотрении суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемые решение и предписание Управления приняты и выданы за пределами ограничений, установленных частью 10 статьи 3 Закона N 223-ФЗ.

Проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов суда обстоятельствам дела и представленным доказательствам, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены судебного акта в силу следующего.

Целями регулирования Закона N 223-ФЗ являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 статьи 1 указанного закона (далее - заказчики), в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг (далее также - закупка) для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

Закон N 135-ФЗ определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; и недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 4.2. части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольные органы наделены полномочиями по рассмотрению жалоб на нарушение процедуры обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов.

Порядок рассмотрения указанных жалоб установлен статьей 18.1 Закона о защите конкуренции.

Так, в силу пункта 1 части 1 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ в соответствии с правилами настоящей статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы: на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В соответствии с частью 11 статьи 3 Закона N 223-ФЗ в случае, если обжалуемые действия (бездействие) совершены заказчиком, комиссией по осуществлению закупок, оператором электронной площадки после окончания установленного в документации о конкурентной закупке срока подачи заявок на участие в закупке, обжалование таких действий (бездействия) может осуществляться только участником закупки, подавшим заявку на участие в закупке.

Согласно извещению N 32008846819 - дата и время окончания подачи заявок - 18.02.2020 14:30МСК; жалоба на действия заказчика подана Фирмой в антимонопольный орган до окончания срока подачи заявок участниками - вх.N5213/20 от 18.02.2020 11:18МСК (скрин приложенный к отзыву Управления) и содержала указание на незаконность действий заказчика при установлении сроков предоставления разъяснений документации, установления требований документации, условий оценки поданных заявок (скриншот карточки регистрации, копия жалобы).

Таким образом, судом первой инстанции обоснованно установлено, что Управлением соблюдены требования законодательств в части приема жалоб на действия заказчиков в соответствии с Законом N 223-ФЗ.

Вместе с тем, из материалов дела следует, что на участие в Конкурсе подана одна заявка; конкурс признан несостоявшимся; единственный участник конкурса, подавший заявку, признан победителем конкурса; комиссией принято решение заключить с победителем конкурса - АО "Автопарк N 6 "Спецтранс" договор на оказание услуг по сбору, вывозу, утилизации и/или размещению на захоронение твердых коммунальных отходов.

Как указано в части 13 статьи 3 Закона N 223-ФЗ рассмотрение жалобы антимонопольным органом должно ограничиваться только доводами, составляющими предмет обжалования.

Обзором судебной практики но вопросам, связанным с применением Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", утв. Президиумом Верховного Суда РФ 16.05.2018 (далее - Обзор) (пункты 17, 18) определено, что в соответствии с пунктом 1 части 10 статьи 3 Закона о закупках (в редакции Закона N 505-ФЗ) обжалование действий (бездействия) заказчика в антимонопольный орган осуществляется, в том числе, по основанию проведения закупки с нарушением требований Закона о закупках, следовательно, при рассмотрении жалоб, поданных 31.12.2017 и позднее, антимонопольный орган вправе выносить решения и предписания, необходимые для восстановления прав участников закупки, в частности, если права участников нарушены несоблюдением заказчиком требований к информационной открытости закупки, установлением неизмеряемых требований к участникам закупки, необоснованным ограничением конкуренции и несоблюдением принципа равенства по отношению к участникам закупки (пункты 1, 2 и 4 части 1 статьи 3 Закона о закупках).

При этом необходимо учитывать, что, согласно части 13 статьи 3 Закона о закупках (в редакции Закона N 505-ФЗ), рассмотрение жалобы антимонопольным органом должно ограничиваться только доводами, составляющими предмет обжалования. Антимонопольный орган в рамках рассмотрения жалобы не может проводить внеплановую проверку соблюдения заказчиком Закона N 135-ФЗ. Податель жалобы, в резолютивной части сослался на нарушение следующих норм законодательства: часть 1 статьи 1, пункт 2 части 1 статьи 3 Закона N223-ФЗ, а также часть 1 статьи 17 Закона N135-ФЗ.

Так как норма Закона N 223-ФЗ относительно случаев обжалования закупки любым участником, носит императивный характер и приведенный в ней перечень оснований для обжалования действий заказчика в антимонопольный орган является исчерпывающим, антимонопольный орган вправе был рассмотреть только довод жалобы о нарушении пункта 2 части 1 статьи 3 Закона N223-ФЗ, а именно, что при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются следующими принципами: равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.

Податель жалобы в УФАС в резолютивной части сослался на нарушение следующих норм законодательства: часть 1 статьи 1, пункт 2 части 1 статьи 3 Закона N 223-ФЗ, а также часть 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ.

Так как норма Закона N 223-ФЗ относительно случаев обжалования закупки любым участником, носит императивный характер и приведенный в ней перечень оснований для обжалования действий заказчика в антимонопольный орган является исчерпывающим, антимонопольный орган вправе был рассмотреть только довод жалобы о нарушении пункта 2 части 1 статьи 3 Закона N223-ФЗ, а именно, что при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются следующими принципами: равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки. При этом, предполагаемое нарушение названных принципов должно иметь свое содержательное описание, что и проверяется антимонопольным органом в каждом случае при выяснении оснований для принятия к рассмотрению конкретной жалобы.

Антимонопольный орган полагает, что жалоба Фирмы содержит подробное описание предполагаемых нарушений Закона N 223-ФЗ, причем не только указанных судами норм, но и частей 5 и 6 статьи 3 данного Закона, доводы жалобы соответствовали основанию, указанному в пункте 1 части 10 статьи 3 Закона о закупках.

Суд первой инстанции при проверки обоснованности жалобы Фирмы для принятия ее к рассмотрению антимонопольным органом, в том числе, проверки наличия в жалобе содержательного описания предполагаемых нарушений, а так же конкретных указаний на нарушения принципов закупки, которые бы позволили антимонопольному органу признать жалобу мотивированной, обоснованно установил, что жалоба не соответствует указанным требованиям, предполагаемые нарушения не содержат конкретных указаний, какие именно принципы осуществления закупок нарушены, нормы законодательства перечислены подателем жалобы без привязки к предполагаемым нарушениям, вследствие чего, жалоба Фирмы является немотивированной и содержит абстрактные указания на нарушения названных принципов осуществления закупок.

Частью 10 статьи 3 Закона N 223-ФЗ установлен перечень случаев, при наличии которых участник закупки вправе обжаловать действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг в антимонопольный орган в порядке, установленном антимонопольным органом:

1) неразмещения в единой информационной системе положения о закупке, изменений, вносимых в указанное положение, информации о закупке, подлежащей в соответствии с настоящим Федеральным законом размещению в единой информационной системе, или нарушения сроков такого размещения;

2) предъявления к участникам закупки требования о представлении документов, не предусмотренных документацией о закупке;

3) осуществления заказчиками закупки товаров, работ, услуг в отсутствие утвержденного и размещенного в единой информационной системе положения о закупке и без применения положений Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд";

4) неразмещения или размещения в единой информационной системе недостоверной информации о годовом объеме закупки, которую заказчики обязаны осуществить у субъектов малого и среднего предпринимательства.

Указанная норма носит императивный характер и приведенный в ней перечень оснований для обжалования действий заказчика в антимонопольный орган является исчерпывающим. Перечисленные в приведенной норме основания обжалования действий заказчика в административном порядке соотносятся с принципом прозрачности информации о закупках. В остальных случаях законодателем установлен лишь судебный порядок обжалования действий (бездействия) заказчика при закупке товаров, работ, услуг (часть 9 статьи 3 Закона N 223-ФЗ).

Таким образом, правовое значение при определении полномочий антимонопольного органа в процедуре обжалования действий (бездействия) заказчика имеет как установленный порядок обжалования, так и исчерпывающий перечень случаев нарушений процедуры закупки, предусматривающий право участника закупки на обжалование в административном порядке.

В отличие от закупок, осуществляемых в рамках контрактной системы для обеспечения государственных и муниципальных нужд, первоочередной целью Закона N 223-ФЗ является создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности (часть 1 статьи 1 Закона N 223-ФЗ), что предполагает относительную свободу заказчиков в определении условий закупок, недопустимость вмешательства кого-либо в процесс закупки по мотивам, связанным с оценкой целесообразности ее условий и порядка проведения.

Как указал Верховный Суд Российской Федерации в определении от 02.10.2017 N 309- ГК17-7502, воля законодателя не направлена на то, чтобы предоставить антимонопольному органу тот же объем полномочий по оперативному вмешательству в закупки, какими данный орган в силу положений части 1 статьи 99, части 1 статьи 105 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", пункта 4.2. части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ обладает в отношении закупок для публичных нужд и в иных случаях, когда проведение торгов является обязательным в соответствии с законодательством (например, в связи с исполнительным производством, ведением банкротных процедур).

С учетом изложенного, в рамках административной процедуры по рассмотрению жалоб участников закупки, установленной статьей 18.1 Закона N 135-ФЗ, антимонопольный орган вправе принимать решения только по тем нарушениям, перечень которых установлен в части 10 статьи 3 Закона N 223-ФЗ.

Апелляционный суд соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что оспариваемое решение антимонопольного органа таких оснований не содержит, а мотивировано иными, имевшими место с точки зрения антимонопольного органа нарушениями.

В данном случае решение и предписание Управления принято и выданы за пределами ограничений, установленных частью 10 статьи 3 Закона N 223-ФЗ.

Так как полномочия антимонопольного органа в сфере государственного контроля за закупками, осуществляемыми юридическими лицами в соответствии с Законом N 223-ФЗ, ограничены положениями части 10 статьи 3 Закона N 223-ФЗ, в остальных, упомянутых подателем жалобы случаях, законодателем установлен судебный порядок обжалования действий (бездействия) заказчика при закупке товаров, работ, услуг (часть 9 статьи 3 Закона N223-ФЗ) апелляционный суд соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что при рассмотрении жалобы антимонопольный орган вышел за пределы предоставленных ему полномочий; Общество участником закупки не являлось, заявку на участие не подавало, за разъяснениями не обращалось, доводы в жалобе заявлены без указание на нарушение прав Фирмы

С учетом вышеизложенного, суд первой инстанции на основании оценки фактических обстоятельств дела и применении норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, правомерно признал недействительными оспариваемые решение и предписание Управления.

При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Несогласие подателя жалобы с выводами суда первой инстанции не является процессуальным основанием отмены судебного акта, принятого с соблюдением норм материального и процессуального права.

Материалы дела исследованы судом полно, всесторонне и объективно, представленным сторонами доказательствам дана надлежащая правовая оценка, изложенные в обжалуемом судебном акте выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела и нормам права, апелляционный суд не усматривает оснований для отмены решения и удовлетворения апелляционной жалобы.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 12 октября 2021 года по делу N А56-41640/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.И. Протас

Судьи

М.И. Денисюк Л.В. Зотеева