Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 2 июня 2021 г. N Ф07-1126/21 по делу N А56-121712/2019

02 июня 2021 г.

Дело N А56-121712/2019

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Толкунова В.М., судей Алешкевича О.А., Мунтян Л.Б.,

при участии от публичного акционерного общества "Россети Ленэнерго" Подольского В.А. (доверенность от 21.11.2019), от акционерного общества "Страховое общество газовой промышленности" Евдокимова А.А. (доверенность от 22.04.2021),

рассмотрев 31.05.2021 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 27.07.2020 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.11.2020 по делу N А56-121712/2019,

УСТАНОВИЛ:

Публичное акционерное общество энергетики и электрификации "Ленэнерго" (в настоящее время в связи с переименованием публичное акционерное общество "Россети Ленэнерго"), адрес: 196247, Санкт-Петербург, пл. Конституции, д. 1, ОГРН 1027809170300, ИНН 7803002209 (далее - Общество), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, адрес: 199004, Санкт-Петербург, 4-я линия В.О., д. 13, лит. А, ОГРН 102780924933, ИНН 7825413361 (далее - УФАС, Управление), о признании недействительными решения и предписания от 06.11.2019 по жалобе N Т02-670/19.

Судом к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены страховое акционерное общество "ВСК", адрес: 121552, Москва, Островная ул., д. 4, ОГРН 1027700186062, ИНН 7710026574 (далее - САО "ВСК"), акционерное общество "Страховое общество газовой промышленности", адрес: 107078, Москва, пр. Академика Сахарова, д. 10, ОГРН 1027739820921, ИНН 7736035485 (далее - АО "СОГАЗ"), акционерное общество "Московская акционерная страховая компания", адрес: 115184, Москва, ул. Малая Ордынка, д. 50, ОГРН 1027739099629, ИНН 7709031643 (далее - АО "МАКС"), акционерное общество "АльфаСтрахование", адрес: 115162, Москва, ул. Шаболовка, д. 31, лит. В, ОГРН 1027739431730, ИНН 7713056834 (далее - АО "АльфаСтрахование").

Решением суда первой инстанции от 27.07.2020, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 25.11.2020, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе Управление просит отменить состоявшиеся судебные акты, в удовлетворении заявленных требований отказать, ссылаясь на то, что Обществом установлен дискриминационный порядок оценки и сопоставления заявок с пропорциональным суммированием классификационных показателей. Кроме того, Общество неправомерно установило ненадлежащий порядок оценки заявок по критерию "Качество оказываемых услуг", являющийся по сути субъективным и неизмеримым; организатор торгов не установил закрытый перечень оцениваемых дополнительных услуг, что ставит под сомнение объективность такого порядка при определении лучшего исполнителя по договору.

В судебном заседании представители Общества и АО "СОГАЗ" возразили против доводов кассационной жалобы.

Управление, САО "ВСК", АО "МАКС", АО "АльфаСтрахование", надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, своих представителей для участия в нем не направили, что в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения жалобы в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами, 14.10.2019 на официальном сайте www.zakupki.gov.ru в сети Интернет Общество (организатор торгов) опубликовало извещение N 31908397338 о проведении запроса предложений в электронной форме на право заключения договора об организации обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств (ОСАГО) (190554), а также документацию о закупке. Начальная (максимальная) цена контракта: 8 493 659 руб. 77 коп.

Дата и время окончания подачи заявок: 24.10.2019 в 11:00 (МСК).

Закупка проводилась в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон о закупках, Закон N 223-ФЗ), Единым стандартом закупок ПАО "Россети", размещенным в единой информационной системе (далее - Положение о закупках), документацией о закупке.

УФАС 25.10.2019 уведомило Общество о поступлении жалобы САО "ВСК" (вх. от 23.10.2019 N 31459/19) на действия организатора торгов при организации и проведении закупки.

Комиссия Управления, рассмотрев жалобу САО "ВСК", приняла оспариваемое в настоящем деле решение, которым признала жалобу обоснованной; признала в действиях Общества нарушение пункта 2 части 1 статьи 3, части 9 статьи 3.2, пункта 14 части 10 статьи 4 Закона N 223-ФЗ, выразившиеся в несоблюдении принципа равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки, а также в нарушении требований норм статей, допущенные путем:

- неправомерного установления в пункте 1.4.5 части 1 Приложения N 1 части 2 документации о закупке ненадлежащего и дискриминационного порядка оценки и сопоставления заявок с пропорциональным суммированием квалификационных показателей;

- неправомерного установления в пункте 3 Приложения N 1 части 2 документации о закупке ненадлежащего порядка оценки заявок по критерию "Качество оказываемых услуг", являющегося по сути субъективным и неизмеримым.

Выданным в тот же день предписанием Управление обязало Общество совершить действия, направленные на устранение выявленных нарушений, путем аннулирования запроса предложений в электронной форме с отменой всех юридически значимых действий, выполненных в рамках процедуры закупки; об исполнении предписания сообщить до 29.11.2019 с приложением подтверждающих документов.

Не согласившись с указанными решением и предписанием, Общество обратилось в арбитражный суд.

Суд первой инстанции пришел к выводу о незаконности вынесенных решения и предписания, в связи с чем удовлетворил заявленные требования.

Суд апелляционной инстанции с позицией суда первой инстанции согласился.

Суд кассационной инстанции, изучив доводы жалобы, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Согласно части 5 статьи 3 Закона о закупках участником закупки является любое юридическое лицо или несколько юридических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала либо любое физическое лицо или несколько физических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, в том числе индивидуальный предприниматель или несколько индивидуальных предпринимателей, выступающих на стороне одного участника закупки.

На основании части 6 статьи 3 Закона N 223-ФЗ заказчик определяет требования к участникам закупки в документации о конкурентной закупке в соответствии с Положением о закупке. Не допускается предъявлять к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора требований и осуществлять оценку и сопоставление заявок на участие в закупке по критериям и в порядке, которые не указаны в документации о закупке.

В соответствии с частью 10 статьи 4 Закона N 223-ФЗ в документации о конкурентной закупке должны быть указаны, в частности, порядок оценки и сопоставления заявок на участие в такой закупке.

Управление пришло к выводу, что организатором торгов в пункте 4 Приложения N 1 к части 2 документации по закупке установлен дискриминационный порядок оценки и сопоставления заявок с пропорциональным суммированием квалификационных показателей.

Суды первой и апелляционной инстанций признали указанный вывод Управления ошибочным.

В соответствии с пунктом 4.6.4 Положения о закупках коллективные участники закупки могут участвовать в закупках, если это прямо не запрещено действующим законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 8.1.7.9 Положения о закупках при оценке количественных параметров деятельности нескольких юридических или физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, выступающих на стороне одного участника закупки (коллективные участники закупки), эти параметры суммируются в соответствии с распределением поставок, работ, услуг между такими юридическими или физическими лицами, в том числе индивидуальными предпринимателями. Не подлежащие суммированию показатели должны быть в наличии хотя бы у одного такого лица. Подробный порядок оценки заявок коллективных участников устанавливается в документации о закупке в соответствии с положениями Приложения N 2 к настоящему Стандарту.

Федеральный закон от 25.04.2002 N 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" (далее - Закон об ОСАГО) не предусматривает коллективную, солидарную ответственность страховщиков по выплате страхового возмещения.

Согласно статье 15 Закона об ОСАГО договор обязательного страхования заключается в отношении владельца транспортного средства, лиц, указанных им в договоре обязательного страхования, или в отношении неограниченного числа лиц, допущенных владельцем к управлению транспортным средством в соответствии с условиями договора обязательного страхования, а также иных лиц, использующих транспортное средство на законном основании, а заключение договора обязательного страхования подтверждается предоставлением страховщиком страхователю страхового полиса обязательного страхования с присвоенным уникальным номером, оформленного по выбору страхователя на бумажном носителе или в виде электронного документа в соответствии с пунктом 7.2 статьи 15 Закона об ОСАГО.

В соответствии статьями 18, 19 Закона об ОСАГО отвечать по обязательствам в случае наступления страхового случая будет тот страховщик, который выдал полис ОСАГО, а, например в случае банкротства страховщика или отзыва лицензии у страховщика, выдавшего полис ОСАГО, будет отвечать профессиональное объединение страховщиков - Российский Союз Автостраховщиков, но никак не другой коллективный участник по соглашению.

УФАС не спорило, что все дополнительные услуги, предлагаемые любым страховщиком коллективного участника, не приводят к увеличению суммы финансовых активов другого конкретного страховщика, выдавшего полис ОСАГО, не влияют на финансовую устойчивость последнего и его способность исполнить конкретные договоры страхования (полисы) ОСАГО. Именно по этой причине каждый страховщик имеет собственную лицензию на осуществление страхования.

В связи с указанным и применяется пропорциональный порядок суммирования, учитывающий лицо, выдавшее полис ОСАГО (то есть пропорционально количеству выдаваемых полисов каждым страховщиком коллективного участника, а не путем полного суммирования количественных показателей таких коллективных участников, на чем настаивает УФАС).

Руководствуясь названными нормами, суды сделали правильный вывод, что условия, применяемые к коллективным участникам, установленные в документации о закупке, имеют разумное основание, Положение о закупках, Закон об ОСАГО и Закон N 223-ФЗ не нарушают.

Выводы Управления о том, что организатором торгов неправомерно установлен в пункте 3 Приложения N 1 к части 2 документации о закупке порядок оценки заявок по критерию "Качество оказываемых услуг" и что данный порядок оценки субъективен и не измеряем, так же не соответствуют имеющимся в деле доказательствам и Положению о закупках.

Согласно части 22 статьи 3.2 Закона о закупках под запросом предложений в целях настоящего Федерального закона понимается форма торгов, при которой победителем запроса предложений признается участник конкурентной закупки, заявка на участие в закупке которого в соответствии с критериями, определенными в документации о закупке, наиболее полно соответствует требованиям документации о закупке и содержит лучшие условия поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг.

Подпунктом "е" пункта 7.1.1 Положения о закупках установлено, что в целях формирования извещения о закупке и документации о закупке заказчик заранее определяет порядок оценки и сопоставления заявок по степени их предпочтительности для заказчика и определения лица (лиц), получающего по результатам процедуры закупки право заключения соответствующего договора (договоров).

В соответствии с пунктом 1.4 Типовых требований особенности установления отборочных требований, критериев и порядка оценки заявок участников при проведении закупочных процедур, относящихся к оказанию финансовых и страховых услуг, определены в Приложении N 3 к Типовым требованиям "Особенности проведения закупочных процедур, относящихся к оказанию финансовых и страховых услуг, аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности и консолидированной бухгалтерской (финансовой) отчетности" (далее - Приложение N 3 к Типовым требованиям).

Пунктом 4.2 Приложения N 3 к Типовым требованиям установлено, что для определения степени предпочтительности заявок, которые по результатам предварительного рассмотрения по отборочным критериям не были отклонены закупочной комиссией (признаны соответствующими обязательным требованиям документации по закупке), в документации по закупке, устанавливаются критерии оценки, в том числе неценовые, по которым экспертами проводится оценочная стадия экспертизы и определяются качественные показатели заявки участника.

Пунктом 4.3 Приложения N 3 к Типовым требованиям установлено, что оценка производится в балах, при этом для каждого критерия в зависимости от его значимости устанавливается весовой коэффициент.

В пункте 4.4.2 Приложения N 3 к Типовым требованиям установлено, что под неценовыми оценочными критериями понимаются качество работ, услуг, сроки выполнения работ/оказания услуг и (или) квалификация участников закупочной процедуры. Показателями неценового критерия в том числе могут быть:

а) качество предложения участника (наличие дополнительных предложений, улучшающих требования, изложенные в техническом задании);

б) сроки выполнения работ/оказания услуг;

в) наличие или отсутствие в предложении участника дополнительных ограничений и условий выполнения работ/оказания услуг;

г) квалификация участника (финансовое состояние и ресурсы участника, опыт оказания услуг сопоставимого характера и объема, наличие квалифицированных трудовых ресурсов, обеспеченность материально-техническими ресурсами, деловая репутация участника и т.п.).

Соответствующие условия Положения о закупках не были признаны незаконными, в отношении них обжалование не осуществлялось.

Неценовой оценочный критерий, установленный в пункте 3 Приложения N 1 части 2 документации о закупке "Качество оказываемых услуг", имеет четкие критерии оценки. В пояснении к данному критерию указано, что рассматриваются дополнительные предложения участника по повышению качества исполнения договора страхования и страхового покрытия. Также данный критерий оценки имеет бальную оценку и весовой коэффициент, что соответствует требованиям пункта 4.4.2 Приложения N 3 к Типовым требованиям Положения о закупках. Техническим заданием, являющимся приложением к закупочной документации и, соответственно, договору, в пункте 8.5 регламентирована организационная составляющая заключаемого договора, который включает в себя, помимо выдачи полисов ОСАГО, дополнительные виды услуг.

Соответствие участника закупки названным критериям может быть установлено объективно. При проведении закупочных процедур заказчик предоставил возможность указать любые допустимые дополнительные предложения по повышению качества исполнения договора страхования ОСАГО каждому участнику закупки, исходя из своего собственного опыта и имеющихся ресурсов.

При этом в случае установления заказчиком закрытого перечня сервисных услуг участники конкурса будут лишены возможности конкурировать между собой и предложить дополнительные услуги не из предложенного списка, а, следовательно, получить преимущество перед другими участниками по данному критерию.

Доказательств того, что изложенное заведомо давало неоспоримое преимущество одному из участников закупки, судами двух инстанций не установлено и УФАС не представлено.

Оценка целесообразности установления более высоких требований к участникам закупки подразумевает взвешенный подход, учитывающий различные факторы, в конечном счете обусловливающие возможность или, наоборот, невозможность достижения декларируемых целей введения указанных требований. Цель заказчика - выявление среди участников наиболее надежного и квалифицированного страховщика, который предложит наилучшие условия исполнения контракта, будет соответствовать высокой финансовой стабильности, имеет возможности для оказания дополнительных услуг.

Таким образом, суды двух инстанций пришли к правильному выводу о недоказанности вмененных Обществу нарушений и оснований для вынесения оспоренных решения и предписания УФАС.

Применительно к настоящему случаю следует учесть, что Закон N 223-ФЗ не содержит норм о явно выраженном законодательном запрете, аналогичном запрету, изложенному в части 2 статьи 8 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (запрет совершения заказчиками, комиссиями по осуществлению закупок любых действий, приводящих к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок), исходя из цели указанного закона, принципов закупочной деятельности, гражданско-правового характера этих отношений (Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2020), утвержденный Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 22.07.2020).

Законом N 223-ФЗ заказчикам предоставлено право сформировать свою систему закупок в зависимости от особенностей осуществления деятельности, установив при необходимости дополнительные требования к участникам закупки, направленные в первую очередь на выявление в результате закупочных процедур лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, удовлетворения потребности заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 31.07.2017 N 305-КГ17-2243).

Уменьшение числа участников закупки в результате предъявления к ним требований само по себе не является нарушением принципа равноправия, если такие требования предоставляют заказчику дополнительные гарантии выполнения победителем закупки своих обязательств и не направлены на установление преимуществ отдельным лицам либо на необоснованное ограничение конкуренции (пункт 6 Обзора судебной практики по вопросам, связанным с применением Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.05.2018).

Приведенные правовые позиции, позволяя определить круг правомерных действий заказчика при установлении в документации о закупке, проводимой по правилам Закона N 223-ФЗ, требований к участникам, отличающихся достаточной степенью строгости, указывают также на обстоятельства, наличие которых является индикатором нарушения принципов, предусмотренных пунктом 2 части 1 статьи 3 указанного Закона, и которые подлежат выяснению антимонопольным органом, а впоследствии судом в целях выявления в действиях заказчика данного нарушения.

Такие обстоятельства подразумевают фактическое, а не мнимое предоставление преимущественных условий участия в закупке для отдельных хозяйствующих субъектов, ограничение возможности участия наибольшего числа конкурентов в целях обеспечения победы в закупке данных хозяйствующих субъектов (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 27.04.2021 N 305-ЭС20-24221).

Целесообразность введения повышенных требований к участникам, включая требования к опыту и квалификации, не может выступать в качестве самостоятельного предмета оценки в отрыве от названных выше обстоятельств, если только антимонопольным органом не будет доказано, что в конкретном случае цели обеспечения неравноправного участия хозяйствующих субъектов в закупке превалировали над целями эффективной хозяйственной деятельности заказчика.

Приведенные суждения УФАС фактически свидетельствуют только о несогласии антимонопольного органа с целесообразностью установления заказчиком определенных критериев и порядка оценки заявок участников закупки, но не о нарушении заказчиком требований Закона о закупках, по существу являются следствием собственного усмотрения антимонопольного органа.

С учетом изложенного суды правомерно удовлетворили заявленные требования.

Вопреки мнению подателя жалобы получение и оценка судами доказательств произведены с учетом требований статей 9, 65-71, 200 АПК РФ.

Переоценка судом кассационной инстанции доказательств по делу не допускается (пункт 32 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции", часть 3 статьи 286, часть 2 статьи 287 АПК РФ).

Основания для изменения либо отмены обжалованных судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 27.07.2020 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.11.2020 по делу N А56-121712/2019 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу - без удовлетворения.

Председательствующий

В.М. Толкунов

Судьи

В.М. Толкунов О.А. Алешкевич Л.Б. Мунтян