Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 11 мая 2022 г. N Ф07-6468/22 по делу N А66-16088/2020

11 мая 2022 г.

Дело N А66-16088/2020

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Мунтян Л.Б., судей Савицкой И.Г., Толкунова В.М.,

при участии от федерального казенного учреждения комбината "Красная заря" Управления Федерального агентства по государственным резервам по Центральному федеральному округу и.о. директора Синотова Д.А. (приказ от 29.04.2022 N 101-к),

рассмотрев 11.05.2022 в открытом судебном заседании кассационную жалобу федерального казенного учреждения комбината "Красная заря" Управления Федерального агентства по государственным резервам по Центральному федеральному округу на решение Арбитражного суда Тверской области от 26.11.2021 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.02.2022 по делу N А66-16088/2020,

УСТАНОВИЛ:

федеральное государственное казенное учреждение комбинат "Красная заря" Управления Федерального агентства по государственным резервам по Центральному федеральному округу, адрес: 170025, г.Тверь, пос. Элеватор, Центральная ул., д.23, ОГРН 1026900551545, ИНН 6903006170 (далее - ФКУ Комбинат "Красная заря", Комбинат) обратилось в Арбитражный суд Тверской области с заявлением к Центральному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, адрес: 107031, Москва, ул. Рождественка, д. 5/7, ОГРН 1067746766240, ИНН 7702609639, (далее - Ростехнадзор, Управление) об оспаривании постановления от 27.11.2020 N 8.2-Пс/3109вн-0250-2020 о назначении административного наказания за совершение правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде 200 000 руб. штрафа.

Решением суда от 26.11.2021, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 07.02.2022, заявление Комбината удовлетворено частично; оспариваемое постановление Управления изменено в части назначенного наказания; размер административного штрафа снижен судом до 100 000 руб.

В кассационной жалобе Комбинат оспаривает наличие в его действиях состава правонарушения по всем вменяемым эпизодам, просит отменить судебные акты. Податель жалобы настаивает на разумности своего поведения и на отсутствии допущенных им виновных нарушений по 6, 7 и 8 эпизодам (непредставления в ходе проверки испрашиваемых Управлением журналов и наряд-допуска), а равно неправомерном вменении Управлением нарушения статьи 9 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон N 116-ФЗ) и федеральных норм и правил в области промышленной безопасности: пункта 9 Правил безопасности сетей газораспределения и газопотребления, утвержденных Приказом Ростехнадзора от 15.11.2013 N 542 (далее - Правила N 542) и пунктов 7, 11, 12 Правил организации и осуществлении производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте, утвержденных постановлением Правительства РФ от 10.03.1999 N 263 (далее - Правила N 263) в виду ненадлежащего описания события правонарушения и неуказания норм права нарушенных Комбинатом, поскольку приведенные в акте проверке и оспариваемом постановлении нормы носят "общий" характер относительно эпизодов 1, 2, 3 - 5. Податель жалобы настаивает на том, что проведенная апелляционным судом оценка законности части выявленных нарушений с иным нормативным обоснованием нарушений и раскрытие события правонарушений, отличное от указанного в оспариваемом постановлении Ростехнадзора, свидетельствует о том, что суд фактически подменил собой административный орган.

Представители Ростехнадзора, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ).

В судебном заседании представитель Комбината поддержал доводы кассационной жалобы.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, на основании распоряжения Ростехнадзора от 02.11.2020 N РП-210-3109-о и требования Генеральной прокуратуры РФ в Центральном Федеральном округе от 26.10.2020 N 30/1-710-2019 (с учетом изменений от 29.10.2020 N 30/1-710-2019) Управлением проведена внеплановая, выездная проверка в отношении ФГКУ Комбинат "Красная заря".

При проведении проверки на объектах Комбината по адресу: 170025, г. Тверь, п. Элеватор, ул. Центральная, д. 23, Управлением выявлены нарушения обязательных требований промышленной безопасности при эксплуатации опасного производственного объекта, зарегистрированного в государственном реестре опасных производственных объектов и принадлежащего (находящегося в эксплуатации) "Сеть газопотребления ФГКУ комбината "Красная заря", peг. N А05-11218-0003 (далее- ОПО, Объект).

Выявленные нарушения отражены в акте проверки от 09.11.2020 N 8.2- 3109ВН-А/0103-2020.

По результатам проверки Управлением 13.11.2020 в отношении Комбината составлен протокол N 8.2-3109вн-Пр/0250-2020 об административном правонарушении.

Постановлением от 27.11.2020 N 8.2-Пс/3109вн-О250-2020 ФГКУ Комбинат "Красная заря" привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 9.1 Кодекса КоАП РФ, с назначением наказания в виде 200 000 руб. штрафа, за совершение следующих административных правонарушений:

1. Не выполнены мероприятия, обеспечивающие содержание Объекта в исправном и безопасном состоянии, а именно: отключающее устройство перед ПСК газорегуляторной установки ГРУ не опломбировано в открытом положении, (нарушены статья 9 Закона N 116-ФЗ и пункт 9 Правил N 542);

2. Главный инженер Синотов Д.А. назначен приказом от 31.12.2019 N 105 ответственным за газовое хозяйство и назначен приказом от 31.12.2019 N 103 ответственным за осуществление производственного контроля (нарушены статья 9 Закона N 116-ФЗ и пункты 7, 11, 12 Правил N 263);

3. Техническое обслуживание внутренних газопроводов и газоиспользующего оборудования проводится реже одного раза в месяц, проверка осуществляется согласно договору N 115 от 17.03.2020, заключенного с АО "Газпром газораспределение Тверь" (нарушены статья 9 Закона N 116-ФЗ; пункт 9 Правил N 542; Инструкции по безопасной эксплуатации внутренних газопроводов и газоиспользующего оборудования, утвержденная директором ФГКУ комбинат "Красная заря" Росрезерва А.В. Верещагиным 31.12.2019 (далее - Инструкция по эксплуатации внутренних газопроводов);

4. Проверка настроек РДУК, ПЗК, ПСК осуществляется реже одного раза в два месяца, проверка осуществляется согласно договору от 17.03.2020 N 115 заключенного с АО "Газпром газораспределение Тверь" (нарушены статья 9 Закона N 116-ФЗ; пункт 9 Правил N 542; Инструкция по техническому обслуживанию и ремонту автоматики котельной, утвержденной директором ФГКУ комбинат "Красная заря" Росрезерва А.В. Верещагиным 31.12.2019 (далее - Инструкция по техобслуживанию котельной);

5. Проверка настройки параметров автоматики безопасности котлов проводится реже одного раза в неделю, проверка согласно государственному контракту от 29.06.2020 N 0336100002920000058 46575, заключенного с ООО "Монтажспецстрой" (нарушены статья 9 Закона N 116-ФЗ; пункт 9 Правил N 542; Инструкция по техобслуживанию котельной);

6. Не представлен журнал работ, проводимых без выдачи нарядов- допусков на Объекте (нарушены часть 1 статьи 9 Закона N 116-ФЗ; пункт 143 Правил N 542; пункт 1.1.10 Положения "О порядке ведения газоопасных, огневых и ремонтных работ (включая земляные работы) на опасных производственных объектах ФГКУ комбинат "Красная заря" Росрезерва "Группа резервуаров и сливо-наливных устройств" рег. N А05-11218-0001, "Сеть газопотребления ФГКУ комбинат "Красная заря" Росрезерва" рег. N А05-11218-0003, утвержденного директором А.В. Верещагиным 31.12.2019 далее - Положение Комбината);

7. Не представлен журнал регистрации нарядов-допусков на проведение газоопасных работ на Объекте (нарушены часть 1 статьи 9 Закона N 116-ФЗ; пункт 149 Правил N 542; пункт 1.1.9 Положение Комбината);

8. Не представлен наряд-допуск на снятие заглушки на вводе ГРУ, продувку газопровода, а также пуск газа в ГРУ и газоиспользующее оборудование, проведенные 15.09.2020 (нарушены часть 1 статьи 9 Закона N 116-ФЗ; пункт 140 Правил N 542; пункт 1.1.9 Положения Комбината);

Не согласившись с указанным постановлением, Учреждение обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, установив, что Комбинат эксплуатирует опасный производственный объект, ограничился констатацией выявления Управлением вышеназванных нарушений. В качестве доказанности в действиях Комбината события и состава правонарушения сослался на акт проверки от 09.11.2020 N 8.2-3109ВН-А/0103-2020 и протокол об административном правонарушении от 13.11.2020 N 8.2-3109вн-Пр/0250-2020, а в качестве нарушенных норм - на положения статьи 3 Закона N 116-ФЗ и обязанность Комбината выполнять и соблюдать требования Закона N 116-ФЗ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных технических документов в области промышленной безопасности.

Суд не установил существенных нарушений порядка привлечения Комбината к административной ответственности, а равно оснований для признания правонарушения малозначительным, освобождения его от административной ответственности согласно статье 2.9 КоАП РФ.

Вместе с тем суд счел возможным применить положения частей 3.2, 3.3 статьи 4.1 КоАП РФ и снизить назначенный Комбинату административный штраф до 100 000 руб.

Апелляционный суд, при повторном рассмотрении дела, дав оценку правонарушениям поэпизодно, полностью согласился с выводами суда первой инстанции о доказанности Управлением всех вменяемых Комбинату правонарушений.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции находит ее частично обоснованной, поскольку выводы судов по существу рассматриваемого вменения по первому и второму эпизодам нельзя счесть достаточно обоснованными, сделанными по факту полной, объективной и всесторонней оценки всех доводов участников спора и имеющихся в деле доказательств.

Материалами дела подтверждается, что Комбинат эксплуатирует опасный производственный объект "Сеть газопотребления ФГКУ комбината "Красная заря" зарегистрированный в государственном реестре опасных производственных объектов (свидетельство о регистрации от 30.01.2007 N А05-11218-0003).

В силу части 1 статьи 9.1 КоАП РФ административная ответственность наступает за нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов.

По первому эпизоду (отключающее устройство перед ПСК газорегуляторной установки ГРУ не опломбировано в открытом положении) Управление и суд расценили как нарушение Комбинатом статьи 9 Закона N 116-ФЗ и пункта 9 Правила N 542.

Согласно пункту 1 статьи 9 Закона N 116-ФЗ - организация, эксплуатирующая опасные производственные объекты, обязана соблюдать положения указанного Закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных технических документов в области промышленной безопасности.

В силу пункта 9 Правил N 542 - организации, осуществляющие деятельность по эксплуатации, техническому перевооружению, ремонту, консервации и ликвидации сетей газораспределения и газопотребления, кроме требований, предусмотренных Федеральным законом "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации в области промышленной безопасности, должны выполнять комплекс мероприятий, включая мониторинг, техническое обслуживание и ремонт сетей газораспределения и газопотребления, обеспечивающих содержание сетей газораспределения и газопотребления в исправном и безопасном состоянии, выполнять работы по техническому обслуживанию, ремонту и аварийно-диспетчерскому обеспечению сетей газораспределения и газопотребления, обеспечивать проведение технического диагностирования газопроводов, зданий и сооружений, технических и технологических устройств сетей газораспределения и газопотребления по достижении предельных сроков эксплуатации, установленных проектной документацией, организовывать и осуществлять технический надзор при техническом перевооружении сетей газораспределения и газопотребления, хранить проектную и исполнительную документацию в течение всего срока эксплуатации опасного производственного объекта (до ликвидации). Порядок и условия ее хранения определяются приказом руководителя эксплуатационной организации.

Апелляционный суд дополнительно к названным нормам сослался на пункт 77 Правил N 542, которым предусмотрено, что запорная арматура перед ПСК в ГРП должна находиться в открытом положении и быть опломбирована.

Между тем, как видно из акта проверки и протокола об административном правонарушении событие правонарушения зафиксировано следующим образом: отключающее устройство перед ПСК газорегуляторной установки ГРУ не опломбировано в открытом положении.

Согласно пояснениям Комбината, ГРП и ГРУ не являются равнозначными объектами и имеют отличия: ГРУ - сооружаются непосредственно у потребителей и предназначены для локального снабжения газом котлов и других агрегатов, расположенных только в одном помещении, ГРП - оборудуются на городских распределительных газовых сетях или объектах коммунального назначения, которые имеют разветвленную сеть газопроводов в населенных пунктах.

В противовес доводам Комбината по означенному спорному вопросу, Управление своих пояснений суду не представило.

Следовательно, требования пункта 77 Правил N 542, распространяющие свое действие к опломбированию запорной арматуры, расположенной перед предохранительным сбросным клапаном (ПСК) в газорегуляторном пункте (ГРП) не тождественно отключающему устройству, расположенному перед ПСК в газорегуляторном устройстве (ГРУ), т.е. применительно к названому пункту Правил вменяемое заявителю событие отсутствует, а на нарушение иных нормативных положений в области промышленной безопасности Управление не указывает.

По смыслу положений главы 25 АПК РФ проверка судом наличия либо отсутствия таких данных не может расширяться выводами, по сути об ином вменении, об иных нарушениях требований промышленной безопасности, которые Ростехнадзор не зафиксировал.

Все отраженные выше обстоятельства, доказательства, доводы и вопросы имеют принципиальное значение для рассмотрения спора по существу и получили ненадлежащую судебную оценку со стороны первой и апелляционной инстанций в связи с проверкой наличия в действиях (бездействии) Комбината события вмененного правонарушения по указанному эпизоду.

По второму эпизоду: Управление расценило назначение главного инженера Синотова Д.А. ответственным за газовое хозяйство и за осуществление производственного контроля на Комбинате, как нарушение помимо статьи 9 Закона N 116-ФЗ, также и пунктов 7, 11, 12 Правил N 263.

Согласно пункту 7 Правил N 263 производственный контроль в эксплуатирующей организации осуществляют назначенный решением руководителя организации работник или служба производственного контроля.

В пункте 11 указанных правил перечислены обязанности работника, ответственного за осуществление производственного контроля.

Перечень требований, за соблюдением которых обеспечивает контроль работник, на которого возложены функции лица, ответственного за осуществление производственного контроля, установлен в пункте 12 Правил N 263.

Апелляционный суд дополнительно к вышеназванным нормам учел также положения пункта 5 Правил N 531, которым предусмотрено, что лица, ответственные за безопасную эксплуатацию опасных производственных объектов сетей газораспределения и газопотребления в целом и за каждый участок (объект) в отдельности в организациях, осуществляющих эксплуатацию сетей газораспределения или газопотребления назначаются из числа руководителей или инженерно-технических работников, прошедших аттестацию в области промышленной безопасности.

Суд, исходя из положений приведенных нормативных правовых актов, сделал вывод, что лицо ответственное за безопасную эксплуатацию ОПО и его исправное состояние не может совмещать обязанности лица ответственного за осуществление производственного контроля; по мнению суда, такое совмещение не допустимо.

Между тем, пунктом 8 Правил N 531 рекомендовано возложение функций лица, ответственного за осуществление производственного контроля, на следующих лиц:

- на одного из заместителей руководителя эксплуатирующей организации - если численность занятых на опасных производственных объектах работников составляет менее 150 человек;

- на специально назначенного работника - если численность занятых на опасных производственных объектах работников составляет от 150 до 500 человек;

- на руководителя службы производственного контроля - если численность занятых на опасных производственных объектах работников составляет более 500 человек.

Поскольку такой значимый вопрос как количество работающих сотрудников на Комбинате, Управлением в рамках административного расследования не решен, делать выводы о невозможности совмещения одним лицом нескольких должностных обязанностей преждевременно. Более того, следует обратить внимание на рекомендательный характер положений пункта 8.

Суд округа также отмечает, что согласно акту проверки, протоколу об административном правонарушении и оспариваемому постановлению Управление лишь констатировало наличие тех или иных нарушений, не более того. Как на нарушение обязанности Комбината выполнять и соблюдать требования федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных технических документов в области промышленной безопасности Управление сослалось на "общие" положения Закона N 116-ФЗ без должной конкретики применительно к обоснованности соблюдения конкретных требований в области промышленной безопасности, т.е. законности административного преследования.

Между тем, приведенные нормативные требования в рассматриваемом случае могут и подлежали применению судами с учетом отраженных в оспариваемом постановлении Ростехнадзора выводов, а равно последовательно выдвинутых Комбинатом доводов, согласно имеющимся в деле его возражений на акт проверки от 09.11.2020 N 8.2-3109ВН-А/0103-2020 со ссылкой на конкретные документы и обстоятельства.

С учетом вышеизложенного, следует согласиться с позицией Комбината, что надлежащее нормативно-правовое обоснование, позволяющее констатировать нарушение заявителем требований промышленной безопасности, т.е. части 1 статьи 9.1 КоАП РФ, Управление по означенным выше 2-м эпизодам не доказало.

Относительно оставшихся 6 эпизодов, с учетом требований пунктов 2, 5, 17, 140, 143, 149 Правил N 542, во взаимосвязи с разработанными Комбинатом Инструкцией по эксплуатации внутренних газопроводов и Инструкцией по техобслуживанию котельной и условиями государственного контракта от 29.06.2020 и договора от 17.03.2020, суд округа находит обоснованными выводы Управления и судов, что работы по техническому обслуживанию внутренних газопроводов и газоиспользующего оборудования в производственных зданиях предприятий и котельных, а также проверка настроек РДУК, ПЗК, ПСК, проверка настройки параметров автоматики безопасности котлов проводятся с нарушением периодичности, указанной в названых выше Инструкциях, а представленные в материалы дела графики проведения технического обслуживания не подтверждают ежемесячное обслуживание внутренних газопроводов и газоиспользующего оборудования.

Факт того, что в ходе проверки непосредственно на Комбинате отсутствовал журнал работ, проводимых без выдачи нарядов-допусков на ОПО и журнал регистрации нарядов-допусков на проведение газоопасных работ на ОПО; наряда-допуска на снятие заглушки на вводе ГРУ, продувку газопровода, а также пуска газа в ГРУ и газопользующее оборудование, проведенные 15.09.2020, подтверждается актом проверки от 09.11.2020 и протоколом об административном правонарушении от 13.11.2020 и по существу заявителем не отрицается.

Комбинатом не представлено доказательств, подтверждающих принятие всех необходимых мер по соблюдению требований действующего законодательства в сфере промышленной безопасности по указанным эпизодам, нахождение означенной документации у сторонней организации не является обстоятельством исключающим вину Комбината.

С учетом изложенного суды обоснованно указали на наличие в действиях (бездействии) Комбината события и состава вмененного правонарушения применительно к отраженным выше нормативным требованиям, обстоятельствам дела, а равно требованиям статей 1.5, 2.1 КоАП РФ.

Судами проверено соблюдение Управлением требований раздела IV КоАП РФ, в частности, статей 25.1, 28.2 КоАП РФ; существенных процедурных нарушений не выявлено.

Снижение судом первой инстанции административного наказания до 100 000 руб. на основании частей 3.2, 3.3 статьи 4.1 КоАП РФ, отвечает принципам законности, справедливости, неотвратимости и целесообразности юридической ответственности. Суд учел отсутствие отягчающих вину обстоятельств, принятие заявителем активных мер, направленных на устранение правонарушений (в том числе представление Управлению журналов и наряд-задания) и тот факт, что правонарушение не повлекло за собой вредных последствий.

При исключении из вменения двух эпизодов, у суда кассационной инстанции нет процессуальных предпосылок к иной оценке выводов судебных инстанций по существу спора.

Основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тверской области от 26.11.2021 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.02.2022 по делу N А66-16088/2020 оставить без изменения, а кассационную жалобу федерального казенного учреждения комбината "Красная заря" Управления Федерального агентства по государственным резервам по Центральному федеральному округу - без удовлетворения.

Председательствующий

Л.Б. Мунтян

Судьи

Л.Б. Мунтян И.Г. Савицкая В.М. Толкунов