Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 15 августа 2022 г. N Ф07-7589/22 по делу N А56-80876/2021

15 августа 2022 г.

Дело N А56-80876/2021

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Толкунова В.М., судей Кудина А.Г., Савицкой И.Г.,

при участии от Комитета по инвестициям Санкт-Петербурга Кособокова А.А. (доверенность от 24.06.2022), от общества с ограниченной ответственностью "ПЛГ" Валяльщиковой Н.Н. (доверенность от 05.08.2022), Некрестьянова Д.С. (доверенность от 11.10.2021), от общества с ограниченной ответственностью "Пулково Люкс" Ивановой К.В. (доверенность от 08.02.2022), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу Кривцовой П.А. (доверенность от 08.07.2022),

рассмотрев 08.08.2022 в открытом судебном заседании кассационные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и общества с ограниченной ответственностью "Пулково-Люкс" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 22.10.2021 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.03.2022 по делу N А56-80876/2021,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью (далее - ООО) "ПЛГ", адрес: 191167, Санкт-Петербург, наб. Синопская, д. 26, лит. А, пом. 2-Н, оф. 5/2, ОГРН 1157847304780, ИНН 7842062272 (далее - ООО "ПЛГ"), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, адрес: 199004, Санкт-Петербург, 4-я линия В.О., д. 13, лит. А, ОГРН 1027809242933, ИНН 7825413361 (далее - Управление, УФАС), о признании недействительными приказа от 12.08.2021 N 257/21 о возбуждении дела и создании комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства, определения от 16.08.2021 о назначении к рассмотрению дела N 078/01/15-944/2021 о нарушении антимонопольного законодательства.

Судом к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Правительство Санкт-Петербурга, адрес: 191124, Санкт-Петербург, Смольный (далее - Правительство), Комитет по инвестициям Санкт-Петербурга, адрес: 191144, Санкт-Петербург, Новгородская ул., д. 20, лит. А, пом. 2-Н, ОГРН 1047844000082, ИНН 7842005556 (далее - Комитет), ООО "Пулково Люкс", адрес: 197342, Санкт-Петербург, Ланское ш., д. 8, лит. А, пом./оф. 4-Н/15, раб.м. 2, ОГРН 1217800054823, ИНН 7814788954.

Решением суда первой инстанции от 22.10.2021, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 02.03.2022, названный приказ Управления признан недействительным, в остальной части заявленных требований производство по настоящему делу прекращено.

В кассационной жалобе ООО "Пулково-Люкс" просит отменить состоявшиеся судебные акты, направить дело на новое рассмотрение. Податель жалобы указывает, что после признания постановления Правительства Санкт-Петербурга от 09.03.2016 N 166 "О стратегическом инвестиционном проекте Санкт-Петербурга "Строительство сети гостиниц массового сегмента на территории Санкт-Петербурга" (далее - Постановление N 166) незаконным в части наделения статусом стратегического инвестора инвестиционного товарищества, в которое входило и ООО "ПЛГ", Правительство обязано было отменить все изданные на его основании постановления о предоставлении без торгов земельных участков членам данного инвестиционного товарищества. Нарушение антимонопольного законодательства в рассматриваемом случае имеет длящийся характер, следовательно, выводы судов об истечении срока давности противоречат статье 41.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

В кассационной жалобе УФАС просит отменить состоявшиеся судебные акты, ссылаясь на то, что судами не дана надлежащая оценка доводам о необходимости рассматривать именно совокупность актов и действий (бездействий), свидетельствующих о длящемся характере правонарушения. В рассматриваемом случае имеет место длительное непрекращающееся невыполнение предусмотренных законом обязанностей.

В судебном заседании представители ООО "Пулково Люкс" и Управления поддержали доводы кассационных жалоб, представители ООО "ПЛГ" и Комитета возразили против доводов кассационных жалоб.

В отзыве ООО "ПЛГ" просит оставить кассационные жалобы без удовлетворения, поскольку из оспоренного приказа следует, что вменяемое нарушение антимонопольного законодательства выражается исключительно в издании Правительством постановления от 28.04.2016 N 309 "О предоставлении земельного участка для строительства гостиницы по адресу: Приморский район, Приморский проспект, участок 83 (восточнее пересечения с Яхтенной ул.)" (далее - Постановление N 309), а не в бездействии по его отмене или иных обстоятельствах, ввиду чего предлагаемые Управлением сроки окончания нарушения не могут быть признаны правомерными. Равным образом последующее заключение и исполнение договора арены земельного участка является только следствием издания Постановления N 309, а не его продолжением, соответственно, указанное нарушение носит разовый характер, кроме того, заключение договора аренды осуществляется не Правительством, а иным лицом - Комитетом имущественных отношений Санкт-Петербурга, в связи с чем отсутствует продолжение нарушения, вменяемого Правительству.

В отзыве Правительство и Комитет просят отказать в удовлетворении кассационных жалоб, указывая, что позиция Управления о длящемся характере вменяемого нарушения антимонопольного законодательства и необходимости исчисления сроков давности возбуждения дела с другого момента является необоснованной. По мнению Правительства, вменяемое правонарушение считается совершенным с момента издания Постановления N 309 и носит разовый характер, а признание незаконным Постановления N 166 не влечет за собой отмену Постановления N 309.

Правительство, надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного заседания, своих представителей в суд не направило, что в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения кассационных жалоб.

В составе суда в порядке статьи 18 АПК РФ в связи с отсутствием по уважительной причине произведена замена судьи Алешкевича О.А. на судью Кудина А.Г., после чего рассмотрение дела произведено с самого начала.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами, Правительством было издано Постановление N 166, согласно которому инвестиционный проект "Строительство сети гостиниц массового сегмента на территории Санкт-Петербурга" признан стратегическим инвестиционным проектом Санкт-Петербурга, а инвестиционное товарищество ООО "Новый век", ООО "Новые Территории Девелопмент", ООО "Управляющая компания Аурум Менеджмент", ООО "Вечная крепость", ООО "Стайл-Строй", ООО "Плаза Лотос Груп" - стратегическим инвестором Санкт-Петербурга. Соответствующие изменения внесены в постановление Правительства от 21.06.2005 N 837 "Об утверждении Перечня стратегических инвестиционных проектов Санкт-Петербурга, Перечня стратегических инвесторов Санкт-Петербурга и Перечня стратегических партнеров Санкт-Петербурга".

В целях реализации Постановления N 166 Правительство приняло Постановление N 309 о предоставлении ООО "ПЛГ" земельного участка для строительства гостиницы.

Распоряжением Комитета от 28.06.2021 N 361-р ООО "Пулково Люкс" отказано в предоставлении спорного земельного участка, поскольку он предоставлен на праве аренды иному лицу (договор аренды от 15.06.2016 с ООО "ПЛГ").

Постановлением Правительства от 05.07.2021 N 446 внесены изменения в Постановление N 166, пункты 2, 3.2, 3.4 последнего исключены, инвестиционное товарищество, включающее ООО "ПЛГ", исключено из Перечня стратегических инвесторов Санкт-Петербурга, реализующих стратегический инвестиционный проект "Строительство сети гостиниц массового сегмента на территории Санкт-Петербурга".

12.08.2021 УФАС вынесен приказ N 257/21 о возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства, которым возбуждено дело N 078/01/15-944/2021 по признакам нарушения Правительством части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившегося в создании преимущественных условий доступа ООО "ПЛГ" к государственному имуществу - земельному участку путем издания Постановления N 309. Указанное нарушение в совокупности с Постановлением N 166, принятым с нарушением процедуры присвоения статуса стратегического инвестора, установленной Законом Санкт-Петербурга от 19.11.2008 N 742-136 "О стратегических инвестиционных проектах, стратегических инвесторах и стратегических партнерах Санкт-Петербурга", а также с нарушением Федерального закона от 28.11.2011 N 335-ФЗ "Об инвестиционном товариществе" (подтверждено судебными актами по арбитражному делу N А56-14607/2020), могло привести к недопущению конкуренции при предоставлении без проведения торгов земельного участка ООО "Плаза Лотос Групп" для строительства.

16.08.2021 УФАС вынесено определение о назначении дела N 078/01/15-944/2021 о нарушении антимонопольного законодательства к рассмотрению.

Не согласившись с названными приказом от 12.08.2021 и определением от 16.08.2021, заявитель обратился в арбитражный суд.

Суд первой инстанции прекратил производство по делу в части требования об оспаривании определения Управления от 16.08.2021, поскольку оно не является ненормативным правовым актом, возможность обжалования которого предусмотрена главой 24 АПК РФ. Приказ Управления от 12.08.2021 суд первой инстанции признал недействительным, придя к выводу об истечении к моменту возбуждения дела установленного статьей 41.1 Закона N 135-ФЗ срока давности.

Суд апелляционной инстанции с позицией суда первой инстанции согласился.

Суд кассационной инстанции, изучив доводы жалоб, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, приходит к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Перечень таких случаев не является исчерпывающим.

Антимонопольному контролю в соответствии со статьями 15 и 16 Закона N 135-ФЗ подлежат нормативные и индивидуальные правовые акты, иные решения лиц, перечисленных в пункте 2 части 1 статьи 1 Закона, их действия (бездействие), соглашения и (или) согласованные действия, способные влиять на конкуренцию на товарных рынках, в том числе принятые (совершенные) в связи с реализацией властных полномочий.

В соответствии со статьей 7 Закона Санкт-Петербурга от 06.07.2009 N 335-66 "О Правительстве Санкт-Петербурга" Правительство управляет и распоряжается собственностью Санкт-Петербурга в соответствии с законами Санкт-Петербурга, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление Санкт-Петербургу в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии со статьей 44 Устава Санкт-Петербурга Правительство обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, настоящего Устава, законов Санкт-Петербурга на территории Санкт-Петербурга.

В соответствии с пунктом 5 части 9 статьи 44 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела, если по факту, явившемуся основанием для обращения с заявлением, материалами, истекли сроки давности, предусмотренные статьей 41.1 настоящего Федерального закона.

В соответствии с частью 12 статьи 44 Закона N 135-ФЗ в случае принятия решения о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган издает приказ о возбуждении дела и создании комиссии.

В пунктах 51, 52 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства" даны нижеследующие разъяснения.

Приказ антимонопольного органа о назначении проверки, приказ о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства не являются актами, которыми разрешается вопрос о наличии в действиях лица соответствующих нарушений. В связи с этим при оспаривании указанных актов арбитражный суд должен проверить только основания, исключающие в силу закона возможность их вынесения. Приказ о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства может быть оспорен по основаниям, исключающим возможность возбуждения дела согласно части 9 статьи 44 Закона N 135-ФЗ, например в связи с истечением к моменту возбуждения дела срока давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства (статья 41.1, пункт 5 части 9 статьи 44 Закона).

По смыслу положений частей 1 и 2 статьи 44 Закона N 135-ФЗ на стадии возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган не рассматривает по существу вопрос о наличии нарушения, но анализирует, приведены ли в заявлении обстоятельства, которые могут свидетельствовать о наличии в действиях конкретного лица признаков нарушения антимонопольного законодательства, и представлены ли в подтверждение этих обстоятельств доказательства (либо указано на невозможность представления определенных документов и лицо, у которого они могут быть истребованы). Антимонопольный орган также не связан квалификацией указанных в заявлении действий, которую дает заявитель, а самостоятельно дает им квалификацию, в том числе на стадии возбуждения дела, исходя из содержания заявления и приложенных к нему доказательств.

Согласно статье 41.1 Закона N 135-ФЗ дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства - со дня окончания нарушения или его обнаружения.

Суды первой и апелляционной инстанций мотивировали свое решение пропуском срока давности, установленного статьей 41.1 Закона N 135-ФЗ, посчитав, что нарушение антимонопольного законодательства является совершенным (законченным) с момента принятия Правительством Постановления N 309 (опубликовано 04.05.2016) о предоставлении ООО "ПЛГ" спорного земельного участка.

Однако суды ограничились формальным установлением даты принятия и публикации Постановления N 309, не учтя все признаки и продолжаемое негативное выражение возможного нарушения антимонопольного законодательства.

ООО "Пулково Люкс" (как лицо, обратившееся в УФАС) и Управление ссылались, что в данном случае рассмотрению подлежит не только факт принятия Постановления N 309, а совокупность актов и действий (бездействия) Правительства.

Согласно преамбуле к Постановлению N 309 Постановление N 166 явилось основанием для предоставления ООО "ПЛГ" земельного участка без проведения торгов для строительства. ООО "Пулково Люкс" и УФАС указали, что Правительством не предприняты меры по отмене Постановления N 309, принятого во исполнение Постановления N 166, признанного судом не соответствующим нормам антимонопольного законодательства в рамках дела N А56-14607/2020 (постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.12.2020, оставленное без изменения постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 25.05.2021), предоставленный для строительства земельный участок в нарушение антимонопольного законодательства используется ООО "ПЛГ", а Правительство не предпринимает надлежащие меры по прекращению такого нарушения, что имеет результатом дальнейшее непрерывное его продолжение во времени, недопущение, ограничение конкуренции на товарном рынке инвестиционно-строительной деятельности (работ, услуг).

В оспоренном приказе УФАС прямо указало на совокупность обстоятельств принятия Постановления N 166, Постановления N 309, а также на судебные акты по арбитражному делу N А56-14607/2020, в результате чего ООО "ПЛГ" созданы преимущественные условия доступа к государственному имуществу - земельному участку. Предоставление земельного участка юридически и фактически сохраняется.

Таким образом, выводы нижестоящих судов об истечении на момент вынесения оспоренного приказа от 12.08.2021 срока давности, установленного статьей 41.1 Закона N 135-ФЗ, ошибочны, основаны на неправильном применении к обстоятельствам настоящего спора норм материального права, что привело к принятию неправильного решения о признании приказа УФАС недействительным и влечет его отмену в этой части и в части взыскания с УФАС судебных расходов в пользу заявителя.

С судебными актами в части прекращения производства по делу по требованию об оспаривании определения Управления от 16.08.2021 лица, участвующие в деле, не спорят. Оснований для отмены судебных актов в этой части, как и в части возврата апелляционным судом излишне уплаченной государственной пошлины, не имеется.

Дополнительного исследования и повторной оценки доказательств по делу не требуется, в связи с чем суд кассационной инстанции считает возможным, не направляя дело на новое рассмотрение, отменить судебные акты в соответствующей части с принятием в этой части нового судебного акта - об отказе в заявленных требованиях.

В порядке статьи 110 АПК РФ с ООО "ПЛГ" в пользу ООО "Пулково Люкс" следует взыскать судебные расходы по государственной пошлине за рассмотрение дела в судах апелляционной и кассационной инстанций. Кроме того, ООО "Пулково Люкс" следует возвратить из федерального бюджета сумму государственной пошлины, излишне уплаченной при подаче кассационной жалобы по данной категории дел.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 22.10.2021 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.03.2022 по делу N А56-80876/2021 в части признания недействительным приказа Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу от 12.08.2021 N 257/21 о возбуждении дела и создании комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства и взыскания с Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу в пользу общества с ограниченной ответственностью "ПЛГ" 3000 руб. расходов на оплату государственной пошлины отменить.

В отмененной части в удовлетворении заявленных требований общества с ограниченной ответственностью "ПЛГ" отказать.

В остальной части указанные судебные акты оставить без изменения.

Взыскать с общества с ограниченной ответственностью "ПЛГ", адрес: 191167, Санкт-Петербург, Синопская наб., д. 26, лит. А, пом. 2-Н, оф. 5/2, ОГРН 1157847304780, ИНН 7842062272, в пользу общества с ограниченной ответственностью "Пулково Люкс", адрес: 197342, Санкт-Петербург, Ланское ш., д. 8, лит. А, пом./оф. 4-Н/15, раб.м. 2, ОГРН 1217800054823, ИНН 7814788954, 3000 руб. судебных расходов по государственной пошлине.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Пулково Люкс", адрес: 197342, Санкт-Петербург, Ланское ш., д. 8, лит. А, пом./оф. 4-Н/15, раб.м. 2, ОГРН 1217800054823, ИНН 7814788954, из федерального бюджета 1500 руб. государственной пошлины, излишне уплаченной при подаче кассационной жалобы платежным поручением от 23.05.2022 N 20.

Председательствующий

В.М. Толкунов

Судьи

В.М. Толкунов А.Г. Кудин И.Г. Савицкая