Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 27 сентября 2022 г. N Ф07-8900/22 по делу N А56-23620/2021

27 сентября 2022 г.

Дело N А56-23620/2021

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Аникиной Е.А., Кудина А.Г.,

рассмотрев 21.09.2022 в открытом судебном заседании кассационные жалобы федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Санкт-Петербургский государственный университет" и Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 09.01.2022 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.04.2022 по делу N А56-23620/2021,

УСТАНОВИЛ:

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования "Санкт-Петербургский государственный университет", адрес: 199034, Санкт-Петербург, Университетская наб., д. 7/9, ОГРН 1037800006089, ИНН 7801002274 (далее - Университет), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, адрес: 199004, Санкт-Петербург, 4-я линия В.О., д. 13, лит. А, ОГРН 1027809242933, ИНН 7825413361 (далее - Управление, УФАС), о признании недействительными решений и предписаний от 17.12.2020 по жалобам N Т02-975/20 и Т02-971/20.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен индивидуальный предприниматель Ярулин Валентин Васильевич, Санкт-Петербург.

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 09.01.2022, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.04.2022, предписания УФАС от 17.12.2020 по делам N Т02-975/20 и Т02-971/20 признаны недействительными, в удовлетворении остальной части заявления отказано.

Университет и Управление обжаловали указанные судебные акты в кассационном порядке.

Так, Университет в своей кассационной жалобе ссылается, в частности, на неправильное применение судами двух инстанций норм материального и процессуального права применительно к установленным ими обстоятельствам дела, просит отменить принятые судебные акты в части отказа в удовлетворении требований о признании незаконными оспариваемых решений УФАС и принять в указанной части новый судебный акт. По мнению подателя жалобы, Ярулин В.В. не относится к предусмотренной частью 2 статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" категории лиц, права и законные интересы которых подлежали защите в административном порядке. Как указывает Университет, Ярулин В.В. не обращался за разъяснениями конкурсных документаций и не подавал заявки на участие в конкурсах как до, так и после аннулирования закупок и корректировки конкурсных документаций, хотя заказчик дважды заново извещал о проведении этих конкурсов. Податель жалобы обращает внимание на то, что Ярулин В.В., подавая жалобы на проведение двух конкурсов, цена каждого из которых превышает 70 млн. руб., не приводил доводов о действительном намерении принять участие в спорных конкурсах и не представлял Управлению доказательств наличия реальной возможности исполнения контрактов, которые заключаются по их результатам; более того, жалоба Ярулина В.В., поданная в Управление, является копией трех жалоб, поданных иными лицами лишь с целью аннулирования спорных закупок, что, по мнению Университета, может свидетельствовать о мнимом нарушении прав предпринимателя.

Управление в своей кассационной жалобе просит отменить судебные акты и отказать Университету в удовлетворении заявленных требований, хотя в удовлетворении требований об оспаривании решений УФАС заявителю отказано. Управление приводит доводы, которые обосновывают правомерность вынесения решений от 17.12.2022, то есть оставляет без внимания то, что оспариваемые решения признаны судами законными. При этом доводов в защиту законности предписаний от 17.12.2020, которые судами признаны недействительными, податель жалобы не заявляет и аргументов, опровергающих выводы судов в этой части, не приводит.

Более того, обобщая изложенные в кассационной жалобе доводы о законности оспариваемых решений (которые оставлены судами в силе), Управление заявляет о неправильном применении судами двух инстанций норм материального права; просит отменить вынесенные решение и постановление в полном объеме и принять новый судебный акт, не поясняя, каким именно должно быть правомерное, по его мнению, решение.

Определением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 03.08.2022 рассмотрение дела отложено на 21.09.2022.

В связи с нахождением в отпуске судьи Толкунова В.М., принимавшего участие в рассмотрении дела до его отложения, в порядке пункта 2 части 3 статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) произведена замена судьи Толкунова В.М. на судью Аникину Е.А. и рассмотрение дела на основании части 5 статьи 18 АПК РФ начато сначала.

В судебное заседание, назначенное на 21.09.2022, лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, своих представителей для участия в нем не направили.

До рассмотрения кассационных жалоб по существу от Университета поступило ходатайство об отложении рассмотрения жалобы ввиду невозможности обеспечить явку его представителя, находящегося в отпуске.

Рассмотрев ходатайство, кассационная инстанция пришла к выводу о том, что указанная причина в настоящем случае не может являться основанием для отложения судебного заседания, что в соответствии с частью 3 статьи 158 АПК РФ влечет отказ в удовлетворении ходатайства.

Кассационные жалобы рассмотрены в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами, 24.11.2020 на официальном интернет-сайте www.zakupki.gov.ru опубликованы извещения о проведении конкурсов в электронной форме, участниками которого могут быть только субъекты малого и среднего предпринимательства, на оказание услуг по содержанию зданий и территорий общежитий Университета, расположенных в Санкт-Петербурге (извещение N 32009715775) и в г. Петергофе (извещение N 32009714886); размещена документация о закупках.

Закупки проводились в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ), Положением о закупке федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Санкт-Петербургский государственный университет", утвержденным 21.12.2018 временно исполняющим обязанности Министра науки и высшего образования Российской Федерации, документациями о закупках N ОКЭ/223/24/20/МП и ОКЭ/223/25/20/МП (далее - Документация).

Ярулин В.В. обратился в Управление с жалобами на действия организатора торгов, а именно на то, что в Документации неправомерно установлены требования для участников закупок по подкритерию "Опыт участника закупки по успешному оказанию услуг сопоставимого характера" критерия "Квалификация участника закупки", которые, по мнению заявителя, незаконно ограничивают конкуренцию.

Решениями УФАС от 17.12.2020 по делам N Т02-975/20 и Т02-971/20 жалобы Ярулина В.В. признаны обоснованными, в действиях Университета при организации и проведении конкурсов (извещения N 32009715775 и 32009714886) выявлены нарушения пункта 2 части 1 статьи 3, части 9 статьи 3.2, пункта 14 части 10 статьи 4 Закона N 223-ФЗ, выразившиеся в несоблюдении принципа равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и в необоснованных ограничениях конкуренции по отношению к участникам закупки, допущенное вследствие незаконного установления в пункте 18.2 Информационной карты Документации (далее - Информационная карта) ненадлежащего дискриминационного порядка оценки заявок по подкритериям "Опыт участника закупки по успешному оказанию услуг сопоставимого характера" и "Деловая репутация участника закупки".

На основании указанных решений Университету выданы для обязательного исполнения предписания от 17.12.2020, в соответствии с которыми организатор торгов обязан аннулировать конкурсы в электронной форме с отменой всех юридически значимых документов, составленных в ходе проведения закупок.

Не согласившись с принятыми УФАС по жалобе Ярулина В.В. решениями и предписаниями, Университет обратился в арбитражный суд с рассматриваемым в рамках настоящего дела заявлением.

Суд первой инстанции признал недействительными оспариваемые предписания, при этом в удовлетворении заявления о признании недействительными решений отказал. Суд согласился с позицией Управления о нарушении Университетом пункта 2 части 1 статьи 3, части 9 статьи 3.2, пункта 14 части 10 статьи 4 Закона N 223-ФЗ ввиду незаконного установления в пункте 18.2 Информационной карты ненадлежащего дискриминационного порядка оценки заявок по подкритериям "Опыт участника закупки по успешному оказанию услуг сопоставимого характера" и "Деловая репутация участника закупки".

Апелляционный суд поддержал выводы суда первой инстанции.

Суды двух инстанций, оценивая положения спорных конкурсных документаций, установили следующее.

Пунктом 18 Информационной карты определены такие критерии оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе, как "Цена договора" (значимость критерия 30%) и "Квалификация участника закупки" (значимость критерия 70%).

В соответствии с подпунктом 1 пункта 18.2 Информационной карты показателем критерия "Квалификация участника закупки" является "Опыт участника закупки по успешному оказанию услуг сопоставимого характера" со следующим порядком оценки.

Оценивается количество исполненных без применения неустоек (штрафов, пеней) государственных (муниципальных) контрактов и/или договоров участника закупки, заключенных с заказчиками, которыми являются образовательные учреждения высшего и/или среднего образования, предметом которых является оказание услуг/выполнение работ по комплексной уборке зданий и/или помещений образовательных учреждений высшего и/или среднего образования. При этом цена каждого контракта и/или договора должна быть равной или более 1 000 000 руб., срок начала исполнения по которым, не ранее 01.01.2016, и срок окончания исполнения не позднее 31.12.2019.

Для оценки по данному показателю участник предоставляет: копии исполненных государственных (муниципальных) контрактов и/или договоров участника закупки со всеми приложениями и указанием номера закупки и реестровой записи - копии актов сдачи-приемки оказанных услуг/выполненных работ по таким государственным (муниципальным) контрактам и/или договорам; заполненную форму N 1 "Опыт участника закупки по успешному оказанию услуг сопоставимого характера" (приложение N 2 к заявке на участие в конкурсе).

При непредставлении указанных документов оценка по данному показателю не производится. При этом отсутствие указанных документов не является основанием для признания заявки не соответствующей требованиям конкурсной документации.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 18.2 Информационной карты показателем критерия "Квалификация участника закупки" является "Деловая репутация участника закупки" со следующим порядком оценки.

Оценивается количество заказчиков, которыми являются образовательные учреждения высшего и/или среднего образования, отметивших участника закупки положительными отзывами и/или благодарственными письмами по результатам исполненных государственных (муниципальных) контрактов и/или договоров участника закупки, из числа заявленных участником закупки для оценки по показателю "Деловая репутация участника закупки", по которым подтвержден опыт участника закупки.

К оценке принимается количество заказчиков, отметивших участника закупки вне зависимости от количества положительных отзывов и/или благодарственных писем.

Для оценки по данному показателю участник предоставляет: копии положительных отзывов и/или благодарственных писем, которыми был отмечен участник закупки по результатам исполненных государственных (муниципальных) контрактов и/или договоров участника закупки, из числа предложенных участником закупки для оценки по показателю "Опыт участника закупки по успешному оказанию услуг сопоставимого характера"; заполненную форму N 2 "Деловая репутация участника закупки" (приложение N 3 к заявке на участие в конкурсе).

Положительный отзыв и/или благодарственное письмо, с которого снята копия, должны быть заверены подписью руководителя организации и печатью организации, выдавшей такой положительный отзыв и/или благодарственное письмо. Информация, содержащаяся в положительных отзывах и/или благодарственных письмах должна содержать положительное мнение заказчика в отношении участника закупки в части исполнения им обязательств по соответствующему государственному (муниципальному) контракту и/или договору.

Информация, содержащаяся в положительных отзывах и/или благодарственных письмах, должна позволять достоверно установить: принадлежность к заключенному государственному (муниципальному) контракту и/или договору, по результатам исполнения которого он выдан; предмет государственного (муниципального) контракта и/или договора; организацию, выдавшую положительный отзыв и/или благодарственное письмо, и руководителя организации, подписавшего положительный отзыв и/или благодарственное письмо.

При непредставлении указанных документов оценка по данному показателю не производится. При этом отсутствие указанных документов не является основанием для признания заявки не соответствующей требованиям конкурсной документации.

Суды, проанализировав приведенные условия оценки заявок, приняв во внимание удельный вес критерия "Квалификация участника закупки" (70%), заключили, что потенциальные участники закупки, не обладающие опытом работ по исполненным договорам, заключенным с заказчиками, являющимися образовательными учреждениям высшего и/или среднего образования, объективно не имеют возможности занять первое место по итогам процедуры закупки.

В связи с этим суды поддержали выводы УФАС о том, что установление указанных критериев оценки заявок является дискриминационным и влечет ограничение количества участников закупки, которые могли бы претендовать на участие и победу в конкурсе, не снизив при этом значительно стоимость оказываемых услуг, являющихся предметом закупки.

Со ссылкой на отсутствие в Техническом задании Документации каких-либо особых условий и требований к порядку оказания услуг в рамках закупки суды согласились с доводом УФАС о том, что заявитель с учетом предмета закупки (оказание услуг по содержанию зданий и территорий общежитий Университета, находящихся в Санкт-Петербурге и г. Петергофе), а также перечня необходимых для выполнения работ не обосновал свою потребность при установлении названных выше квалификационных требований.

Между тем судами не учтено следующее.

В силу части 1 статьи 3 Закона N 223-ФЗ к принципам, которыми должны руководствоваться заказчики при закупке товаров, работ, услуг, включая разработку положения о закупке, в частности, относятся равноправие (отсутствие дискриминации) участников закупки и недопустимость необоснованного ограничения конкуренции (пункт 2); целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика (пункт 3).

Верховный Суд Российской Федерации (далее - ВС РФ) неоднократно в судебных актах (например, определения от 11.03.2020 N 308-ЭС19-13774, от 23.04.2021 N 307-ЭС20-21065, от 27.04.2021 N 305-ЭС20-24221, от 09.08.2021 N 305-ЭС21-5801) и в пункте 34 Обзора судебной практики ВС РФ N 2 (2020), утвержденного Президиумом ВС РФ 22.07.2020, обращал внимание судов на то, что целью правового регулирования Закона N 223-ФЗ является эффективное удовлетворение потребностей самого заказчика, который самостоятельно устанавливает правила осуществления им закупок, утверждая соответствующее положение о закупках, определяя виды конкурентных процедур, критерии отбора.

В отличие от закупок, осуществляемых в рамках контрактной системы для обеспечения государственных и муниципальных нужд, первоочередной целью Закона N 223-ФЗ является создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, что предполагает относительную свободу заказчиков в определении условий закупок, недопустимость вмешательства кого-либо в процесс закупки по мотивам, связанным с оценкой целесообразности ее условий и порядка проведения.

В данном случае Управление, признавая жалобу Ярулина В.В. обоснованной, а Университет - нарушившим принцип равноправия при проведении спорных конкурсов, приводит довод о том, что с учетом отсутствия у организатора торгов статуса режимного объекта, а также ввиду неустановления в Документации каких-либо требований к порядку оказания услуг, объективно сформированных в силу возможной специфики объекта закупки, Университет незаконно применил дискриминационный порядок оценки заявок по нестоимостному критерию.

При этом оспариваемые решения не содержат каких-либо объективных данных, подтверждающих, что спорные условия Документации действительно поставили предпринимателя в неравное положение по отношению к другим участникам спорных закупок.

Так, пунктом 1.5 раздела I Документации предусмотрено право коллективного участия в указанных конкурсах, а пунктом 12 раздела III - условия такого участия, порядок подачи заявки и правила оценки коллективного участника (по совокупности представленных документов), что расширяет круг потенциальных участников закупки и позволяет хозяйствующим субъектам при наличии незначительного (либо отсутствии) опыта производства работ, сопоставимых с предметом закупки, претендовать на участие в исполнении договора в составе коллективного участника.

На данное условие Документации, а также на то обстоятельство, что в спорных конкурсах победителем признан именно коллективный участник закупки, Университет обращал особое внимание. Однако приводимые Университетом доводы необоснованно не были восприняты Управлением и судами.

Что касается доводов Управления об отсутствии возможной специфики объекта закупки, то раздел V Технического задания Документации содержит подробное описание закупаемой услуги по содержанию зданий и территорий общежитий Университета: это уборка большого объема площадей (20 жилых блоков одного здания и 10 жилых блоков восьми зданий общежитий Университета, расположенных в Санкт-Петербурге, четырнадцать зданий и три контрольно-пропускных пункта, расположенных в г. Петродворце). Как следует из Документации, потребность заказчика заключается в комплексной уборке мест общего пользования (коридоров, холлов, лестниц, лестничных площадок, лифтов и т.п.), рабочих помещений, прачечных, бельевых, туалетных, душевых и кухонных помещений, жилых и учебных комнат (в том числе для инвалидов), изоляторов, комнат отдыха, тренажерных залов, конференц-залов, уличных балконов и козырьков зданий, в оказании ему услуг по смене белья и отдельному сбору отходов с учетом обеспечения учебного процесса и досуга, безопасного проживания обучающихся (в том числе несовершеннолетних) как в рабочие, так и в выходные дни.

Установленные Университетом критерии наличия опыта выполнения работ, аналогичных предмету закупки, в равной мере применяются ко всем участникам закупки и направлены на выбор победителем конкурсов лиц, наиболее соответствующих потребностям заказчика. Предъявление требований ко всем участникам конкурса о наличии сопоставимого предмету закупки опыта работ с целью достижения необходимого Университету результата в ходе исполнения контракта (выбора лица, способного лучшим образом оказать закупаемую услугу) само по себе не является нарушением принципа равноправия.

Доказательств того, что проведение конкурсов на оспариваемых условиях повлекло за собой наступление неблагоприятных последствий для конкуренции на рынке закупаемых услуг и такие последствия несопоставимы с планируемой Университетом эффективностью закупок, Управлением не представлено, и таких доводов оспариваемые решения не содержат.

Приводимый судами довод о том, что участник закупки в отсутствие необходимого опыта работ не может стать победителем конкурса, не лишает Университет предоставленного Законом N 223-ФЗ права на установление в документации условий, предусматривающих дополнительные гарантии выполнения победителем закупки своих обязательств с целью эффективного использования источников финансирования.

Кроме того, предприниматель фактического участия в закупках не принимал, доводов и доказательств того, что он способен выполнить закупаемые услуги (с учетом их объемов), не представлял, а также не указывал на наличие у него опыта выполнения подобного рода работ. Как усматривается из материалов дела, действия предпринимателя по неоднократному обжалованию в УФАС документаций на указанные закупки привели к тому, что Университет не имел возможность длительное время завершить закупки, проведение конкурсов по которым было начато в 2020 году. Управление признало жалобы Ярулина В.В. обоснованными без надлежащей оценки наличия нарушенных прав, подлежащих защите в административном порядке, и тем самым, по сути, вмешалось в процесс спорных закупок по мотиву нецелесообразности их условий. При этом оспариваемые решения не содержат оценку рынка услуг, сопоставимых с предметом спорных конкурсов. Управление ограничилось ссылкой на отсутствие особых условий оказания закупаемых услуг и не опровергло доводы, приводимые Университетом в обоснование спорных положений Документации.

В частности, Университет в обоснование установления подкритерия "Опыт участника закупки по успешному оказанию услуг сопоставимого характера" указывал, что только в Санкт-Петербурге свыше 900 государственных и негосударственных образовательных учреждений, включая учреждения среднего и высшего образования; несмотря на значительность суммы начальной цены контракта (70 млн. руб.) и срок его действия (три года), заказчик, установив право коллективного участия и минимальную цену каждого учитываемого при подсчете баллов контракта в 1 000 000 руб., тем самым расширил конкуренцию, позволил приложить в качестве подтверждения опыта оказания услуг договоры, аналогичные предмету закупки, с непродолжительным сроком их действия (полугодие, один семестр, учебная четверть). Аргументов и (или) примеров, свидетельствующих об обратном, оспариваемые решения УФАС не содержат.

С учетом изложенного следует признать, что в рассматриваемом случае у Управления отсутствовали достаточные основания для удовлетворения жалоб Ярулина В.В. и суды неправомерно отказали Университету в удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решений УФАС недействительными.

Поскольку судами первой и апелляционной инстанций установлены все существенные для рассмотрения настоящего спора обстоятельства, но неправильно применены нормы материального права, суд кассационной инстанции в пределах полномочий, предоставленных пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ, полагает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, отменить обжалуемые решение и постановление в части отказа в удовлетворении требований Университета о признании недействительными решений Управления и принять в указанной части новый судебный акт, которым признать недействительными решения УФАС.

В остальной части обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, а кассационная жалоба Управления - без удовлетворения.

Руководствуясь статьей 286, пунктами 1, 2 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 09.01.2022 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.04.2022 по делу N А56-23620/2021 отменить в части отказа в удовлетворении требований о признании недействительными решений Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу от 17.12.2020 по жалобам N Т02-975/20 и N Т02-971/20. В указанной части удовлетворить заявленные Федеральным государственным бюджетным образовательным учреждением высшего образования "Санкт-Петербургский государственный университет" требования.

Признать недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу от 17.12.2020 по жалобам N Т02-975/20 и N Т02-971/20.

В остальной части решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 09.01.2022 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.04.2022 по делу N А56-23620/2021 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу - без удовлетворения.

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, адрес: 199004, Санкт-Петербург, 4-я линия В.О., д. 13, лит. А, ОГРН 1027809242933, ИНН 7825413361, в пользу Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Санкт-Петербургский государственный университет", адрес: 199034, Санкт-Петербург, Университетская наб., д. 7/9, ОГРН 1037800006089, ИНН 7801002274, 3 000 руб. расходов по государственной пошлины, уплаченной за рассмотрение апелляционной и кассационной жалоб платежными поручениями от 24.12.2021 N 336794 и от 13.10.2021 N 323892 соответственно.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

И.Г. Савицкая Е.А. Аникина А.Г. Кудин