Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 22 марта 2023 г. N Ф07-1006/23 по делу N А26-708/2022

22 марта 2023 г.

Дело N А26-708/2022

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Корабухиной Л.И., судей Лущаева С.В., Трощенко Е.И.,

при участии от Управления Федерального казначейства по Республике Карелия Марковой А.С. (доверенность от 01.11.2022 N 06-17-21/11-8994), от Министерства по дорожному хозяйству, транспорту и связи Республики Карелия Николаева Е.А. (доверенность от 09.03.2023 N 8), Шаровой А.Б. (доверенность от 09.11.2022 N 17),

рассмотрев 22.03.2023 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Республике Карелия на решение Арбитражного суда Республики Карелия от 17.06.2022 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.11.2022 по делу N 26- 708/2022,

УСТАНОВИЛ:

Министерство по дорожному хозяйству, транспорту и связи Республики Карелия, адрес: 185035, Респ. Карелия, г. Петрозаводск, ул. Гоголя, д. 28, ОГРН 1131001011283, ИНН 1001274165 (далее - Министерство) обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением о признании недействительным предписания Управления Федерального казначейства по Республике Карелия, адрес: 185910, г. Петрозаводск, ул. Куйбышева, д.21, ОГРН 1031000029257, ИНН 1001041918 (далее - Управление), от 30.12.2021 N 06-21-23/12-11136 (далее - Предписание).

В порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Федеральное дорожное агентство, адрес: 129085, Москва, ул. Бочкова, д. 4, ОГРН 1047796331494, ИНН 7717509757 (далее - Агентство).

Решением суда первой инстанции от 17.06.2022, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 18.11.2022, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе Управление, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие их выводов фактическим обстоятельствам дела, просит отменить состоявшиеся судебные акты и отказать в удовлетворении заявления Министерства.

По мнению подателя жалобы, ремонт дорог произведен с нарушением Регионального проекта Республики Карелия; основанием для вынесения Предписания Министерству явилось невнесение и несогласование им соответствующих изменений в данный проект в сроки, установленные представлением Управления, которое Министерством не оспаривалось. В этой связи Управление считает вынесенное по причине неисполнения предписания Представления соответствующим закону.

В отзыве на кассационную жалобу Министерство указывает на ошибочность доводов Управления и просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе, представители министерства возражали против ее удовлетворения.

Агентство, надлежащим образом извещенное о времени и месте слушания дела, своего представителя в судебное заседание не направило, что в соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения кассационной жалобы в его отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами, Управлением в период с 09.08.2021 по 27.08.2021 проведена в отношении заявителя плановая выездная проверка соблюдения целей, порядка и условий предоставления из федерального бюджета иных межбюджетных трансфертов на реализацию национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги", по результатам которой составлен акт плановой выездной проверки от 31.08.2021.

По результатам проверки Управление направило Министерству представление от 01.10.2021 N 06-21-23/12-8062, содержащее информацию о выявленных нарушениях и требования об устранении нарушений.

В пункте 2 данного представления указывалось, что в нарушение подпункта 10 пункта 1 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), пункта 2 Правил предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение дорожной деятельности в рамках реализации национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги", утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27.02.2019 N 193 (далее - Правила N 193), пунктов 1.1, 1.2 соглашения о предоставлении иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, из федерального бюджета бюджету Республики Карелия от 28.03.2019 N 108-17-2019-011 (далее - Соглашение) Министерством не обеспечено соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении в общей сложности на сумму 162 911 456 руб. 64 коп.

Из материалов дела видно, что средства федерального бюджета для реализации мероприятий регионального проекта "Дорожная сеть" и региональной программы выделялись Республике Карелия в соответствии с Правилами N 193 с учетом распоряжений Правительства Российской Федерации от 18.07.2020 N 1889-р и от 11.09.2020 РУ N 2322-р.

В целях финансирования мероприятий, направленных на достижение результатов регионального проекта, обеспечивающих достижение результатов федерального проекта "Дорожная сеть", 28.03.2019 между Федеральным дорожным агентством и Правительством Республики Карелия заключено Соглашение, действие которого распространялось на 2019-2021 годы.

В целях реализации национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги", федерального проекта "Дорожная сеть" Главой Республики Карелия 17.12.2019 утвержден Региональный проект Республики Карелия, а также Петрозаводской городской агломерации на 2019-2024 годы. Сумма по Соглашению за 2020 год перечислена Министерству из федерального бюджета в полном объеме в размере 1 008 539 176 руб. 17 коп.

В дальнейшем средства иного межбюджетного трансферта, предоставленные бюджету Республики Карелия из федерального бюджета по Соглашению, предоставлены бюджету Петрозаводского городского округа по соглашению от 05.04.2019 N 86701000-1 -2019-006, заключенному между Министерством и Администрацией Петрозаводского городского округа в размере 478 800 000 руб., а также доведены лимиты от Министерства подведомственному учреждению - казенному учреждению "Управлению автомобильных дорог Республики Карелия" в размере 504 000 000 руб.

Вместе с тем проверкой, проведенной Управлением, установлено расхождение фактически выполненных работ и работ, предусмотренных Региональным проектом, на реализацию которого предоставлен иной межбюджетный трансферт на основании Соглашения.

Управление установило, что работы, предусмотренные Региональным проектом, выполнены не в полном объеме, так как не выполнены работы на 0,839 км дорог местного и регионального значения, в том числе по дорогам регионального значения - 0,327 км, по дорогам Петрозаводской городской агломерации - 0,512 км.

Отремонтирована автомобильная дорога (Куркиёки - Элисенваара, км 0+000 - км 4+800), ремонт которой Региональным проектом не предусмотрен. В связи с отсутствием автомобильной дороги в плане мероприятий Регионального проекта Управление посчитало, что за счет средств федерального бюджета неправомерно выплачен аванс и оплачена часть работ на сумму 20 507 803 руб. 71 коп.

Кроме того, управлением выявлено, что отремонтированы участки автомобильных дорог в большем объеме (на 9,803 км.), чем это предусмотрено Региональным проектом, на сумму 142 403 652 руб. 93 коп., в том числе по дорогам регионального значения в объеме 8,0190 км на сумму 87 279 148 руб. 40 коп.; по дорогам Петрозаводского городского округа: по 5 объектам фактически выполненные работы превышают показатели Регионального проекта на 1,784 км, то есть на сумму 55 124 504 руб. 53 коп.

С целью устранения выявленного нарушения Управлением в представлении от 01.10.2021 N 06-21-23/12-8062 предъявлено Министерству требование в срок до 24.12.2021 устранить допущенные нарушения путем возврата средств иного межбюджетного трансферта в доход федерального бюджета в сумме 158 026 837 руб. 82 коп. (за исключением суммы неэффективного расходования средств иного межбюджетного трансферта, вменённого Администрации Петрозаводского городского округа в сумме 4 884 618 руб. 82 коп.) в случае невнесения изменений в Региональный проект в установленном порядке.

Таким образом, в представлении от 01.10.2021 N 06-21-23/12-8062 Управлением определены два варианта устранения нарушения Министерством: путем внесения изменений в установленном порядке в Региональный проект либо (в противном случае) путем возврата в доход федерального бюджета средств иного межбюджетного трансферта в размере 158 026 837 руб. 82 коп.

Указывая, что в установленный в представлении срок нарушения (в части пункта 2 представления) Министерством не устранены, Управление направило заявителю оспариваемое предписание с требованием до 01.03.2022 принять меры по возмещению причиненного Российской Федерации ущерба путем возврата в федеральный бюджет средств межбюджетного трансферта, использованных с нарушением, в сумме 158 026 837 руб. 82 коп..

Не согласившись с указанным предписанием, Министерство оспорило его в судебном порядке.

Суды первой и апелляционной инстанций, исследовав материалы дела по правилам статьи 71 АПК РФ, пришли к выводу о незаконности оспариваемого предписания, в связи с чем удовлетворили заявленные Министерством требования.

Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, соответствие их выводов фактическим обстоятельствам дела, не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

В соответствии с пунктом 1 статьи 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признается направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Как следует из разъяснений, приведенных в пункте 14.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, является нецелевым использованием бюджетных средств.

По смыслу приведенной нормы и разъяснений для определения нецелевого характера использования бюджетных средств необходимо учитывать в совокупности не только отклонение от регламентируемого режима их использования, но и соотношение результата использования с целью, установленной при выделении этих средств, а также иные фактические обстоятельства, существовавшие при освоении выделенных средств.

Согласно подпунктам 3, 7 пункта 1 статьи 162 БК РФ получатель бюджетных средств обеспечивает целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований, осуществляет иные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.

В соответствии с подпунктом 10 пункта 1 статьи 158 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств обеспечивает соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий и бюджетных инвестиций, определенных настоящим Кодексом, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении.

К бюджетным ассигнованиям, в числе прочих относятся ассигнования на предоставление межбюджетных трансфертов (статья 69 БК РФ).

Согласно статье 129 БК РФ межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются, в том числе в форме иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 3 статьи 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

В соответствии с пунктом 2 Правил N 193 иные межбюджетные трансферты предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования, в том числе в полном объеме, расходных обязательств субъектов Российской Федерации (за исключением г. Москвы), возникающих при осуществлении мероприятий, направленных на достижение результатов реализации региональных проектов, обеспечивающих достижение результата "В соответствии с программами дорожной деятельности на текущий год субъектами Российской Федерации выполнены дорожные работы" общественно значимого результата реализации федерального проекта "Региональная и местная дорожная сеть" "Повышено качество дорожной сети, в том числе уличной сети, городских агломераций" (далее соответственно - федеральный проект, региональный проект, мероприятия, результаты реализации регионального проекта).

Предоставление иных межбюджетных трансфертов осуществляется на основании соглашения, заключаемого Агентством и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в форме электронного документа посредством государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет" (пункт 15 Правил N 193).

В данном случае пунктом 1.1. Соглашения иной межбюджетный трансферт предоставлен бюджету Республики Карелия в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при реализации мероприятий, направленных на достижение результатов региональных проектов, обеспечивающих достижение результатов федерального проекта "Дорожная сеть" в рамках реализации национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги".

Согласно пункту 6.1.1. Соглашения уполномоченным органом исполнительной власти субъекта, осуществляющим взаимодействие с Федеральным дорожным агентством, на который со стороны субъекта возлагаются функции и ответственность за исполнение (координацию исполнения) Соглашения и представление отчетности, является Министерство.

Как установили суды, значения результатов регионального проекта установлены в приложении 1 и приложении 2 к Соглашению. Ими являются не конкретные объекты, на которые направлено финансирование, а показатели:

- на сети автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, дорожной сети городских агломераций выполнены дорожные работы в целях приведения в нормативное состояние, снижение уровня перегрузки и ликвидации мест концентрации дорожно-транспортных происшествий - 1 условная штука (приложение N 1 к Соглашению);

- на сети автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, дорожной сети городских агломераций выполнены дорожные работы в целях приведения в нормативное состояние, снижение уровня перегрузки и ликвидации мест концентрации дорожно-транспортных происшествий - 504 575 282 руб. на 2020 год (приложение N 2 к Соглашению в редакции дополнительного соглашения от 09.09.2020 N 108-17-2019-011/3).

О достижении указанных результатов Министерство обязывалось предоставить в Агентство отчеты по форме согласно приложениям N 3 и N 4 к Соглашению.

На основании пункта 4.1.2 Соглашения Агентство приняло и утвердило все отчеты Министерства об исполнении Соглашения. Перечисляя средства иного межбюджетного трансферта, Агентство, с учетом осуществления контроля за соблюдением условий их предоставления, подтвердило соблюдение Министерством порядка и условий получения средств федерального бюджета.

При указанных обстоятельствах, суды, вопреки утверждению Управления об обратном, не установили недостижения Министерством предусмотренных Соглашением результатов.

Ссылка Управления на Приказ Минфина России от 27.12.2019 N 257н о порядке проведения санкционирования оплаты денежных обязательств по расходам получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации данные обстоятельства не опровергает.

Кроме того, судами установлено, что Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2020 N 2265 (вступило в силу со дня официального опубликования 26.12.2020) в Правила N 193 внесены изменения, в силу которых условие о согласовании Регионального проекта с Агентством исключено. Подпункт "в" пункта 13 изложен в иной редакции, предусматривающей заключение соглашения о предоставлении иных межбюджетных трансфертов в соответствии с пунктом 15 указанных Правил. Такое соглашение заявителем с Агентством заключено.

При наличии указанных изменений в Правилах N 193 суды отклонили ссылки Управления на несогласование Министерством изменений в Региональном проекте, связанных с расхождением показателей фактически выполненных работ и работ, предусмотренных региональным проектом.

Как установили суды, требования пункта 13 Правил 193, относящиеся к периоду заключения, изменения и исполнения муниципального и государственного контрактов от 20.11.2019 и 20.07.2020 относятся не к изменениям, вносимым в региональный проект, а к первоначально разработанному региональному проекту. Данное требование Министерством выполнено, изначально Региональный проект согласован Федеральным дорожным агентством.

Ссылка Управления на Методические рекомендации по подготовке региональных проектов, доведенные до Министерства письмом Аппарата Правительства Российской Федерации от 30.11.2018 N 9861п-П6, судами обоснованно признана несостоятельной, поскольку указанные Методические рекомендации не содержат требования о согласовании Регионального проекта с Агентством.

В силу подпункта "а" пункта 13 Правил N 193 условием предоставления иных межбюджетных трансфертов являются наличие соглашения о реализации регионального проекта, заключенного между руководителем федерального проекта и руководителем регионального проекта соответствующего субъекта Российской Федерации.

Из материалов дела судами установлено, что в приложении N 1 к соглашению от 19.02.2019 N 103-2019-R10024-1 внесены изменения в показатель: "Доля автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения, соответствующих нормативным требованиям" на 2020 год: вместо "35, 2" установлено "36, 16". Показатель увеличен в связи с выполнением ранее запланированных объектов на 2020 год и выделением дополнительного финансирования на объекты, указанные в представлении и предписании Управления как неправомерно выполненные за счет средств ИМБТ. Следовательно, обоснованность изменения протяженности автомобильных дорог, входящих в Региональный проект, подтверждена данным дополнительным соглашением.

Как верно указали суды, Управление в нарушение пункта 5 статьи 200 АПК РФ не представило достаточных доказательств, свидетельствующих о нарушении Министерством пункта 10 части 1 статьи 158 БК РФ, выраженного в необеспечении целевого расходования средств иного межбюджетного трансферта.

Доводы Управления, изложенные в кассационной жалобе, не свидетельствуют о нарушении судами норм материального и процессуального права, не содержат фактов, которые не проверены и не учтены ими, имели бы значение для вынесения судебных актов по существу, влияли на их обоснованность и законность, либо опровергали выводы судов.

Учитывая, что дело рассмотрено судами полно и всесторонне при правильном применении норм материального и процессуального права, суд округа не усматривает оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Карелия от 17.06.2022 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.11.2022 по делу N 26- 708/2022 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Республике Карелия - без удовлетворения.

Председательствующий

Л.И. Корабухина

Судьи

Л.И. Корабухина С.В. Лущаев Е.И. Трощенко