Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 ноября 2022 г. N 13АП-24400/22 по делу N А26-708/2022

г. Санкт-Петербург

18 ноября 2022 г.

Дело N А26-708/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 10 ноября 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 ноября 2022 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Протас Н.И.

судей Лебедева Г.В., Семеновой А.Б.

при ведении протокола судебного заседания: Семакиной Т.А.

при участии:

от заявителя: Евсюкова Ю.В. по доверенности от 29.12.2021, Шарова А.Б. по доверенности от 09.11.2022, Николаев Е.В. по доверенности от 27.01.2022

от заинтересованного лица: Маркова А.С. по доверенности от 01.11.2022

от 3-го лица: не явился, извещен

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-24400/2022) Управления Федерального казначейства по Республике Карелия на решение Арбитражного суда Республики Карелия от 17.06.2022 по делу N А26-708/2022(судья Васильева Л.А.), принятое

по заявлению Министерства по дорожному хозяйству, транспорту и связи Республики Карелия

к Управлению Федерального казначейства по Республике Карелия

3-е лицо: Федеральное дорожное агентство

о признании недействительным предписания

УСТАНОВИЛ:

Министерство по дорожному хозяйству, транспорту и связи Республики Карелия (далее - заявитель, Министерство) обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением о признании недействительным предписания Управления Федерального казначейства по Республике Карелия (далее - ответчик, Управление) от 30.12.2021 N 06-21-23/12-11136.

В порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Федеральное дорожное агентство.

Решением суда от 17.06.2022 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с указанным решением, Управление направило апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт. Податель жалобы ссылается на то, что оспариваемое предписание соответствует нормам бюджетного законодательства, выдано в связи с неустранением Министерством нарушения, указанного в Представлении от 01.10.2021 N 06-21-23/12-8062 (неисполнение условий Соглашения N 108-17-2019-011), направлено Министерству уполномоченным органом в пределах его компетенции.

В связи с заменой состава суда в порядке статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассмотрение апелляционной жалобы начато сначала.

В судебном заседании представитель Министерства поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, представители Управления просили оставить жалобу без удовлетворения, ссылаясь на правомерность решения суда.

Федеральное дорожное агентство надлежащим образом извещено о времени и месте судебного разбирательства, однако его представитель в судебное заседание не явился, в связи с чем жалоба рассмотрена в его отсутствие.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, в соответствии с приказом Управления от 05.08.2021 N 307 "О назначении плановой выездной проверки в Министерстве по дорожному хозяйству, транспорту и связи Республики Карелия" на основании пункта 1 Плана контрольных мероприятий Управления в финансово-бюджетной сфере на 2021 год, утвержденного 30.12.2020 руководителем Управления, в период с 09.08.2021 по 27.08.2021 в отношении заявителя проведена плановая выездная проверка соблюдения целей, порядка и условий предоставления из федерального бюджета иных межбюджетных трансфертов на реализацию

национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги". Результат контрольного мероприятия оформлен Актом плановой выездной проверки в Министерстве по дорожному хозяйству, транспорту и связи Республики Карелия от 31.08.2021.

В рамках реализации результатов плановой выездной проверки, в адрес Министерства направлено представление от 01.10.2021 N 06-21-23/12-8062, содержащее информацию о выявленных нарушениях и требования об устранении нарушений.

В пункте 2 указанного представления указано, что в нарушение подпункта 10 пункта 1 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 2 Правил предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение дорожной деятельности в рамках реализации национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги", утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27.02.2019 N 193, пунктов 1.1, 1.2. соглашения о предоставлении иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, из федерального бюджета бюджету Республики Карелия от 28.03.2019 N 108-17-2019-011 Министерством не обеспечено соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении на общую сумму 162 911 456 рублей 64 копейки.

По мнению Управления, нарушение выразилось в следующем.

Средства федерального бюджета для реализации мероприятий регионального проекта "Дорожная сеть" и региональной программы выделялись Республике Карелия в соответствии с Правилами предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение дорожной деятельности в рамках реализации национального проекта "Безопасные и качественные дороги", утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2019 года N 193 "Об утверждении Правил предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение дорожной деятельности в рамках реализации национального проекта "Безопасные и качественные дороги" (далее - Правила N 193), с учетом распоряжений Правительства Российской Федерации от 18.07.2020 N 1889-р и от 11.09.2020 РУ N 2322-р.

В целях финансирования мероприятий, направленных на достижение результатов регионального проекта, обеспечивающих достижение результатов федерального проекта "Дорожная сеть", 28 марта 2019 года между Федеральным Дорожным агентством и Правительством Республики Карелия заключено Соглашение о предоставлении иного межбюджетного трансферта из федерального бюджета бюджету Республики Карелия, имеющего целевое назначение, N 108-17- 2019-011 (далее - Соглашение N 108-17-2019-011), действие которого распространяется на 2019-2021 годы.

В целях реализации национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги", федерального проекта "Дорожная сеть" Главой Республики Карелия 17.12.2019 утвержден Региональный проект Республика Карелия, а также Петрозаводская городская агломерация на 2019-2024 годы. Сумма по Соглашению N 108-17-2019-011 за 2020 год перечислена Министерству из федерального бюджета в полном объеме в размере 1 008 539 176,17 рублей.

В дальнейшем средства иного межбюджетного трансферта, предоставленные бюджету Республики Карелия из федерального бюджета по Соглашению N 108- 17-2019-011, были предоставлены бюджету Петрозаводского городского округа по соглашению от 05.04.2019 N 86701000-1 -2019-006, заключенному между Министерством по дорожному хозяйству, транспорту и связи Республики Карелия и Администрацией Петрозаводского городского округа в размере 478 800 000,00 рублей, а также доведены лимитами от Министерства подведомственному учреждению - казенному учреждению "Управлению автомобильных дорог Республики Карелия" в размере 504 000 000,00 рублей.

Проверкой, проведенной Управлением, установлено расхождение фактически выполненных работ и работ, предусмотренных Региональным проектом, на реализацию которого предоставлен иной межбюджетный трансферт по Соглашению N 108-17-2019-011.

Так, работы, предусмотренные Региональным проектом, выполнены не в полном объеме - не выполнены работы на 0,839 км дорог местного и регионального значения, в том числе по дорогам регионального значения - 0,327 км, по дорогам Петрозаводской городской агломерации - 0,512 км.

Отремонтирована автомобильная дорога (Куркиёки - Элисенваара, км 0+000 - км 4+800), ремонт которой не предусмотрен Региональным проектом. В связи с отсутствием автомобильной дороги в плане мероприятий Регионального проекта неправомерно выплачен аванс и оплачена часть работ в сумме 20 507 803,71 рублей.

Отремонтированы участки автомобильных дорог в большем объеме (на 9,803 км.), чем это предусмотрено Региональным проектом на общую сумму 142 403 652,93 рубля, в том числе по дорогам регионального значения в объеме 8,0190 км на сумму 87 279 148,40 рублей; по дорогам Петрозаводского городского округа: по 5 объектам фактически выполненные работы превышают показатели Регионального проекта на 1,784 км, на общую сумму 55 124 504,53 рубля.

С целью устранения выявленного нарушения Управлением в представлении от 01.10.2021 N 06-21-23/12-8062 выставлено требование Министерству в срок до 24 декабря 2021 года устранить нарушение путем возврата средств иного межбюджетного трансферта в доход федерального бюджета в сумме 158 026 837,82 рублей (за исключением суммы неэффективного расходования средств иного межбюджетного трансферта, вменённого Администрации Петрозаводского городского округа в сумме 4 884 618,82 рубле) в случае невнесения изменений в Региональный проект в установленном порядке.

Таким образом, в представлении от 01.10.2021 N 06-21-23/12-8062 Управлением определены два варианта устранения нарушения Министерством: в установленном порядке внести изменения в Региональный проект либо (в противном случае) возвратить в доход федерального бюджета средства иного межбюджетного трансферта в размере 158 026 837,82 рублей.

Поскольку в установленный в представлении от 01.10.2021 N 06-21-23/12- 8062 срок - 24.01.2021 нарушения (в части пункта 2 представления) Министерством не устранены, Управлением направлено заявителю Предписание от 30.12.2021 N 06-21-23/12-11136 с требованием в срок до 01 марта 2022 года принять меры по возмещению причиненного Российской Федерации ущерба путем возврата в федеральный бюджет средств межбюджетного трансферта, использованных с нарушением, в сумме 158 026 837,82 рублей (за исключением суммы неэффективного расходования средств иного межбюджетного трансферта, вмененного Администрации Петрозаводского городского округа в сумме 4 884 618,82 рублей).

Не согласившись с указанным предписанием Управления, Министерство оспорило его в арбитражном суде.

Суд первой инстанции пришел к выводу о незаконности оспариваемого предписания, в связи с чем удовлетворил заявленные требования.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов суда обстоятельствам дела и представленным доказательствам, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены судебного акта в силу следующего.

Согласно пункту 3 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) под предписанием понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля в случае невозможности устранения либо неустранения в установленный в представлении срок нарушения при наличии возможности определения суммы причиненного ущерба публично-правовому образованию в результате этого нарушения.

В статье 6 БК РФ дано понятие межбюджетных трансфертов - средств, предоставляемых одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Согласно подпункту 10 пункта 1 статьи 158 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств обеспечивает соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий и бюджетных инвестиций, определенных настоящим Кодексом, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении.

Пунктом 2 Правил предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение дорожной деятельности в рамках реализации национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги" (утв. Постановлением Правительства РФ от 27.02.2019 N 193) определено, что иные межбюджетные трансферты предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования, в том числе в полном объеме, расходных обязательств субъектов Российской Федерации (за исключением г. Москвы), возникающих при осуществлении мероприятий, направленных на достижение результатов реализации региональных проектов, обеспечивающих достижение результата "В соответствии с программами дорожной деятельности на текущий год субъектами Российской Федерации выполнены дорожные работы" общественно значимого результата реализации федерального проекта "Региональная и местная дорожная сеть" "Повышено качество дорожной сети, в том числе уличной сети, городских агломераций" (далее соответственно - федеральный проект, региональный проект, мероприятия, результаты реализации регионального проекта).

Согласно пункту 1.1 Соглашения от 28 марта 2019 года N 108-17-2019-011, предметом Соглашения является предоставление из федерального бюджета в 2019- 2021 годах бюджету Республики Карелия иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при реализации мероприятий, направленных на достижение результатов региональных проектов, обеспечивающих достижение результатов федерального проекта "Дорожная сеть" (далее - федеральный проект) в рамках реализации национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги" (далее - Иной межбюджетный трансферт, ИМБТ), в соответствии с лимитами бюджетных обязательств, доведенными Агентству как получателю средств федерального бюджета.

В соответствии с пунктом 1.2. Соглашения от 28 марта 2019 года N 108-17-2019-011, предоставление ИМБТ осуществляется в целях достижения результатов федерального проекта по Субъекту (далее - результат регионального проекта), в целях финансового обеспечения которых предоставляется ИМБТ, согласно приложению 1 и приложению 2 к настоящему Соглашению, являющихся его неотъемлемыми частями, утвержденными постановлением Правительства Республики Карелия от 20 июня 2014 г. N 197-П "Об утверждении государственной программы Республики Карелия "Развитие транспортной системы".

Согласно пункту 6.1.1. Соглашения N 108-17-2019-011, уполномоченным органом исполнительной власти Субъекта, осуществляющим взаимодействие с Федеральным дорожным агентством, на который со стороны Субъекта возлагаются функции и ответственность за исполнение (координацию исполнения) Соглашения N: 108-17-2019-011 и представление отчетности, является Министерство.

Таким образом, условием предоставления иных межбюджетных трансфертов является достижение результатов регионального проекта. Значения результатов регионального проекта установлены в приложении 1 и приложении 2 к Соглашению от 28 марта 2019 года N 108-17-2019-011. Ими являются не конкретные объекты, на которые направлено финансирование, а показатели:

На сети автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, дорожной сети городских агломераций выполнены дорожные работы в целях приведения в нормативное состояние, снижение уровня перегрузки и ликвидации мест концентрации дорожно-транспортных происшествий" - 1 условная штука (приложение N 1 к Соглашению);

На сети автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, дорожной сети городских агломераций выполнены дорожные работы в целях приведения в нормативное состояние, снижение уровня перегрузки и ликвидации мест концентрации дорожно-транспортных происшествий" - 504 575 282 руб. на 2020 год (приложение N 2 к Соглашению в редакции дополнительного соглашения от 9 сентября 2020 года N 108-17-2019-011/3).

О достижении указанных результатов Министерство обязано предоставить в ФДА отчеты по форме согласно приложениям N 3 и N 4 к Соглашению.

Судом установлено, что средства иного межбюджетного трансферта в размере в сумме 158 026 837, 82 рублей были направлены Министерству по дорожному хозяйству, транспорту и связи Республики Карелия Федеральным Дорожным Агентством на основании заключенного с Правительством Республики Карелия соглашения от 28.03.2019 года N 108-17-2019-011.

Согласно пункту 4.1.1 Соглашения, Федеральное Дорожное Агентство обязуется обеспечить предоставление иного межбюджетного трансферта (ИМБТ) бюджету Республики Карелия в порядке и при соблюдении условий предоставления ИМБТ, установленных настоящим Соглашением, в пределах лимитов бюджетных обязательств на 2019 финансовый год и плановый период 2020 - 2021 годов, доведенных Агентству как получателю средств федерального бюджета.

В соответствии с пунктом 4.1.2 Соглашения Федеральное Дорожное Агентство обязуется осуществлять контроль за соблюдением Субъектом условий предоставления ИМБТ и других обязательств, предусмотренных Соглашением.

Федеральным Дорожным Агентством приняты и утверждены все отчеты Министерства об исполнении Соглашения. Перечисляя средства иного межбюджетного трансферта, Федеральное Дорожное Агентство, с учетом осуществления контроля за соблюдением условий их предоставления, подтвердило соблюдение Министерством порядка и условий получения средств федерального бюджета. Отсутствие причинение ущерба публично-правовому образованию (Российской Федерации), возместить который требует Управление в оспариваемом предписании, подтверждается также согласованием регионального проекта Федеральным дорожным агентством.

Судом установлено, что оплата объектов, указанных Управлением в представлении от 1 октября 2021 года N 06-21-23/12-8062 в качестве объектов, не подлежащих оплате за счет средств ИМБТ, проводилась через Управление Федерального казначейства по Республике Карелия, которое согласовало и произвело их оплату, не выявив каких-либо нарушений, что следует из представленных копий платежных поручений.

В апелляционной жалобе Управление в качестве обоснования необходимости согласования Регионального проекта с Федеральным дорожным агентством ссылается на Методические рекомендации по подготовке региональных проектов, доведенных до Министерства письмом Аппарата Правительства Российской Федерации от 30.11.2018 N 9861п-П6 (далее - Методические рекомендации), а именно на пункты. 5, 9, 11. Вместе с тем, судом правомерно установлено, что Методические рекомендации не содержат требования согласования проекта с Федеральным дорожным агентством.

В своей жалобе Управление ссылается на то, что в ходе выездной проверки в период с 09.08.2021 по 27.08.2021 им выявлены нарушения, связанные с расхождением показателей фактически выполненных работ и работ, предусмотренных региональным проектом. на реализацию которого предоставлен иной межбюджетный трансферт по Соглашению N 108-17-2019-011. Управление считает, что на момент заключения муниципального и государственного контрактов от 20.11.2019 (работы выполнены и оплачены до 25.12.2020) и 20.07.2020 (работы выполнены и оплачены частично) и их исполнения, изменения условий имеющегося контракта и заключение нового, не предусмотренного проектом, указанные работы должны быть внесены в региональный проект. согласование которого с Федеральным дорожным агентством предусмотрено подпунктом "в" пункта 13 Правил 193, а не с момента внесения изменений постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2020 года N 2265.

Вместе с тем, требования пункта 13 Правил 193 в указанный выше период (заключения, изменения и исполнения контрактов) относятся не к изменениям, вносимым в региональный проект, а к первоначально разработанному региональному проекту.

Данное требование Министерством выполнено, Региональный проект согласован Федеральным дорожным агентством.

Кроме того, постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2020 года N 2265 в Правила N 193 были внесены изменения, условие согласования Регионального проекта с Федеральным дорожным агентством исключено.

Подпункт "в" пункта 13 изложен в следующей редакции: "в) заключение соглашения о предоставлении иных межбюджетных трансфертов в соответствии с пунктом 15 настоящих Правил".

Также судом установлено, что на перечисленные Управлением объекты были направлены средства иного межбюджетного трансферта, доведенные до Министерства дополнительно. В приложение N 1 к соглашению от 19.02.2019 N 103-2019-R10024-1 внесены изменения в показатель: "Доля автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения, соответствующих нормативным требованиям" на 2020 год: вместо "35, 2" установлено "36, 16". Показатель был увеличен в связи с выполнением ранее запланированных объектов на 2020 год и выделением дополнительного финансирования на объекты, указанные в Представлении Управления как неправомерно выполненные за счет средств ИМБТ. Следовательно, изменение характеристик - протяженности автомобильных дорог, входящих в Региональный проект - было согласовано на федеральном уровне заключением данного дополнительного соглашения.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, поскольку со стороны Управления не было представлено доказательств нарушения Министерством пункта 10 части 1 статьи 158 БК РФ, суд первой инстанции правомерно признал оспариваемое предписания Управления незаконным.

При таких обстоятельствах оснований для отмены решения и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Положенные в основу апелляционной жалобы доводы проверены судом апелляционной инстанции в полном объеме, но учтены быть не могут, так как не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции.

Несогласие подателя жалобы с выводами суда первой инстанции не является процессуальным основанием отмены судебного акта, принятого с соблюдением норм материального и процессуального права.

Материалы дела исследованы судом полно, всесторонне и объективно, представленным сторонами доказательствам дана надлежащая правовая оценка, изложенные в обжалуемом судебном акте выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела и нормам права, апелляционный суд не усматривает оснований для отмены решения и удовлетворения апелляционной жалобы.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Карелия от 17 июня 2022 года по делу N А26-708/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Республике Карелия - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.И. Протас

Судьи

Г.В. Лебедев А.Б. Семенова