Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 3 февраля 2023 г. N Ф07-19966/22 по делу N А56-99012/2020

03 февраля 2023 г.

Дело N А56-99012/2020

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Кудина А.Г., судей Аникиной Е.А., Мунтян Л.Б.,

при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу Ворониной В.А. (доверенность от 11.11.2022 N 78/26473/22), от акционерного общества "Коломяжское" Онгемаха К.Н. (доверенность от 23.01.2023),

рассмотрев 31.01.2023 в открытом судебном заседании кассационные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, акционерного общества "Коломяжское" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 05.08.2022 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.10.2022 по делу N А56-99012/2020,

УСТАНОВИЛ:

Акционерное общество "Коломяжское", адрес: 197374, Санкт-Петербург, Липовая аллея, дом 10, литера "А", корпус 1, ОГРН 10978477272500, ИНН 7844448098 (далее - Общество), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, адрес: 199004, Санкт-Петербург, 4-я линия Васильевского острова, дом 13, литера "А" (далее - Управление), о признании незаконным и отмене постановления от 26.10.2020 по делу об административном правонарушении N 078/04/14.32-992/2020, предусмотренном частями 1, 2, 4 статьи 14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) с назначением наказания в виде штрафа в размере 90 763 880 руб.

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 05.07.2021 оспариваемое постановление признано незаконным и отменено.

Управление обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о пересмотре решения суда от 05.07.2021 по новым обстоятельствам.

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 01.04.2022 заявление Управления о пересмотре решения от 05.07.2021 по новым обстоятельствам удовлетворено, решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 05.07.2021 отменено.

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 05.08.2022 постановление признано незаконным и отменено в части признания Общества виновным в совершении административных правонарушений, ответственность за которые установлена частями 1 и 4 статьи 14.32 КоАП РФ. В части признания Общества виновным в совершении правонарушения по части 2 статьи 14.32 КоАП РФ постановление изменено в части назначенного наказания, размер штрафа снижен до 45 381 940 руб.

Постановлением апелляционного суда от 13.10.2022 указанное решение оставлено без изменения.

В кассационных жалобах Управление и Общество, ссылаясь на неправильное применение судами двух инстанций норм материального и процессуального права, несоответствие выводов фактическим обстоятельствам дела, просит решение и постановление отменить.

В судебном заседании представители Управления и Общества поддержали доводы кассационных жалоб.

Законность судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами двух инстанций, Управление проанализировало обращения в СМИ по вопросу некачественной уборки снега на дорогах города в зимний период 2018 - 2019 годы в Санкт-Петербурге, а также низкой степени экономии бюджетных средств при проведении торгов на комплексную уборку и содержание дорог, проводимых Комитетом; сведения из единой информационной системы в сфере закупок www.zakupki.gov.ru; обращение депутата Законодательного собрания Санкт-Петербурга Резника М.Л. (вх. N 1949/19) о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства в действиях СПб ГУДП "Путь", АО "Автодор", ОАО "Коломяжское"; СПб ГУДП "Центр"; СПб ГУДСП "Курортное"; Комитета по благоустройству Санкт-Петербурга; АО "Автопарк N 7 Спецтранс".

По итогам проверки Управлением вынесено решение от 01.11.2019 по делу N 1-11-3/78-06-19.

Указанным решением Общество признано нарушившим нормы Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ): пункта 2 части 1 статьи 11 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в заключении и участии в антиконкурентном соглашении, которое привело к поддержанию цен на торгах; пункта 3 части 1 статьи 11 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в заключении и участии в антиконкурентном соглашении, которое привело к разделу рынка по территориальному принципу в границах Санкт-Петербурга путем реализации соглашения через раздел лотов; пунктов 3, 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в заключении ограничивающего конкуренцию соглашения, которое привело к разделу рынка по территориальному принципу между участниками рынка, а также к ограничению доступа на товарный рынок иных хозяйствующих субъектов.

На основании указанного решения Обществу выдано предписание об устранении выявленных нарушений.

По факту нарушения антимонопольного законодательства Управлением 16.10.2020 в отношении Общества составлен протокол N 078/04/14.32-992/2020 об административном правонарушении по части 1, 2, 4 статьи 14.32 КоАП РФ.

Постановлением Управления от 26.10.2020 по делу об административном правонарушении N 078/04/14.32-992/2020 Общество признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частями 1, 2, 4 статьи 14.32 КоАП РФ с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 90 763 880 руб.

Общество не согласилось с постановлением антимонопольного органа, в связи с чем обратилось с настоящим заявлением в арбитражный суд.

Суд первой инстанции посчитал доказанным событие административного правонарушения по части 2 статьи 14.32 КоАП РФ и вину Общества в его совершении, не усмотрел нарушений процедуры привлечения заявителя к административной ответственности, а также оснований для признания правонарушения малозначительным, вместе с тем посчитал возможным изменить оспариваемое постановление в части назначения наказания по части 2 статьи 14.32 КоАП РФ, снизив размер штрафа до 45 381 940 руб., в остальной части (по части 1 и 4 статьи 14.32 КоАП РФ) оспариваемое постановление признал незаконным и отменил.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции, в связи с чем его решение оставил без изменения.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела, проверив правильность применения судами двух инстанций норм материального и процессуального права, приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктами 2 и 3 части 1 статьи 11 Закон N 135-ФЗ признаются картелем и запрещаются соглашения между хозяйствующими субъектами - конкурентами, то есть между хозяйствующими субъектами, осуществляющими продажу товаров на одном товарном рынке, или между хозяйствующими субъектами, осуществляющими приобретение товаров на одном товарном рынке, если такие соглашения приводят или могут привести к:

- повышению, снижению или поддержанию цен на торгах;

- разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо составу продавцов или покупателей (заказчиков).

В силу пунктов 3, 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к:

- разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков);

- ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Объективную сторону правонарушения, ответственность за которое установлена частью 1 статьи 14.32 КоАП РФ составляет заключение хозяйствующим субъектом соглашения, признаваемого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации картелем, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 настоящей статьи, либо участие в нем.

Объективную сторону правонарушения, ответственность за которое установлена частью 2 статьи 14.32 КоАП РФ составляет заключение хозяйствующим субъектом недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения, если такое соглашение приводит или может привести к повышению, снижению или поддержанию цен на торгах, либо заключение недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения между организаторами торгов и (или) заказчиками с участниками этих торгов, если такое соглашение имеет своей целью либо приводит или может привести к ограничению конкуренции и (или) созданию преимущественных условий для каких-либо участников, либо участие в них.

В соответствии с частью 1.2 статьи 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 14.9, 14.31, 14.31.1 - 14.33 настоящего Кодекса, является принятие комиссией антимонопольного органа решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Следовательно, наличие решения УФАС является необходимым и существенным условием правомерности привлечения Общества к административной ответственности по инкриминируемой ему статье.

В данном случае суды указали, что в 2016, 2017, 2018 годах Комитетом проводились торги в форме открытого аукциона в электронной форме с предметом закупки и предметом заключаемого государственного контракта - выполнение работ по содержанию дорог общего и необщего пользования регионального значения Санкт-Петербурга. В указанных торгах принимало участие Общество.

Управлением в решении было установлено в действиях акционерного общества "Автопарк N 7 Спецтранс", открытого акционерного общества "Коломяжское", СПб ГУДП "Центр" наличие антиконкурентного соглашения, запрещенного пунктом 2 части 1 статьи 11 Закона N 135-ФЗ, которое привело к поддержанию цен на торгах с номерами 0172200002516000218 (Невский район 2016 год), 0172200002517000255 (Невский район 2017 год), 0172200002518000159 (Невский район 2018 год), 0172200002518000158 (Калининский район 2018 год), 0172200002517000254 (Центральный район 2017 год), 0172200002518000167 (Центральный район 2018 год), 0172200002516000228 (Красногвардейский район 2016 год), 0172200002517000250 (Красногвардейский район 2017 год), 0172200002518000161 (Красногвардейский район 2018 год). (Совместные действия подконтрольных лиц в отношении остальных аукционов не подлежали рассмотрению на предмет нарушения пункта 2 части 1 статьи Закона N 135-ФЗ).

Вопрос о законности решения Управления рассмотрен в рамках арбитражного дела N А56-114280/2019.

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 15.06.2020, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции, решение комиссии УФАС от 01.11.2019 по делу N 1-11-3/78-06-19, а также предписания признаны недействительными.

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 29.11.2021 решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменены в части признания недействительными решения и предписаний Управления от 01.11.2019 по делу N 1-11-3/78-06-19 в отношении вменения АО "Автопарк N 7 Спецтранс" и ОАО "Коломяжское", Санкт-Петербургскому государственному унитарному предприятию "Центр" нарушения пункта 2 части 1 статьи 11 Закона N 135-ФЗ, а также в отношении вменения Комитету по благоустройству Санкт-Петербурга нарушения части 3 статьи 17 названного закона, выразившемуся в искусственном укрупнении лотов путем объединения нескольких административно-территориальных районов Санкт-Петербурга в одну закупку, в удовлетворении требований в указанной части отказано. В остальной части судебные акты оставлены без изменения.

Определением Верховного суда Российской Федерации от 11.03.2022 АО "Автопарк N 7 Спецтранс", ОАО "Коломяжское", Комитету по благоустройству Санкт-Петербурга и СПб ГУДП "Центр" отказано в передаче кассационных жалоб для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

Таким образом, с учетом выводов, изложенных в судебных актах по делу N А56-114280/2019 суды двух инстанций заключили об отсутствии в действиях Общества события административных правонарушений, ответственность за которые установлена частями 1 и 4 статьи 14.32 КоАП РФ, в связи с чем правомерно признали незаконным и отменили оспариваемое в настоящем деле постановление Управления в указанной части.

Вместе с тем, суды установили и удостоверились в наличии в действиях Общества объективной стороны состава правонарушения, ответственность за которое установлена частью 2 статьи 14.32 КоАП РФ (нарушение требований пункта 2 части 1 статьи 11 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в заключении и участии в антиконкурентном соглашении, которое привело к поддержанию цен на торгах).

Вина Общества применительно к части 2 статьи 14.32 КоАП РФ оценена судами с учетом критериев виновности юридического лица (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ) как коллективного субъекта права, располагающего иными, нежели физическое лицо, возможностями для соблюдения требований публичного правопорядка.

Наличие в действиях Общества состава правонарушения, административная ответственность за которое предусмотрено частью 2 статьи 14.32 КоАП РФ материалами дела надлежаще подтверждено. В суде кассационной инстанции данные обстоятельства не ставятся под сомнение.

Вместе с тем, оценив приведенные Обществом доводы и обстоятельства дела, суды двух инстанций, сочтя значительным размер наложенного административного штрафа (90 763 880), в целях недопущения чрезмерного (избыточного) ограничения имущественных прав лица, привлеченного к административной ответственности, снизили размер административного штрафа в два раза - до 45 381 940 руб.

В обоснование такого снижения суды сослались на положения частей 1 и 3, частей 3.2 и 3.3 статьи 4.1 КоАП РФ, указав на тяжелое материальное положение Общества, учитывая, что административный штраф в размере 90 763 880 руб. не отвечает целям административной ответственности и с очевидностью влечет избыточное ограничение прав юридического лица, несопоставимого с характером административного правонарушения и наступившими последствиями.

Также суды учли, что сумма штрафа в размере 90 763 880 рублей является для Общества чрезмерно высокой. Уплата штрафа повлечет за собой увеличение задолженности перед соисполнителями по государственным контрактам, задолженность перед поставщиками материалов и ресурсов, задержку по выплате заработной платы, уплате налогов, сокращения работников.

Суды обратили внимание на текущее экономическое и социальное положение в стране, на возникновение угрозы неисполнения Обществом своих обязательств перед контрагентами и работникам, банкротства и ликвидации Общества при уплате столь значительного размера штрафа.

Однако, в кассационной жалобе антимонопольный орган обращает внимание на то, что все вышепоименованные обстоятельства не подпадают под категорию исключительных по смыслу части 3.2 статьи 4.1 КоАП РФ и такие обстоятельства можно в силу тех или иных причин отнести к смягчающим вину обстоятельствам в силу положений статей 4.2, 4.3, пунктов 3 и 4 примечания к статье 14.32 и части 4 Примечания к статье 14.31 КоАП РФ.

Указанный довод Управления заслуживает внимания, поскольку снижение размера штрафа в соответствии с частью 3.2 статьи 4.1 КоАП РФ (как право административного органа и суда), подлежит реализации с оговоркой "в случае установления исключительных обстоятельств совершения правонарушения".

Следовательно, при применении указанной нормы судам надлежит установить наличие исключительных обстоятельств, связанных с характером совершенного правонарушения и его последствиям (в виду серьезности антиконкурентного деяния, ущерба (вред) государственным и публичным интересам применительно к статье 14.32 КоАП РФ).

Так, обращаясь в ряде своих решений к вопросу об общих принципах юридической ответственности, Конституционный Суд Российской Федерации (далее - КС РФ) отметил, что, устанавливая меры административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, федеральный законодатель преследует цели предупреждения совершения новых правонарушений как самими правонарушителями, так и другими лицами, стимулирования правомерного поведения хозяйствующих субъектов, иных лиц, а также исходит из необходимости защиты российского рынка, развития национальной экономики, обеспечения наиболее эффективного использования инструментов антимонопольного контроля и регулирования, то есть реализации значимых задач экономической политики Российской Федерации.

Установление для юридических лиц административного штрафа за нарушение антимонопольного законодательства, заметно превосходящих по размеру административные штрафы за административные правонарушения в иных областях правового регулирования, наряду с увеличением срока давности привлечения к административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства, свидетельствует об особой защите государством отношений по поддержке конкуренции как одного из условий эффективного функционирования товарных рынков (Постановление КС РФ от 17.01.2013 N 1-П).

С учетом указанного судам при рассмотрении требований о снижении административного штрафа надлежит с особой тщательностью проверять доводы заявителей о наличии смягчающих или исключительных обстоятельств.

При изложенных обстоятельствах, обжалуемые судебные акты не могут быть признаны законными, а выводы судов соответствующими обстоятельствам дела, поскольку сделаны без их полного и всестороннего исследования и оценки позиции Управления о невозможности снижения в два раза, назначенного Обществу размера штрафных санкций, в силу чего подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 АПК РФ.

При новом рассмотрении суду следует учесть изложенное, установить все входящие в предмет доказывания и имеющие существенное значение для правильного рассмотрения спора обстоятельства (в обжалуемой УФАС части) и на основании полной, всесторонней оценки всех доводов и возражений участвующих в деле лиц принять законное и мотивированное решение.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 05.08.2022 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.10.2022 по делу N А56-99012/2020 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Председательствующий

А.Г. Кудин

Судьи

А.Г. Кудин Е.А. Аникина Л.Б. Мунтян