Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 16 февраля 2024 г. N Ф07-22190/23 по делу N А56-28318/2023

16 февраля 2024 г.

Дело N А56-28318/2023

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Мунтян Л.Б., судей Кудина А.Г., Толкунова В.М.

при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области Чижевской К.С. (доверенность от 12.01.2024), от администрации Федоровского городского поселения Тосненского муниципального района Ленинградской области Гузиной А.Н. (доверенность от 11.01.2024),

рассмотрев 14.02.2024 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.01.2023 по делу N А56-28318/2023,

УСТАНОВИЛ:

администрация Федоровского городского поселения Тосненского муниципального района Ленинградской области, адрес: 187021, Ленинградская обл., Тосненский р-н, городской поселок Федоровское, Шоссейная ул., д. 12а, ОГРН 1054700604683, ИНН 4716024602 (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с уточненным заявлением об оспаривании предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области, адрес: 191124, Санкт-Петербург, ул. Смольного д.3, ОГРН 1089847323026, ИНН 7840396953 (далее - УФАС, Управление) о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства от 24.01.2023 N ТК/454/23 (с учетом уточнения в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Решением суда первой инстанции от 11.08.2023, в удовлетворении заявленных требований Администрации отказано.

Постановлением апелляционной инстанции от 26.01.2023, решение суда от 11.08.2023 отменено, предупреждение УФАС от 24.01.2023 N ТК/454/235 признано недействительным.

В кассационной жалобе УФАС просит отменить постановление апелляционной инстанции и оставить в силе решение суда первой инстанции. Податель жалобы настаивает на наличии в действиях Администрации признаков нарушения пункта 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ), поскольку такой способ подачи заявления о желании участвовать в аукционе только на бумажном носителе посредством личного обращения ограничивает возможность участия заинтересованных лиц, проживающих за пределами определенного района субъекта Российской Федерации.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы жалобы, а представитель Администрации их отклонил, по основаниям, изложенным в отзыве.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, в УФАС поступили заявления Воробьева А.С. (вх. 3839/22 от 24.10.2022, вх. 4004/22 от 26.10.2022), перенаправленные Тосненской городской прокуратурой, о возможных признаках нарушения антимонопольного законодательства в действиях Администрации при размещении "Извещений о возможности предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства".

Управление установило, что 29.09.2022 Администрацией на официальном сайте для размещения информации о проведении торгов www.torgi.gov.ru размещены:

- извещение N 290922/19228556/02 о предварительном согласовании предоставления земельного участка, расположенного по адресу: Ленинградская oбласть, Тoсненский муниципальный райoн, Федoровское городское поселение, дер. Глинка, ул. Нoвая, y дома 3-а;

- извещение N 290922/19228556/03 о предварительном согласовании предоставления земельного участка, расположенного по адресу: Ленинградская oбласть, Тoсненский муниципальный райoн, Федoровское городское поселение, дер. Глинка, ул. Садовая, y дома 79.

Как следовало из названных извещений - заявления надлежало подавать в Администрацию в форме документа на бумажном носителе посредством личного обращения.

По результатам рассмотрения указанного обращения, а также дополнительно представленных по запросам Управления документов и пояснений, антимонопольный орган, усмотрев в действиях Администрации наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренных частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, на основании статьи 39.1 Закона вынес в адрес Администрации предупреждение от 24.01.2023 ТК/454/23 о необходимости прекращения указанных действий/бездействия путем принятия правового акта, согласно которому при опубликовании Администрацией извещений о предоставлении земельных участков гражданам должны быть указаны иные доступные способы подачи заявлений граждан или крестьянских (фермерских) хозяйств о намерении участвовать в аукционе, помимо личного присутствия.

Не согласившись с названным предупреждением УФАС, Администрация обратилась в суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции на основании вывода о том, что в данном случае оспариваемое предупреждение выдано с целью возможного устранения негативных последствий в виде ограничения прав участников конкурентной процедуры на подачу заявлений, связанных с установлением Администрацией способа подачи заявлений - посредством личного обращения, отказал в удовлетворении заявленного Администрацией требования. При этом суд счел, что достаточным основанием для вывода о нарушении статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Апелляционный суд, повторно рассмотрев дело, счел вышеназванные утверждения суда первой инстанции о наличии признаков нарушения пункта 8 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ преждевременными. Суд (в виду предмета спора и полномочий УФАС) указал, что уполномоченный орган вправе определять способ подачи заявлений о намерении участвовать в аукционе для целей, предусмотренных статьей 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Выводы апелляционного суда соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, отвечают требованиям Закона о защите конкуренции, правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, части 1 - 5 статьи 71, часть 5 статьи 200 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статьи 198, 200, 201 АПК РФ).

Сферой применения Закона N 135-ФЗ являются отношения, связанные с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции (часть 1 статьи 3 Закона).

В рамках регулирования данной сферы отношений статьей 39.1 Закона о защите конкуренции определены полномочия антимонопольных органов по вынесению предупреждений о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Согласно части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение).

Предупреждение выдается хозяйствующим субъектам, в том числе в случае выявления признаков нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции (часть 2 статьи 39.1 Закона).

При этом, частью 4 статьи 39.1 настоящего Закона установлено, что предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Как правомерно указали суды, из содержания части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции следует, что предупреждение выдается при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства и такое предупреждение может быть предметом самостоятельного обжалования в арбитражном суде (согласно правовой позиции, содержащейся в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016).

Вместе с тем судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Исходя из вышеприведенных положений статей 3 и 39 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган при проведении государственного контроля (надзора) не вправе вторгаться в предметную (ведомственную) компетенцию иных государственных органов и выносить предупреждения в связи с установлением признаков нарушения законодательства в тех сферах отношений, которые ему не подконтрольны - не связаны с защитой конкуренции.

Как следствие, полномочия арбитражного суда при разрешении спора о законности предупреждения "ограничены" проверкой полноты и достаточности признаков, указывающих о возможном совершении хозяйствующим субъектом именно того нарушения, которое запрещено Законом о защите конкуренции. При этом суд не вправе полагаться на одно лишь утверждение антимонопольного органа о наличии оснований для вынесения предупреждения. На основании части 5 статьи 200 АПК РФ наличие признаков соответствующего нарушения подлежит доказыванию.

Как установлено судами, в настоящем деле антимонопольный орган усмотрел в действиях Администрации признаки нарушения пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, согласно которому федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается создание дискриминационных условий.

Как следует из оспариваемого предупреждения, Управление обратило внимание Администрации на то, что при размещении извещений о предоставлении земельных участков гражданам должны быть указаны иные доступные способы подачи заявлений граждан или крестьянских (фермерских) хозяйств о намерении участвовать в аукционе, помимо личного присутствия, т.е. антимонопольный орган не согласился с выбранным заявителем способом уведомления. При этом антимонопольный орган не указал какой из предусмотренных статьей 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации способов подачи заявления (лично или посредством почтовой связи на бумажном носителе либо в форме электронных документов с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет") отвечает требованиям статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Апелляционный суд, оценивая действия Администрации, учел следующее.

Статьей 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), предусмотрено, что земельные участки предоставляются гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, крестьянским (фермерским хозяйствам) для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности.

Согласно пункту 1 статьи 39.18 ЗК РФ, в случае поступления заявления гражданина о предварительном согласовании предоставления земельного участка или о предоставлении земельного участка для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, заявления гражданина или крестьянского (фермерского) хозяйства о предварительном согласовании предоставления земельного участка или о предоставлении земельного участка для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности уполномоченный орган в срок, не превышающий тридцати дней с даты поступления любого из этих заявлений, совершает одно из следующих действий:

1) обеспечивает опубликование извещения о предоставлении земельного участка для указанных целей в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов уставом поселения, городского округа, по месту нахождения земельного участка и размещает извещение на официальном сайте, а также на официальном сайте уполномоченного органа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет";

2) принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка или об отказе в предоставлении земельного участка в соответствии с пунктом 8 статьи 39.15 или статьей 39.16 ЗК РФ.

В извещении указывается информация, предусмотренная пунктом 2 статьи 39.18 ЗК РФ.

В силу пункта 4 статьи 39.18 ЗК РФ граждане, крестьянские (фермерские) хозяйства, которые заинтересованы в приобретении прав на испрашиваемый земельный участок, могут подавать заявления о намерении участвовать в аукционе.

В силу подпунктов 2 и 3 пункта 2 статьи 39.18 ЗК РФ (в редакции, действующей в период спорных правоотношений) в извещении, предусмотренном пунктом 1 статьи 39.18 ЗК РФ, указываются:

- информация о праве граждан или крестьянских (фермерских) хозяйств, заинтересованных в предоставлении земельного участка для указанных в пункте 1 настоящей статьи целей, в течение тридцати дней соответственно со дня опубликования и размещения извещения подавать заявления о намерении участвовать в аукционе по продаже такого земельного участка или аукционе на право заключения договора аренды такого земельного участка;

- адрес и способ подачи заявлений, указанных в подпункте 2 настоящего пункта.

В данном случае предоставление земельных участков гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства (за исключением случаев, если в соответствии с федеральными законами или законами субъекта Российской Федерации предусмотрено право отдельных категорий граждан на приобретение земельных участков для указанных целей в первоочередном или внеочередном порядке), гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности осуществляется с учетом особенностей, установленных статьей 39.18 ЗК РФ (пункт 8 статьи 39.14 ЗК РФ).

Исходя из положений подпункта 3 пункта 2 статьи 39.18 ЗК РФ адрес и способ подачи заявлений о намерении участвовать в аукционе по продаже такого земельного участка или аукционе на право заключения договора аренды такого земельного участка определяется уполномоченным органом.

Таким образом, законодатель предоставил уполномоченному органу самостоятельно определять способ подачи заявлений о намерении участвовать в аукционе для целей, предусмотренных статьей 39.18 ЗК РФ.

Как отметил апелляционный суд, Администрация как уполномоченный орган избрала один способ подачи заявления, исходя из редакции подпункта 3 пункта 39.18 ЗК РФ, действовавшего на дату размещения уведомления, а именно, в форме документа на бумажном носителе посредством личного обращения, т.е. такое установление, в полной мере соответствовало положениям земельного законодательства.

Изменения в подпункт 3 пункта 2 статьи 39.18 ЗК РФ (устраняющие возможность установления единственного способа подачи уведомления) внесены Федеральным законом от 05.12.2022 N 509-ФЗ и действуют с 01.03.2023, т.е. внесены уже после размещения Администрацией извещений (29.09.2022).

Следовательно, выбранный Администрацией способ подачи заявлений не противоречил закону и в действиях Администрации, руководствовавшейся действовавшим в рамках существующего на момент публикации спорных извещений правовым регулированием, отсутствуют признаки нарушения пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку такие требования в равной мере применимы ко всем желающим подать заявку, следовательно, не приводят к их исключению из потенциальных участников, т.е. созданы равные условия доступа всем желающим к фактическому участию в аукционе (пункт 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства").

Кроме того, следует обратить внимание на некорректный способ устранения нарушения, предложенный УФАС - о необходимости прекращения указанных действий путем принятия Администрацией правового акта, тогда как из пояснений Администрации следует, что, после внесенных законодателем в подпункт 3 пункта 2 статьи 39.18 ЗК РФ изменений, в размещенных в последующем уведомлениях указываются альтернативные способы подачи заявлений.

В силу изложенного, исследовав и оценив по правилам статьи 71 АПК РФ ("Оценка доказательств"), представленные в обоснование заявленных требований доказательства, исходя из достаточности и взаимной связи всех доказательств в их совокупности, установив все обстоятельства, входящие в предмет доказывания и имеющие существенное значение для правильного разрешения спора, апелляционный суд сделал правомерный вывод о наличии правовых оснований для признания оспариваемого предупреждения недействительным.

Суд округа соглашается с таким выводом апелляционной инстанции, поскольку доводы кассационной жалобы, повторяющие изложенную в ходе рассмотрения дела позицию по спору, уже были предметом исследования суда апелляционной инстанции и им дана надлежащая оценка, в связи с чем, их повторение поданной в суд кассационной инстанции жалобе представляет собой требование о переоценке доказательств и обстоятельств дела, что выходит за предусмотренные частью 2 статьи 287 АПК РФ пределы компетенции суда кассационной инстанции.

Основания для изменения либо отмены обжалуемого судебного акта отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.10.2023 по делу N А56-28318/2023 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Л.Б. Мунтян

Судьи

Л.Б. Мунтян А.Г. Кудин В.М. Толкунов