Постановление Арбитражного суда Московского округа от 25 сентября 2014 г. N Ф05-8782/14 по делу N А40-123571/2013

Москва

25 сентября 2014 г.

Дело N А40-123571/13

Резолютивная часть постановления объявлена 18 сентября 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 сентября 2014 года.

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего судьи Л.А. Тутубалиной,

судей: С.В. Нечаева, Е.Ю. Ворониной,

при участии в заседании:

от истца - Петрова АЮ, дов. от 30.12.2013,

от ответчика - Чупина ВА, дов. от 21.08.2013,

рассмотрев 18 сентября 2014 года в судебном заседании кассационную жалобу ответчика Министерства финансов Российской Федерации на решение от 11 марта 2014 года Арбитражного суда города Москвы, принятое судьей Григорьевым А.Н., на постановление от 27 мая 2014 года Девятого арбитражного апелляционного суда, принятое судьями Левиной Т.Ю., Кораблевой М.С., Тихоновым А.П.,

по иску Мэрии городского округа Тольятти

к Министерству финансов Российской Федерации

о взыскании убытков,

УСТАНОВИЛ:

Мэрия городского округа Тольятти обратилась в Арбитражный суд города Москвы с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о взыскании за счет казны Российской Федерации убытков, возникших в результате внеочередного предоставления жилых помещений инвалидам в размере 19 259 000 руб.

Решением суда от 11.03.2014, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 27.05.2014, исковые требования удовлетворены.

Суды сослались на статьи 1069 и 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, посчитав установленным факт противоправности действий (бездействия) Минфина России, выразившийся в неисполнении обязанностей по компенсации истцу затрат, связанных с предоставлением жилья инвалидам.

Также суды сослались на пункт 3 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, статью 17 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", статьи 135 - 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 55, 60 и 61 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Суды мотивировали свои выводы тем, что обязанность Российской Федерации по возмещению расходов органов местного самоуправления на предоставление жилых помещений определенным в Федеральном законе от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" категориям граждан (инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов) обусловлена самим фактом предоставления жилых помещений таким категориям граждан, что соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения, что денежные средства для предоставления жилых помещений инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, вставшим на учет после 01.01.2005 ответчиком не перечислялись, так как на законодательном уровне нет порядка их перечисления регионам.

Суды также сослались на то, что обеспечение реализации решений органов государственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетов других уровней, финансируется исключительно из федерального бюджета (статья 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Не согласившись с принятыми решением и постановлением, истец подал кассационную жалобу, просит их отменить в связи с нарушением норм материального права, несоответствием изложенных в них выводов обстоятельствам дела и принять новый судебный акт об удовлетворении иска.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представитель истца поддержал кассационную жалобу по изложенным в ней доводам. Представитель ответчика возражал против удовлетворения кассационной жалобы, ссылаясь на законность и обоснованность судебных актов.

Заслушав стороны, рассмотрев доводы кассационной жалобы, изучив материалы дела, проверив в соответствии со статьями 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судами норм материального права и соблюдение норм процессуального права, а также соответствие выводов, содержащихся в оспариваемых судебных актах, установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции считает судебные акты подлежащими отмене в связи со следующим.

Обстоятельства предоставления жилых помещений, сумму расходов истца на это стороны не оспаривают, данные обстоятельства соответствуют имеющимся в деле доказательствам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, спорным является вопрос бюджетного уровня расходов на предоставление во внеочередном порядке жилых помещений инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в предусмотренном пунктом 4 части 1 статьи 51 настоящего Кодекса перечне, вставшим на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий после 01.01.2005.

С 01.01.2005 федеральный законодатель, действуя в рамках своих дискреционных полномочий, изменил правила обеспечения жилыми помещениями инвалидов.

Согласно статье 17 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Обеспечение за счет средств федерального бюджета жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 01.01.2005, осуществляется в соответствии с положениями статьи 28.2 настоящего Федерального закона.

Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 01.01.2005, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Таким образом, Закон предусматривает обеспечение за счет средств федерального бюджета жильем только инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 01.01.2005.

Статья 28.2 данного закона регулирует передачу полномочий от Российской Федерации к органам государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 01.01.2005.

В отношении такой категории граждан, вставших на учет после 01.01.2005, закон содержит отсылочную норму, указывая на обеспечение жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации, а именно Жилищным кодексом РСФСР, действовавшим до 01.03.2005, и Жилищным кодексом Российской Федерации, вступившим в силу с указанной даты.

Следовательно, суды необоснованно ссылаются на то, что сам факт предоставления жилья такой категории граждан, определенной в Федеральном законе, уже относит расходы на предоставление жилых помещений к расходным обязательствам Российской Федерации.

К числу граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, пункт 4 части 1 статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации относит граждан, являющихся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма либо членами семьи нанимателя жилого помещения, занимаемого по договору социального найма, а также граждан, являющихся собственниками жилых помещений либо членами семьи собственника жилого помещения, проживающими в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, и не имеющих иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или принадлежащего на праве собственности.

В соответствии с частью 1 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет, за исключением установленных частью 2 настоящей статьи случаев.

Кодексом предусмотрены случаи предоставления жилых помещений по договорам социального найма вне очереди предусмотренным в части 2 данной статьи категориям граждан.

В силу пункта 3 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации вне очереди по договорам социального найма предоставляются жилые помещения

гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в предусмотренном пунктом 4 части 1 статьи 51 настоящего Кодекса перечне.

Таким категориям граждан жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органа местного самоуправления.

Основания и порядок предоставления жилого помещения по договору социального найма регулирует глава 7 Жилищного кодекса Российской Федерации.

Согласно статье 49 Кодекса по договору социального найма предоставляется жилое помещение государственного или муниципального жилищного фонда (часть 1).

В силу части 2 названной статьи для предоставления жилого помещения по договору социального найма из муниципального жилищного фонда необходимо признание гражданина малоимущим и нуждающимся в жилом помещении.

Жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются иным определенным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных по установленным настоящим Кодексом и (или) федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях. Данные жилые помещения предоставляются в установленном настоящим Кодексом порядке, если иной порядок не предусмотрен указанным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации. (часть 3).

Категориям граждан, указанным в части 3 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации, могут предоставляться по договорам социального найма жилые помещения муниципального жилищного фонда органами местного самоуправления в случае наделения данных органов в установленном законодательством порядке государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями. Жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются указанным категориям граждан в установленном настоящим Кодексом порядке, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации (часть 4).

Приведенный выше Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" не предусматривает обязательств Российской Федерации по предоставлению жилых помещений инвалидам, а, следовательно, не предусматривает предоставление такого жилья из жилищного фонда Российской Федерации.

Следовательно, вывод судов о том, что расходы по предоставлению жилых помещений указанным категориям инвалидов, страдающих тяжелыми формами хронических заболеваний, относятся к расходам Российской Федерации не основан на приведенных судами нормах права.

В соответствии со статьей 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 20.08.2004 N 120-ФЗ расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате: принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; заключения Российской Федерацией (от имени Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; заключения от имени Российской Федерации договоров (соглашений) федеральными казенными учреждениями (в ред. Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ); принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, в том числе: субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации, бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им отдельных государственных полномочий Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 29.11.2010 N 313-ФЗ); субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации (п. 1 в ред. Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ).

Редакция данной статьи также претерпела изменения в 2004 году с учетом общей политики изменений в области совместных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предоставлению мер социальной поддержки, предусматривающих передачу значительного числа полномочий от Российской Федерации к субъектам Российской Федерации.

Приведенные выше положения редакции Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" корреспондируют норме статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации и положениям Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Согласно пункту 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий.

Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Согласно подпункту 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов: социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

При разрешении вопроса о том, остаются ли у Российской Федерации обязательства по финансированию переданных полномочий по предоставлению мер социальной поддержки следует также исследовать и учитывать изменяющуюся налоговую политику Российской Федерации в том ее контексте, что передавая субъектам Российской Федерации обязательства, федеральный законодатель меняет и субъекта получения каких-либо федеральных налогов. Данный довод ответчика подлежит проверке.

Суды сослались на законодательство субъекта по данному вопросу, фактически его не применив.

Законом Самарской области от 11.07.2006 N 87-ГД "Об обеспечении жилыми помещениями отдельных категорий граждан, проживающих на территории Самарской области" определен порядок обеспечения жилыми помещениями за счет средств областного бюджета отдельных категорий граждан, проживающих на территории Самарской области, признанных в соответствии с федеральным законодательством и настоящим законом нуждающимися в жилых помещениях, состоящих на учете по месту жительства и ранее не обеспеченных жилыми помещениями за счет бюджетных средств.

Данным законом определено понятие субвенций, как средств областного бюджета, предоставляемых бюджетам муниципальных образований на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление целевых расходов на строительство или приобретение жилых помещений и предоставление их по договору социального найма отдельным категориям граждан, указанным в настоящем законе и признанным нуждающимися в жилых помещениях.

В соответствии с частью 1 статьи 2 закона обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей имеющих детей-инвалидов, осуществляется путем предоставления субвенций бюджетам муниципальных образований Самарской области на предоставление социальных выплат отдельным категориям граждан, признанным в соответствии с федеральным законодательством и областным законом нуждающимися в жилых помещениях.

Органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в Самарской области наделяются отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти Самарской области, и отдельными государственными полномочиями Самарской области по обеспечению жилыми помещениями граждан, указанных в пунктах 1 - 4 части 2 статьи 2 Закона Самарской области от 11.07.2006 N 87-ГД "Об обеспечении жилыми помещениями отдельных категорий граждан, проживающих на территории Самарской области" (часть 1 статьи 1 Закона Самарской области от 24.10.2006 N 115-ГД "О наделении органов местного самоуправления на территории Самарской области отдельными государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями отдельных категорий граждан".

Согласно пункту 1 части 1 статьи 2 Закона Самарской области от 24.10.2006 N 115-ГД органы местного самоуправления при осуществлении переданных им государственных полномочий имеют право на финансовое обеспечение государственных полномочий за счет субвенций, предоставляемых из областного бюджета.

Согласно статьи 2 Закона Самарской области от 11.07.2006 N 87-ГД обеспечение жилыми помещениями отдельных категорий граждан, нуждающихся в жилых помещениях, осуществляется путем предоставления субвенций бюджетам муниципальных образований Самарской области из областного бюджета на строительство или приобретение жилых помещений для дальнейшего предоставления этих жилых помещений отдельным категориям граждан.

В соответствии с частью 5 статьи 2 Закона Самарской области от 11.07.2006 N 87-ГД обеспечение жилыми помещениями граждан, вставших на учет после 01.01.2005, в том числе инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, осуществляется местными администрациями муниципальных образований Самарской области путем предоставления жилых помещений по договору социального найма в случае наделения данных органов отдельными государственными полномочиями Самарской области по обеспечению указанных категорий граждан жилыми помещениями в соответствии с частью 4 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 1 Закона Самарской области от 24.10.2006 N 115-ГД "О наделении органов местного самоуправления на территории Самарской области отдельными государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями отдельных категорий граждан, а также по постановке на учет и учету граждан, выехавших из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в Самарской области наделены отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти Самарской области, и отдельными государственными полномочиями Самарской области, в том числе, по обеспечению жилыми помещениями граждан, указанных в пунктах 1 - 4 ч. 2 ст. 2 Закона Самарской области от 11.07.2006 N 87-ГД.

В силу пункта 1 части 1 статьи 2 Закона Самарской области от 24.10.2006 N 115-ГД органы местного самоуправления при осуществлении переданных им государственных полномочий имеют право на финансовое обеспечение государственных полномочий за счет субвенций, предоставляемых из областного бюджета.

В соответствии со статьей 19 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления (часть 1).

Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации (часть 3).

Частью 5 статьи 19 данного Федерального закона предусмотрено, что финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Суды не установили, в отношении каких конкретно категорий граждан переданы полномочия истцу согласно пунктов 1 - 4 части 2 статьи 2 Закона Самарской области от 11.07.2006 N 87-ГД; наделил ли субъект Российской Федерации - Самарская область орган местного самоуправления - Мэрию городского округа Тольятти (истца) государственными полномочиями на обеспечение жильем конкретной категории граждан, в отношении расходов на предоставление жилья которой идет спор в настоящем деле, а именно: переданы ли истцу полномочия по обеспечению жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, страдающих тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в предусмотренном пунктом 4 части 1 статьи 51 настоящего Кодекса перечне.

Без установления таких юридически значимых обстоятельств, решение по спору нельзя признать законным и обоснованным.

С учетом изложенного, вывод судов о том, что истцу бездействием Российской Федерации, выраженным в неисполнении Российской Федерацией обязательств по компенсации затрат, произведенных Мэрией городского округа Тольятти по предоставлению жилых помещений инвалидам, повлекло причинение истцу убытков, сделан при неисследованности значимых обстоятельств, при неправильном толковании и применении норм права.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции считает, что судебные акты не являются законными и обоснованными, в связи с чем, и в соответствии с частями 1-3 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации указанные судебные акты подлежат отмене.

Так как для принятия обоснованного и законного решения требуется исследование и оценка доказательств, а также иные процессуальные действия, установленные для рассмотрения дела в суде первой инстанции, что невозможно в суде кассационной инстанции в силу его полномочий, дело в отмененной части в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 названного Кодекса подлежит передаче на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

При новом рассмотрении дела необходимо учесть изложенное, всесторонне и полно установить юридически значимые обстоятельства дела, дать надлежащую правовую оценку имеющимся в деле доказательствам в их совокупности и взаимной связи, проверить в полном объеме доводы сторон и при правильном применении норм материального права и соблюдении норм процессуального права принять законное и обоснованное решение.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 284, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Московского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Москвы от 11 марта 2014 года и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 27 мая 2014 года по делу N А40-123571/13 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

Председательствующий судья

Л.А. Тутубалина

Судьи

С.В. Нечаев Е.Ю. Воронина