Постановление Арбитражного суда Московского округа от 10 ноября 2017 г. N Ф05-14700/17 по делу N А40-215879/2014

г. Москва

10 ноября 2017 г.

Дело N А40-215879/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 02 ноября 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 10 ноября 2017 года.

Арбитражный суд Московского округа

в составе:

председательствующего-судьи Стрельникова А.И.

судей Дзюбы Д.И., Новоселова А.Л.

при участии в заседании:

от истца - Кадыкова Н.А., дов. N 784-ДП от 20.10.2016 г.;

от ответчиков - 1. Российская Федерация в лице Министерства финансов РФ - Белицкая В.Е., дов. N 01-10-08/38 от 21.06.2017 г.; 2. Российская Федерация в лице Министерства труда и социальной защиты РФ - никто не явился, извещено,

рассмотрев 02 ноября 2017 года в судебном заседании кассационную жалобу

ОАО "Российские железные дороги"

на решение от 26 апреля 2017 года

Арбитражного суда гор. Москвы,

принятое судьей Жбанковой Ю.В.,

на постановление от 25 июля 2017 года

Девятого арбитражного апелляционного суда,

принятое судьями Проценко А.И., Поповой Г.Н., Семикиной О.Н.,

по иску Открытого акционерного общества "Российские железные дороги"

к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, Российской Федерации в лице Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации

о взыскании 2.165.928.333 руб. 40 коп.,

УСТАНОВИЛ:

ОАО "Российские железные дороги" обратилось с исковым заявлением к Министерству финансов Российской Федерации (ответчик 1), Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации (ответчик 2), с учетом принятого уточнения исковых требований в порядке ст. 49 АПК РФ, о взыскании 2.165.928.333 руб. 40 коп. - потерь в доходах, возникших в связи с предоставлением федеральным льготникам права бесплатного проезда на железнодорожном транспорте в пригородном сообщении за 2011 год.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 26 апреля 2017 года, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 25 июля 2017 года, в удовлетворении иска было отказано (т. 38, л.д. 120-123, 162-166).

Не согласившись с принятыми решением и постановлением, ОАО "Российские железные дороги" обратилось с кассационной жалобой, в которой указывает на нарушение судом норм материального и процессуального права, на несоответствие выводов фактическим обстоятельствам дела и представленным доказательствам, в связи с чем просило обжалуемые решение и постановление отменить и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований. В обоснование кассационной жалобы заявителем фактически были приведены идентичные доводы, изложенные им ранее в своей апелляционной жалобе.

В заседании суда кассационной инстанции представитель истца поддержал доводы жалобы в полном объеме.

Представитель ответчика -1 в заседании суда против доводов кассационной жалобы возражал.

Кроме того, от ответчиков поступили отзывы на жалобу, в которых последние также возражали против удовлетворения жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, надлежаще извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, своих представителей в суд кассационной инстанции не направили, что согласно ч. 3 ст. 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле и явившихся в судебное заседание, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов, содержащихся в обжалуемых актах, установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены решения и постановления по следующим основаниям.

Как усматривается из материалов дела и установлено судом, между Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации (Минздравсоцразвития России) с истцом был заключен договор от 31.12.20010 г. N 1477/Д-18-Т/162-5 оказания услуг по перевозке граждан - получателей социальной услуги в виде бесплатного проезда железнодорожным транспортом в пригородном сообщении (далее договор). Пунктом 1.1 договора предусмотрено, что истец обязался обеспечить перевозку граждан - получателей социальной услуги в виде бесплатного проезда железнодорожным транспортом в поездах пригородного сообщения как истца (исполнителя), так и других перевозчиков, по всей территории Российской Федерации в период с 01 января 2011 года по 31 декабря 2011 года, путем заключения договоров перевозки с гражданами, имеющими право на предоставление им в 2011 году услуги, предусмотренной пунктом 2 части 1 статьи 6.2 Федерального Закона от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (далее - граждане-получатели социальной услуги, пассажиры категории граждан перечислены в приложении N 1 к договору, а также путем заключения договоров с другими перевозчиками, а заказчик обязался принять оказанные услуги и оплатить их. Цена договора была установлена в размере 4.022.554.800 руб. (пункт 2.1 договора в редакции дополнительного соглашения от 22.12.2011 N 3/ДС-З-1477/Д-18-Т/162-5/141-2). Расчет цены договора был произведен заказчиком с учетом таких показателей, как численность граждан - получателей социальной услуги и стоимость социальной услуги в расчете на 12 месяцев (письмо от 22.12.2010 N 18-2/10/2-12267).

Предложения ОАО "РЖД", направленные во исполнение пункта 24 Правил, о требуемом финансировании в размере 7.316,5 млн. руб. с учетом фактически оказываемой услуги (письмо от 29.04.2010 N исх-7363) были оставлены без удовлетворения (письмо от 25.06.2010 N 18-2/10/2-5308). При этом на основании пункта 5.1 Порядка предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан, утвержденного приказом Минздравсоцразвития России от 29.12.2004 N 328, пунктом 3.1.1 договора предусмотрено условие об осуществлении перевозки граждан - получателей социальной услуги в пригородном сообщении по территории Российской Федерации без оплаты ими стоимости проезда, на период действия договора, без ограничения числа поездок и маршрута следования. По утверждению истца, фактически ОАО "РЖД" обеспечило перевозку на сумму 6.188.483.133,40 руб. Об объеме оказанной услуги за месяц, квартал и год ОАО "РЖД" сообщало в Минздравсоцразвития России в порядке, установленном пунктом 3.3 договора (письмо от 16.01.2012 N исх-432). Однако, Минздравсоцразвития России произвело оплату на сумму - 4.022.554.800 руб. В возмещения остальной части истцу было отказано Минтруда России, Минфином России и Минздравом России, что подтверждается письмами от 13.11.2013 N 19-3/10/2-6956, от 15.11.2013 N 08-04-07/49484, от 15.11.2013 N 22-02/10/2-8505. Как указывает истец, он неоднократно сообщал о недостаточном финансировании оказываемой услуги, что подтверждается письмами ОАО "РЖД" от 12.04.2011 исх-7022, от 18.08.2011 N исх.15899, от 08.08.08.2011 N исх-15065, от 28.06.2010 N исх-11145. Кроме того, истец указывает на то, что 28.04.2011 состоялось совещание у Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Жукова А.Д. (протокол N АЖ-П9-32пр), по итогам которого Минздравсоцразвития России было поручено ускорить внесение в Правительство Российской Федерации проекта нормативного правового акта о внесении изменений в правила в части полного возмещения потерь доходов от перевозок граждан - получателей социальных услуг в 2011 году и погашению задолженности за 2006-2010 годы. При этом неисполнение, по мнению истца, до настоящего времени обязательства Российской Федерации о полном возмещении потерь в доходах ОАО "РЖД" за 2011 год явилось основанием для обращения ОАО "РЖД" с иском в суд о возмещении потерь в доходах ОАО "РЖД" за 2011 год, которые составили 2.165.928.333,40 руб., в котором, однако, было отказано. что подтверждается решением и постановлением по делу.

Так, принимая решение и постановление, суд правомерно исходил из того, что принимая Федеральный закон от 13.12.2010 N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов", государство не отменяло и не приостанавливало действие закона, а поэтому расходы по не доставлению льгот отдельным категориям потребителей могут быть возложены на публично-правовое образование независимо от того, предусмотрены ли соответствующие средства в законе о бюджете. Данное толкование соответствует разъяснениям ВАС России, содержащимся в пункте 16 Постановления ВАС России от 22.06.2006 N 23. В соответствии со ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации, лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). Согласно ст. 393 Гражданского кодекса Российской Федерации, должник обязан возместить кредитору убытки, причиненные неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств. При этом лицо, требующее возмещение убытков, должно доказать факт нарушения обязательства контрагентом, наличие и размер понесенных истцом убытков, причинную связь между правоотношением и убытками.

Кроме того, на территории Российской Федерации действует Федеральный закон от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (далее Федеральный закон N 178-ФЗ), согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 6.2 которого в набор социальных услуг включен бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно. В соответствии со статьей 4 Федерального закона N 178-ФЗ, к полномочиям Российской Федерации отнесены вопросы по разработке и реализации федеральных программ оказания гражданам на территории Российской Федерации государственной помощи путем предоставления субсидий на оплату оказываемых гражданам социальных услуг Российская Федерация. Статьей 6.2 Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (Федеральный закон N 178-ФЗ) установлено, что лицам, относящимся к указанным в статье 6.2 данного Федерального закона категориям граждан, предоставлено право на получение набора социальных услуг, в который включен бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте. При этом организация предоставления услуги по перевозке граждан - получателей социальной услуги железнодорожным транспортом в пригородном сообщении осуществлялась Минздравсоцразвития России в соответствии с Правилами финансового обеспечения расходов по предоставлению гражданам государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2004 N 864 "О порядке финансового обеспечения расходов по предоставлению гражданам государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг и установлении платы за предоставление государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг лицам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, и приравненным к ним категориям граждан" (далее - Правила). В силу пункта 3 статьи 6.5 Федерального закона N 178-ФЗ, порядок финансирования расходов по оказанию гражданам государственной социальной помощи в виде социальных услуг устанавливается Правительством Российской Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2004 года N 864 были утверждены Правила финансового обеспечения расходов по предоставлению гражданам государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг (далее - Правила). В отношении льготных категорий граждан финансовое обеспечение расходных обязательств относится к полномочиям Российской Федерации (пункт 2 Правил). При этом согласно пункту 12 Правил, в редакции действовавшей на дату заключения договора, средства на предоставление гражданам проезда на железнодорожном транспорте пригородного сообщения направляются на оплату ОАО "РЖД" проезда граждан на железнодорожном транспорте пригородного сообщения.

Как усматривается из материалов дела, между ОАО "РЖД" (исполнитель по договору) и Минздравсоцразвития России (заказчик по договору) был заключен договор от 31 декабря 2010 года N 1477/Д-18-Т/162-5 (далее - договор), цена которого была согласована сторонами в размере 3.723.843.400 рублей и в силу пункта 2.1 договора, в течение действия этого договора она могла быть изменена на основании подпункта 7 пункта 2 статьи 24 Федерального закона от 13 декабря 2010 года N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов". В течение действия договора его цена трижды пересматривалась по основаниям, предусмотренным подпунктом 7 пункта 2 статьи 24 Федерального закона от 13 декабря 2010 года N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" в соответствии с дополнительными соглашениями к договору от 30 сентября 2011 года N 1 /ДС-1-1477/Д-18-Т/162-5/95-9, 19 декабря 2011 года N 2/ДС-2-1477/Д-18-Т/162-5/139 и от 22 декабря 2011 года N 3/ДС-З-1477/Д-18-Т/162-5/141-2. Итоговая цена договора составила 4.022.554.800 рублей.

Оплата по договору в соответствии с пунктом 2.4 договора осуществлялась по ежемесячным счетам исполнителя на сумму, равную одной двенадцатой части цены договора. Данное условие договора соответствовало пункту 24 Правил (в редакции, на момент действия договора), которым было установлено, что Минздравсоцразвития России ежемесячно производит оплату счетов, представленных ОАО "РЖД", в размере, равном одной двенадцатой цены, предусмотренной договором. Таким образом, оплата услуг по перевозке граждан - получателей социальной услуги железнодорожным транспортом в пригородном сообщении производилась вне зависимости от числа поездок, маршрутов следования и стоимости проезда данной категории граждан за оплачиваемый месяц.

Пункт 3.1.1 договора предусматривал обязанность исполнителя обеспечить перевозку граждан - получателей социальной услуги без оплаты ими стоимости проезда, на период действия договора, без ограничения числа поездок и маршрута следования. В процессе исполнения договора согласно его условиям, закрепленным в пунктах 2.2 - 2.4, и в соответствии с пунктами 23, 24 Правил, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации оплачивало выставленные ОАО "РЖД" счета по окончании каждого месяца в размере, равном одной двенадцатой части цены договора. Всего ОАО "РЖД" было выплачено по договору 4.022.554.800 рублей.

В соответствии с подпунктом 7 пункта 2 статьи 24 Федерального закона N 357-ФЗ, основанием для внесения в 2011 году в показатели сводной росписи федерального бюджета является перераспределение бюджетных ассигнований, предусмотренных на осуществление ежемесячных денежных выплат отдельным категориям граждан по подразделу "Социальное обеспечение населения" раздела "Социальная политика" классификации расходов бюджетов, и направление их на финансовое обеспечение набора социальных услуг отдельным категориям граждан в соответствии с Федеральным законом от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" и с учетом изменений, вносимых в 2011 году в Федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи.

Таким образом, изменение цены договора на основании подпункта 7 пункта 2 статьи 24 Федерального закона от 13.12.2010 N 357-ФЗ возможно было только в случае увеличения численности граждан-получателей набора социальных услуг, включенных в Федеральный регистр граждан-получателей набора социальных услуг. В связи с изложенным, при исполнении договора сторонами не должно было учитываться и не учитывались количество поездок, маршруты следования граждан - получателей набора социальных услуг и фактическая стоимость их проезда. Перевозка данной категории граждан осуществлялась в период действия договора без ограничения числа поездок и маршрута следования граждан.

В течение 2011 года цена договора на основании подпункта 7 пункта 2 статьи 24 Федерального закона N 357-ФЗ в связи с увеличением численности граждан, включенных в Федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, трижды пересматривалась в соответствии с дополнительными соглашениями к договору: N 1 от 30.09.2011 N ДС-1-1477/Д-18-Т/162-5/95-7 дополнительные средства в размере 171.948.700 рублей; N 2 от 19.12.2011 N ДС-2-1477/Д-18-Т/162-5/139 дополнительные средства в размере 86.256.200 рублей; N 3 от 22.12.2011 N ДС-3-1477/Д-18-Т/162-5/141-2 - дополнительные средства в размере 40.506.500 рублей.

В подтверждение факта исполнения сторонами обязательств по договору заказчик и исполнитель после окончания отчетного периода составляли акты по форме, предусмотренной приложением N 2 к договору. Обязательства Минздравсоцразвития России перед ОАО "РЖД" были полностью выполнены в объеме, предусмотренном договором и в соответствии с утвержденными Минздравсоцразвития России соответствующими бюджетными ассигнованиями. При этом в период действия договора ОАО "РЖД" не инициировалось внесение изменений в договор в части увеличения его цены на 2.165.928.333 рубля 40 коп. Таким образом, суд правомерно пришел к верному выводу о том, что исковые требования о взыскании денежных средств заявлены за рамками договорных правоотношений. Однако, истец не проявил необходимую степень заботливости и осмотрительности, какая от него требовалась по характеру спорных правоотношений, поскольку не обращался в Минздравсоцразвития России с предложением заключить дополнительное соглашение к договору на спорную сумму и не представлял соответствующий проект дополнительного соглашения на рассмотрение. Причем данное обстоятельство имеет существенное значение для разрешения настоящего спора ввиду наличия механизма возмещения расходов транспортным организациям в связи с осуществлением ими перевозок железнодорожным транспортом граждан, относящихся к льготной категории, который предусмотрен Правилами финансового обеспечения расходов по предоставлению гражданам государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2004 года N 864.

В силу данных Правил, финансовое обеспечение расходов, связанных с предоставлением социальных услуг, осуществляется исключительно за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующий год, утвержденных в установленном порядке Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации - на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по бесплатному проезду на железнодорожном транспорте пригородного сообщения, установленные настоящими Правилами, в соответствии с типовым контрактом, заключаемым Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации (далее - главный распорядитель) и организацией. Таким образом, в силу решения Правительства Российской Федерации механизм реализации установленных законом обязательств Российской Федерации по возмещению перевозчикам потерь, возникших в связи с предоставлением гражданам льготного проезда на железнодорожном транспорте пригородного сообщения, предусматривает в качестве основания для получения перевозчиком соответствующих денежных средств в виде субсидий наличие заключенного государственного контракта, то есть установление договорных правоотношений. В свою очередь, установленный Правилами порядок предоставления субсидий определяет, что Минфин России, как участник бюджетного процесса в рамках организации исполнения федерального бюджета, осуществляет выделение бюджетных ассигнований главному распорядителю - Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации, который, в свою очередь, за счет и в пределах указанных средств перечисляет субсидии на расчетный счет организациям на основании принятого в установленном Правилами порядке решения о предоставлении субсидий (п. п. 12, 23 - 25 Правил).

Таким образом, Минфин России не вправе осуществлять перечисление заявленных к взысканию средств непосредственно ОАО "РЖД" и устанавливать какие-либо иные правоотношения с перевозчиками. Причем данный порядок не может быть преодолен судебными актами, поскольку, утверждая Правила, Правительство Российской Федерации действовало на основании и во исполнение федерального закона, в пределах своей компетенции, то есть в рамках определенного предмета правового регулирования. При этом в силу статьи 115 Конституции Российской Федерации, акты Правительства Российской Федерации обязательны для исполнения. Кроме того, суд обоснованно обратил внимание так же на недоказанность размера понесенных истцом расходов, так как отсутствуют надлежащие документы, подтверждающие указанные в представленном расчете данные, а именно фактические расходы ОАО "РЖД", поскольку в дело не были представлены доказательства, свидетельствующие о том, что все граждане льготной категории, которые приобрели билеты, осуществили проезд, учитывая, что ими приобретались не только разовые проездные документы.

Так, пунктом 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организацией за счет средств соответствующего бюджета. При этом под расходами для целей настоящей статьи Гражданского кодекса Российской Федерации и объективного разрешения спора следует понимать не только разницу в стоимости обычных и льготных проездных документов (билетов), но по совокупности с этим и затраты, связанные с перевозкой данной категории граждан (фактическим предоставлением услуги).

В этой связи истцу надлежало доказать факт предоставления услуги льготной категории граждан, а именно факт их перевозки. Причем подтверждение оказания услуги является существенным элементом в доказывании истцом по делам данной категории размера расходов транспортной организации, связанных с предоставлением льгот по проезду, поскольку возникновение затрат у этой организации непосредственно связано с фактом осуществления перевозки.

Статья 8 Федерального закона от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", предусматривающая возмещение за счет средств бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации потерь в доходах перевозчика, возникшие в результате установления льгот и преимуществ по тарифам, сборам и плате на железнодорожном транспорте общего пользования на основании федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, в рассматриваемом деле не подлежит прямому применению в связи с тем, что содержит отсылочную норму на то, что порядок возмещения указанных потерь за счет средств федерального бюджета определяется Правительством Российской Федерации. Порядок финансового обеспечения расходных обязательств Российской Федерации по предоставлению гражданам государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, в том числе в части бесплатного проезда на пригородном железнодорожном транспорте, установлен Правилами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации N 864. Постановлением Правительства Российской Федерации N 864 и Правилами в полной мере урегулированы вопросы финансирования и оплаты перевозчикам расходов на перевозку граждан льготных категорий. При этом данным нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации не предусмотрена оплата перевозчику его фактически понесенных расходов на перевозку граждан.

Исходя из нормативных положений постановления N 864, правил и условий подписанного сторонами договора, цена контракта являлась фиксированной, оплата по фактической стоимости оказанных услуг не предусмотрена, в связи с чем требования ОАО "РЖД" являются незаконными и необоснованными, а поэтому были правомерно не удовлетворены судом, с чем в настоящее время согласна и кассационная коллегия.

Следовательно, при рассмотрении дела и вынесении обжалуемых актов судом были установлены все существенные для дела обстоятельства и им дана надлежащая правовая оценка. Выводы суда основаны на всестороннем и полном исследовании доказательств по делу. Нормы материального и процессуального права применены правильно. Нарушений указанных норм права, которые могли бы явиться основанием для отмены обжалуемых судебных актов, кассационной инстанцией не установлено, хотя об обратном и было указано в жалобе заявителем по делу.

Доводы кассационной жалобы подлежат отклонению, как основанные на неправильном толковании норм материального и процессуального права и направленные на переоценку доказательств, что не входит в полномочия суда кассационной инстанции. Кроме того, доводы кассационной жалобы уже были предметом исследования суда апелляционной инстанции, с оценкой которых согласна и кассационная инстанция.

Руководствуясь статьями 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Московского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда гор. Москвы от 26 апреля 2017 года и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 25 июля 2017 года по делу N А40-215879/2014 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий судья

А.И.Стрельников

Судьи

Д.И.Дзюба А.Л.Новоселов