Постановление Арбитражного суда Московского округа от 4 июля 2019 г. N Ф05-9083/19 по делу N А40-187998/2018

город Москва

04 июля 2019 г.

Дело N А40-187998/18

Резолютивная часть постановления объявлена 27 июня 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 июля 2019 года.

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего-судьи Кузнецова В.В.,

судей: Каменской О.В., Шевченко Е.Е.,

при участии в заседании:

от заявителя: представитель не явился, извещен;

от заинтересованного лица: Мустаева В.Я., доверенность от 25.07.2016;

от третьих лиц: представители не явились, извещены;

рассмотрев 27 июня 2019 года в судебном заседании кассационную жалобу

третьего лица - Министерства сельского хозяйства Карачаево-Черкесской Республики

на решение от 07 ноября 2018 года

Арбитражного суда города Москвы,

принятое судьей Ласкиной С.О.,

на постановление от 26 февраля 2019 года

Девятого арбитражного апелляционного суда,

принятое судьями Чеботаревой И.А., Красновой Т.Б., Свиридовым В.А.,

по делу N А40-187998/18

по заявлению Правительства Карачаево-Черкесской Республики

об оспаривании приказа и извещения

к Минфину России,

третьи лица: Министерство сельского хозяйства Карачаево-Черкесской Республики, Министерство финансов Карачаево-Черкесской Республики, УФК по Карачаево-Черкесской Республике, Федеральное казначейство,

УСТАНОВИЛ:

Правительство Карачаево-Черкесской Республики (далее - Правительство КЧР) обратилось в Арбитражный суд города Москвы (с учетом принятых судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации уточнений) с заявлением к Минфину России о признании недействительными приказа от 04.05.2018 N 437 "О бесспорном взыскании суммы средств, предоставленных из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, платы за пользование ими и (или) пеней за несвоевременный возврат средств федерального бюджета" (далее - Приказ N 437) и извещения от 28.05.2018 N 19-09-05/36031 о принятии решения о бесспорном взыскании.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство сельского хозяйства Карачаево-Черкесской Республики (далее - Министерство сельского хозяйства КЧР, Минсельхоз КЧР), Министерство финансов Карачаево-Черкесской Республики, УФК по Карачаево-Черкесской Республике и Федеральное казначейство.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 07 ноября 2018 года в удовлетворении требований в части оспаривания приказа Минфина России от 04.05.2018 N 437 отказано; в части требований об оспаривании извещения Минфина России о принятии решения о бесспорном взыскании от 28.05.2018 N 19-09-05/36031 производство по делу прекращено.

Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 26 февраля 2019 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, Министерство сельского хозяйства Карачаево-Черкесской Республики обратилось с кассационной жалобой, в которой просит решение и постановление отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Заявитель жалобы считает судебные акты незаконными и необоснованными, как принятые с неправильным применением норм материального и процессуального права.

Заявитель и третьи лица, извещенные надлежащим образом о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, своих представителей в судебное заседание суда кассационной инстанции не направили, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представитель заинтересованного лица возражал против удовлетворения кассационной жалобы.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав представителя заинтересованного лица, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, кассационная инстанция не находит оснований для изменения или отмены обжалуемых судебных актов в связи со следующим.

Как следует из материалов дела и установлено судами первой и апелляционной инстанций, в период с 16.01.2018 по 09.02.2018 в отношении Министерства сельского хозяйства КЧР проведена внеплановая камеральная проверка соблюдения условий софинансирования субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации Министерстве сельского хозяйства КЧР, предоставленных Карачаево-Черкесской Республике в 2016 году.

По результатам проверки органом внутреннего финансового контроля оформлен акт камеральной проверки от 09.02.2018 (далее - акт проверки), копия которого в тот же день вручена должностному лицу Министерства сельского хозяйства КЧР, о чем имеется подпись и указана дата вручения.

Согласно акту проверки УФК по Карачаево-Черкесской Республике в деятельности Министерства сельского хозяйства КЧР выявлены бюджетные нарушения в виде нарушения условий софинансирования, установленных соглашением от 05.02.2016 N 66/17-с (в редакции дополнительных соглашений от 25.02.2015 N 1, (N 212/17-с), от 06.03.2015 N 2 (N 265/17-с), от 03.04.2015 N 3 (N 421/17-с), от 30.04.2015 N 4 (N 614/17-с), от 15.06.2015 N 5 (N 855/17-с), от 02.07.2015 N 6 (N 1079/17-с), от 02.09.2015 N 7 (N 12776/17-6), от 30.10.2015 N 8 (N 1683/17-с) при исполнении расходных обязательств Карачаево-Черкесской Республики на реализацию мероприятий в отрасли сельского хозяйства, софинансируемых за счет субсидий, предоставленных из федерального бюджета, в частности, на возмещение части затрат по наращиванию маточного поголовья овец и коз в рамках подпрограммы "Развитие подотрасли животноводства, переработки и реализации продукции животноводства".

По результатам рассмотрения акта проверки Федеральным казначейством вынесено уведомление о применении бюджетных мер принуждения от 03.04.2018 N 07-04-04/09-5699 (далее - уведомление).

По результатам рассмотрения указанного уведомления о применении бюджетных мер принуждения Министерством финансов Российской Федерации вынесен Приказ N 437.

Минфином России вынесено извещение от 28.05.2018 N 19-09-05/36031 о принятии решения о бесспорном взыскании.

Считая извещение и Приказ N 437 незаконными, Правительство КЧР обжаловало их в Арбитражный суд города Москвы.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) указанных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие предусмотренной статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отказ в удовлетворении заявленных требований.

Пунктом 1 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) указано, что под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Согласно пункту 3 статьи 132 БК РФ (в редакции на момент предоставления субсидии) установлено, что цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет.

В соответствии с пунктом 1 статьи 130 БК РФ, межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Правила предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, формы которых предусмотрены абзацами третьим - пятым статьи 129 БК РФ, устанавливаются нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации. Среди межбюджетных трансфертов, указанных в статье 129 БК РФ, предусмотрены субсидии.

Частью 3 статьи 7 Федерального закона от 29.12.2006 N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" (далее - Федеральный закон N 264-ФЗ) установлено, что Правительство Российской Федерации вправе устанавливать условия предоставления за счет средств федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, критерии и методику (нормативы) определения объема субсидий, предоставляемых субъектам Российской Федерации.

Исходя из указанных норм Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федерального закона N 264-ФЗ в их системном взаимодействии, Правительство Российской Федерации вправе устанавливать условия предоставления (расходования) субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, а также определять уровни объемов и порядок расчета таких объемов предоставляемых субсидий.

Согласно части 2 статьи 115 Конституции Российской Федерации и абзацу четвертому статьи 23 Федерального Конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Следовательно, правила предоставления субсидий должны соблюдаться всеми без исключения участниками межбюджетных отношений, получающими субсидии из федерального бюджета.

Такие участники межбюджетных отношений в соответствии со статьей 6 БК РФ именуются получателями средств федерального бюджета.

В соответствии с указанными нормами бюджетного законодательства и в целях реализации Федерального закона N 264-ФЗ и мероприятий Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы, утвержденной постановление Правительства Российской Федерации от 14.07.2012 N 717 (далее - Государственная программа) (ее подпрограмм) Правительство Российской Федерации постановлением от 04.12.2012 N 1258 "О предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат по наращиванию маточного поголовья овец и коз, поголовья северных оленей, маралов и мясных табунных лошадей" утвердило и ввело в действие Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат по наращиванию маточного поголовья овец и коз, поголовья северных оленей, маралов и мясных табунных лошадей (в редакции действующей в период предоставления субсидий, далее - Правила N 1258).

Правилами N 1258 предусмотрено, что субсидии из федерального бюджета предоставляются на софинансирование исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, связанных с реализацией государственных программ субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных программ, предусматривающих поддержку отдельных подотраслей животноводства, осуществляемую в форме предоставления средств сельскохозяйственным товаропроизводителям, за исключением граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, на возмещение части затрат по наращиванию маточного поголовья овец и коз, поголовья северных оленей, маралов и мясных табунных лошадей (пункт 2 Правил N 1258).

При этом для целей софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации перечень мероприятий, предусмотренных правовыми актами (программами) субъектов Российской Федерации, должен соответствовать нормативным правовым актам Российской Федерации (то есть программам, утвержденным постановлениями Правительства Российской Федерации, подпункт "а" пункта 8 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 N 999 "О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации" (далее - Правила N 999)).

Указанное требование Правил N 999 является одним из условий предоставления субсидий из федерального бюджета, вытекающее из принципа целевого и адресного назначения субсидий, установленного статьей 38 БК РФ.

Помимо указанного условия, Правила N 999 содержат также ряд обязательных условий, к которым отнесены такие как: наличие утвержденной государственной программы субъекта Российской Федерации (муниципальной программы) (содержащих соответствующие мероприятия); наличие средств в бюджетах субъектов Российской Федерации (местных бюджетах) на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации (расходных обязательств муниципальных образований) (на реализацию мероприятий программ); наличие нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, устанавливающих порядок и условия предоставления из бюджета субъекта Российской Федерации субсидий (за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации).

Указанные условия не являются исчерпывающими и свидетельствуют о том, что в случае утверждения субъектом Российской Федерации соответствующих федеральной программе мероприятий в программе субъекта Российской Федерации по развитию сельского хозяйства, на осуществление которых в бюджете субъекта Российской Федерации предусмотрены соответствующие бюджетные обязательства субъекта Российской Федерации в виде ассигнований, утвержденных законом о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год, и правил субъекта Российской Федерации о предоставлении субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации, Российская Федерация предоставит субсидии на софинансирование таких мероприятий.

Также, кроме указанных условий, Правила N 999 содержат финансовые условия предоставления субсидий, определяющие объемы субсидий, порядок расчетов объемов предоставляемых субсидий, уровни софинансирования и порядок использования (расходования) предоставляемых субсидий с учетом принципа софинансирования.

В частности, соблюдение уровней софинансирования как за счет средств субсидий из федерального бюджета, так и за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации, обеспечивается следующим условием Правил N 999: в случае если размер бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации на осуществление мероприятия, предусмотренного соответствующей программой, не позволяет обеспечить установленный для субъекта Российской Федерации уровень софинансирования, размер субсидии, предоставляемой бюджету субъекта Российской Федерации, подлежит уменьшению с целью обеспечения соответствующего уровня софинансирования, а высвобождающиеся бюджетные ассигнования перераспределяются между бюджетами других субъектов Российской Федерации, имеющих право на получение субсидий (пункт 16 Правил N 1258).

При этом термин "уровни софинансирования" по смыслу означает пропорцию (процентное соотношение либо соотношение между конкретными суммами средств) между объемами средств субсидии из федерального бюджета и собственными средствами бюджета субъекта Российской Федерации на осуществление программных мероприятий.

Применительно к уровням софинансирования, Правила N 1258 предусматривают порядок расчета такого уровня исходя из расчетного уровня дотаций, направляемых из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Уровень софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации не может быть установлен выше 95 процентов и ниже 70 процентов расходного обязательства. Правилами N 1258 установлено, что уровень софинансирования по субъектам Российской Федерации на финансовый год устанавливает Минсельхоз России.

Следовательно, субъекты Российской Федерации должны предусматривать в своих законах о бюджетах на соответствующий финансовый год средства на исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации за счет собственных средств бюджетов субъектов Российской Федерации не менее 5% в зависимости от конкретного мероприятия.

Указанное также следует из пункта 11 Правил N 1258, согласно которому объем бюджетных ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации на исполнение расходного обязательства субъекта Российской Федерации, софинансируемого за счет субсидии, утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации исходя из необходимости достижения установленных соглашением между Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении субсидии (далее - соглашение) значений показателей результативности использования субсидии, но не менее чем в объеме, необходимом для обеспечения установленного для субъекта Российской Федерации уровня софинансирования расходного обязательства из федерального бюджета.

Согласно пункту 13 Правил N 1258, субсидии предоставляются на основании соглашения, заключаемого между Минсельхозом России и высшим исполнительным органом государственной власти субъектов Российской Федерации, форма которого утверждается Минсельхозом России, а содержание должно соответствовать положениям Правил N 999.

Указанные положения в их системном взаимодействии означают, что соглашением о предоставлении субсидии устанавливается не только адресное распределение субсидии и собственных средств субъекта Российской Федерации, но и конкретные размеры (объемы) выделяемых средств, как субсидии за счет федерального бюджета, так и за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации по каждому программному мероприятию.

При этом субъект Российской Федерации вправе увеличить долю своих расходов в целях сокращения расходов за счет средств бюджетов муниципальных образований и внебюджетных источников (то есть за счет перераспределения средств внутри консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, без участия в таком перераспределении средств федерального бюджета (статья 31 БК РФ).

Таким образом, Правила N 999 содержат условия софинансирования, определяемые долевым соотношением между средствами субсидии из федерального бюджета и средствами бюджета субъекта Российской Федерации, направляемыми на исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации.

При этом Правила N 999 содержат верхний и нижний пределы средств, предоставляемых из федерального бюджета, а конкретное соотношение объемов средств федерального и регионального бюджетов устанавливается в заключаемом между Минсельхозом России и высшим исполнительным государственным органом субъекта Российской Федерации соглашении о предоставлении субсидий из федерального бюджета, которые стороны согласуют между собой, устанавливая в соглашении конкретные суммы расходов за счет двух бюджетов (в том числе консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации) на выполнение мероприятий региональной программы, и, заключая такое соглашение, одновременно принимают на себя расходные обязательства в объемах сумм бюджетных средств, указанных в соглашении.

Согласно абзацу 20 статьи 6 БК РФ, под расходными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Под бюджетными обязательствами понимаются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году (абзац 21 статьи 6 БК РФ).

Кроме того, указанные обязательства одновременно являются публичными обязательствами Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в силу абзаца 22 статьи 6 БК РФ, согласно которому под публичными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации).

Согласно пункту 3 статьи 219 БК РФ, получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Приведенные Правила содержат положения об обязательном возврате остатков средств субсидии, неиспользованной в текущем финансовом году субъектом Российской Федерации, в федеральный бюджет по окончании соответствующего финансового года (пункт 23 Правил N 1258).

Также Правилами предусмотрено условие принудительного возврата средств (путем взыскания) неиспользованных субсидий, либо использованных с нарушением целевого назначения или условий предоставления (расходования) субсидий, а также в случае отсутствия потребности в субсидиях (пункты 23 - 26 Правил N 1258, пункт 22 Правил N 999).

Положения Правил N 1258, регулирующие обязательный и принудительный возврат неиспользованных средств субсидий (межбюджетных трансфертов) и (или) образовавшихся их остатков в федеральный бюджет, предусмотрены пунктом 5 статьи 242 БК РФ.

Положения пункта 5 статьи 242 БК РФ являются императивными и подлежат неукоснительному соблюдению всеми участниками бюджетных отношений (в том числе межбюджетных отношений), получателями средств федерального бюджета.

Таким образом, с учетом вышеуказанных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации о расходных и бюджетных обязательствах, Российская Федерация и Карачаево-Черкесская Республика, заключая соглашение о предоставлении субсидий из федерального бюджета, и, предусматривая в соглашении конкретные суммы расходных обязательств за счет двух бюджетов, вытекающие из федерального закона о федеральном бюджете, распоряжений Правительства Российской Федерации о предоставлении субсидий, из закона Карачаево-Черкесской Республики о республиканском бюджете на 2016 год и региональной программы развития сельского хозяйства, одновременно принимают на себя публичные обязательства по осуществлению соответствующих расходов на выполнение мероприятий как Государственной программы, так и региональной программы, на софинансирование которой в соответствующей пропорции предоставляются субсидии из федерального бюджета.

Судами установлено, что во исполнение Государственной программы, Правил N 1258 между Минсельхозом России и Правительством КЧР заключено соглашение от 25.01.2016 N 3/17-с о предоставлении субсидий из федерального бюджета Карачаево-Черкесской Республики в 2016 году (далее - соглашение N 3/17-с).

Предметом соглашения N 66/17-с (в том числе в редакции дополнительных соглашений, приложение N 1 к соглашению) является предоставление из федерального бюджета субсидий, в том числе на мероприятие "Возмещение части затрат по наращиванию маточного поголовья овец и коз" в рамках подпрограммы "Развитие подотрасли животноводства, переработки и реализации продукции животноводства" Государственной программы.

В соответствии с пунктом 1.3 соглашения высший исполнительный орган использует субсидии, указанные в пункте 1.2 соглашения (имеет ссылку на приложение N 1 к соглашению, установлен перечень субсидий с указанием сумм бюджетных средств), в порядке и на условиях, установленных Правительством Российской Федерации в пределах годовых объемов субсидий, утвержденных КЧР.

Пунктом 2.2.1 соглашения N 3/17-с установлено обязательство высшего исполнительного органа о финансировании расходов по направлениям и в объемах, установленных в приложениях N 1 и N 2 соглашений (в приложении N 1 указаны федеральные средства на субсидии, в приложении N 2 - бюджетные средства Карачаево-Черкесской Республики, то есть расходные обязательства).

Пунктом 3.4 соглашения N 66/17-с предусмотрено, что в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения своих обязательств по соглашению, стороны несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации и условиями соглашения.

Указанные выше условия соглашения в их совокупности позволяют прийти к выводу о том, что в случае сокращения расходных обязательств КЧР, подлежащих исполнению в объемах, установленных соглашением, предоставленные средства субсидий из федерального бюджета подлежат сокращению, а возникшие остатки субсидий по состоянию на 1 января текущего финансового года, подлежат возврату в федеральный бюджет.

В случае невозврата остатков субсидий в федеральный бюджет, последние подлежат взысканию в доход федерального бюджета.

В тоже время указанные условия соглашения устанавливают принцип соблюдения долей между средствами субсидий и собственными средствами бюджета Карачаево-Черкесской Республики при расходовании бюджетных средств, то есть принцип соблюдения пропорции между средствами двух бюджетов при софинансировании расходных обязательств Карачаево-Черкесской Республики, который Республикой как публично-правовым образованием при осуществлении фактических расходов был нарушен.

При соблюдении указанных условий (пропорции) и, в случае сокращения общего объема расходов (за счет двух бюджетов) в результате, например, эффективного проведения торгов, такое сокращение расходов не может возникнуть только у бюджета Республики, оно возникает также и в отношении средств субсидии, предоставленной из федерального бюджета.

При этом установленная соглашением пропорция средств бюджетов, вытекающая из объемов принятых сторонами расходных обязательств, должна применяться к общему остатку неиспользованных бюджетных средств при реализации программных мероприятий.

Возникновение остатка средств только в средствах Республики указывает на нарушение баланса интересов Российской Федерации, предоставившей субсидии, которые были израсходованы Республикой в полном объеме (то есть с перерасходом), а собственные средства Республики при этом незаконно сэкономлены в нарушение принятых на себя расходных обязательств.

Соответственно, при фактическом расходовании бюджетных средств как федерального, так и Республиканского бюджетов, Карачаево-Черкесская Республика не вправе в одностороннем порядке изменять уровни софинансирования в обход условий соглашения и в целях оправдания получения остатков (экономии) средств республиканского бюджета, а также в силу абзаца пятого статьи 31 БК РФ.

Следовательно, орган внутреннего финансового контроля пришел к обоснованным выводам о нарушении условий софинансирования при фактическом исполнении расходных обязательств Карачаево-Черкесской Республикой Министерством сельского хозяйства КЧР.

О нарушении условий софинансирования указано в акте проверки и уведомлении о БМП.

Кроме того, суды обоснованно отметили, что указанные выводы контрольного органа основаны на отчетах о расходовании бюджетных средств, в том числе субсидий, которые Минсельхоз КЧР направлял в Минсельхоз России, а также на платежных документах, полученных в процессе контрольных мероприятий.

Направление таких отчетов предусмотрено условиями указанных выше соглашений.

При этом, как обоснованно отмечено судами первой и апелляционной инстанций, оспаривая Приказ N 437, заявитель, по сути, оспаривает сведения своих же отчетов, на основе сведений из которых, отраженных в акте проверки и уведомлении о БМП, принят данный приказ.

В частности, из акта проверки (пункт 12), уведомления о БМП (раздел VI) следует, что на мероприятие "Возмещение части затрат по наращиванию маточного поголовья овец и коз" в рамках подпрограммы "Развитие подотрасли животноводства, переработки и реализации продукции животноводства" (далее - мероприятие) общий объем средств за счет субсидии из федерального бюджета и средств бюджета Карачаево-Черкесской Республики (далее - за счет средств двух бюджетов) был предусмотрен в размере 89.537.800 руб., из которых:

- за счет средств федерального бюджета (субсидия) 85.060.900 руб.

- за счет бюджета Карачаево-Черкесской Республики 4.476.900 руб.

Фактический (кассовый) расход средств двух бюджетов на осуществление мероприятия VI-1 составил 85.060.900 руб., из которых:

- за счет средств федерального бюджета (субсидия) 85.060.900 руб.;

- за счет бюджета Карачаево-Черкесской Республики 00 руб.

При общем объеме фактически использованных средств в размере 85.060.900 руб. субсидия из федерального бюджета могла быть использована субъектом Российской Федерации в размере не более 80.807.845,50 руб.

Таким образом, перерасход средств федерального бюджета составил в сумме 4.253.054,50 руб.

Из указанных объемов фактических расходов за счет средств двух бюджетов видно, что субъектом Российской Федерации получена экономия средств, тогда как средства федерального бюджета израсходованы полностью.

Нарушение условий софинансирования выразилось в перерасходе средств федерального бюджета на сумму 4.253.054,50 руб., что отражено в Приказе N 437.

Расчет размера перерасхода средств федерального бюджета выполнен по методике, утвержденной приказом Минфина России от 31.03.2017 N 53н "Об утверждении методических рекомендаций по определению Федеральным казначейством суммы средств, подлежащих бесспорному взысканию, и межбюджетных трансфертов, подлежащих приостановлению (сокращению), при нарушении условий предоставления субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета", и основан на математических принципах расчета долей в общем объеме средств.

Ссылка Министерства сельского хозяйства КЧР на подпункт "а(1)" пункта 10 Правил N 999 в целях предложения иной методики расчета размера суммы взыскания, судами обоснованно отклонена, поскольку в качестве бюджетного нарушения заявителю вменяется нарушение условий софинансирования, а не нарушение графиков выполнения работ или недостижение показателей результативности предоставления субсидии, предусмотренные в качестве оснований для возврата средств субсидий в федеральный бюджет именно Правилами N 999 (пункты 16 - 19).

При этом подпункт "а(1)" пункта 10 Правил N 999 утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 11.12.2017 N 1519 "О внесении изменений в Правила формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и признании утратившими силу подпункта "б" пункта 2 и подпункта "а" пункта 10 изменений, которые вносятся в Правила формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2016 г. N 1472", что указывает на распространение его действия только на бюджеты, сформированные с 2018 финансового года, соответственно субсидии, предоставленные из бюджета 2016 года, не подпадают под действие указанных изменений.

В тоже время положения подпункта "а(1)" пункта 10 Правил N 999 регулируют не вопрос возврата средств федерального бюджета из бюджетов субъектов Российской Федерации, а установление уровней софинансирования в процентах в соглашениях, заключаемых с 2018 года.

Таким образом, из приведенных результатов контроля исполнения бюджетных и расходных обязательств Карачаево-Черкесской Республики следует, что Минсельхоз КЧР в отсутствие экономических обоснований сократил расходные обязательства Карачаево-Черкесской Республики за счет средств бюджета Карачаево-Черкесской Республики и неосновательно получил экономию средств бюджета Карачаево-Черкесской Республики за счет перерасхода средств федерального бюджета (субсидии), предоставленных Карачаево-Черкесской Республике как публично-правовому образованию, на исполнение расходных обязательств Республики, тем самым нарушил условия софинансирования, установленные Правилами N 1258 и соглашением о предоставлении субсидий.

При этом Карачаево-Черкесская Республика, сократив свои расходные обязательства, по сути, не исполнила собственный закон о республиканском бюджете на 2016 год, тем самым выявила снижение общей потребности в бюджетных средствах на указанные программные мероприятия, в том числе за счет предоставленной субсидии из федерального бюджета, которая при таких обстоятельствах была неосновательно получена в республиканский бюджет в повышенном размере, что также указывает на нарушение бюджетного законодательства и интересов Российской Федерации.

Нарушение условий софинансирования расходных обязательств, допущенное Карачаево-Черкесской Республикой, свидетельствует о нарушении условий предоставления (расходования) средств субсидий из федерального бюджета.

В соответствии с пунктом 1 статьи 306.1 БК РФ, бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Пунктом 2 статьи 306.2 БК РФ предусмотрены бюджетные меры принуждения, к которым, в том числе отнесено бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно статье 306.8 БК РФ, нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты, условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

Довод Министерства сельского хозяйства КЧР о достижении показателей результативности предоставления субсидии при таких обстоятельствах обоснованно признан судами несостоятельным, поскольку не может оправдывать получение экономии средств республиканского бюджета за счет перерасхода средств федерального бюджета.

Судами первой и апелляционной инстанций обоснованно отмечено, что ссылки Министерства сельского хозяйства КЧР на постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11.03.1998 N 8-П и от 12.05.1998 N 14-П несостоятельны, так как неисполнение публичного обязательства по исполнению расходных (бюджетных) обязательств публично-правовым образованием, от имени которого выступал государственный орган Карачаево-Черкесской Республики, не ставится в зависимость от субъективной характеристики - признака вины, как правового явления, присущего для уголовно-правовой сферы отношений и отношений в области административных правонарушений, которые регулируются не бюджетным законодательством, против отношений, рассматриваемых в настоящем деле.

При этом указанный довод Министерства сельского хозяйства КЧР противоречит правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 18.07.2018 N 33-П, применительно именно к расходным (бюджетным) обязательствам субъектов Российской Федерации, от исполнения которых субъекты Российской Федерации уклоняются в отсутствие экономических обоснований.

Кроме того, необходимо учитывать, что бюджетная мера принуждения не является по своему смыслу наказанием, каковым оно определено в законодательстве об административных правонарушениях и уголовном, поскольку не ставит своей целью негативное воздействие на физических лиц и организации (их собственные средства, лишение таких средств), а направлено на средства бюджетов публично-правовых образований, органами власти которых допущены бюджетные нарушения, что исключает необходимость доказывания вины, как элемента субъективной стороны состава правонарушения (преступления).

Бюджетное законодательство не содержит понятия вины и процедуры ее доказывания.

Таким образом, суды обоснованно заключили, что Приказ N 437 издан Минфином России обоснованно и направлен на восстановление баланса интересов публично-правового образования - Российской Федерации, за счет перерасхода бюджетных средств которой Карачаево-Черкесская Республика получила необоснованную экономию средств республиканского бюджета при снижении общей потребности в бюджетных средствах на осуществление программных мероприятий и, в частности, - в средствах федерального бюджета.

Довод Министерства сельского хозяйства КЧР о невыдаче ему предписания для применения бюджетной меры принуждения правомерно отклонен судами исходя из следующего.

Согласно пункту 1 статьи 306.2 БК РФ, бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.

Согласно пункту 5 статьи 306.2 БК РФ, под уведомлением о применении бюджетных мер принуждения в целях Бюджетного кодекса Российской Федерации понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации бюджетных мер принуждения и суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, бюджетного кредита или использованных не по целевому назначению.

Из указанных норм Бюджетного кодекса Российской Федерации видно, что Бюджетный кодекс Российской Федерации не предусматривает в качестве оснований для издания министром финансов Российской Федерации приказа о применении бюджетных мер принуждения иные документы, такие как представление, предписание, извещение о принятии решения о бесспорном взыскании, основанием издания приказа является только уведомление о применении бюджетных мер принуждения.

Учитывая изложенное, суды пришли к обоснованному выводу о том, что оспариваемый ненормативный правовой акт Минфина России соответствует законодательству и не может быть признан недействительным.

Судами установлено, что доказательств обратного заявителем не представлено.

Рассмотрев требование заявителя о признании недействительным извещения о принятии решения о бесспорном взыскании от 28.05.2018 N 19-09-05/36031, суды обоснованно прекратили производство по делу в указанной части, так как извещение об исполнении Приказа N 437, направляемое в Федеральное казначейство, является техническим документом, содержащим только указание на реквизиты, на которые должны быть перечислены взыскиваемые средства, распорядительной части и выражения в нем властного волеизъявления данный документ не имеет, поэтому в силу отсутствия признаков акта властно-распорядительного характера, установленных статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, он не может быть оспорен в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Таким образом, суды первой и апелляционной инстанций в соответствии со статьей 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обоснованно прекратили производство по делу в указанной части.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции находит выводы судов первой и апелляционной инстанций законными и обоснованными, сделанными при правильном применении норм материального и процессуального права, с установлением всех обстоятельств по делу, имеющих существенное значение для правильного разрешения спора по существу.

Доводы кассационной жалобы о нарушении судами норм материального права судебной коллегией отклоняются, поскольку основаны на неверном толковании этих норм.

Указанные в кассационной жалобе доводы были предметом рассмотрения и оценки судов при принятии обжалуемых актов. Каких-либо новых доводов кассационная жалоба не содержит, а приведенные в жалобе доводы не опровергают правильности принятых по делу судебных актов.

Доводы кассационной жалобы сводятся к переоценке имеющихся в деле доказательств, что в силу положений статьи 286 и части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.

Нарушений судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, могущих повлиять на правильность принятых судами судебных актов либо влекущих безусловную отмену последних, судом кассационной инстанции не выявлено.

Учитывая изложенное, оснований, предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для изменения или отмены обжалуемых в кассационном порядке судебных актов, по делу не имеется.

Руководствуясь статьями 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Москвы от 07 ноября 2018 года и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 26 февраля 2019 года по делу N А40-187998/18 оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства сельского хозяйства Карачаево-Черкесской Республики - без удовлетворения.

Председательствующий судья

В.В. Кузнецов

Судьи

О.В. Каменская Е.Е. Шевченко