Постановление Арбитражного суда Московского округа от 30 января 2020 г. N Ф05-23756/19 по делу N А40-18628/2019

город Москва

30 января 2020 г.

Дело N А40-18628/19

Резолютивная часть постановления объявлена 23 января 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 января 2020 года.

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего-судьи Кузнецова В.В.,

судей: Ананьиной Е.А., Григорьевой И.Ю.,

при участии в заседании:

от заявителя: Ткаченко Ф.А., доверенность от 11.04.2019;

от заинтересованных лиц: от Департамента городского имущества города Москвы: Дампилов А.У., доверенность от 10.01.2020; от Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы: Котов С.А., доверенность от 23.01.2019; от Управления Росреестра по Москве: представитель не явился, извещен;

рассмотрев 23 января 2020 года в судебном заседании кассационную жалобу

заинтересованного лица - Департамента городского имущества города Москвы

на решение от 21 июня 2019 года

Арбитражного суда города Москвы,

на постановление от 27 сентября 2019 года

Девятого арбитражного апелляционного суда

по делу N А40-18628/19

по заявлению ИП Малюги Ф.М.

об оспаривании распоряжения

к Департаменту городского имущества города Москвы, Комитету по архитектуре и градостроительству города Москвы, Управлению Росреестра по Москве,

УСТАНОВИЛ:

ИП Малюга Ф.М. (далее - предприниматель) обратился в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании Правил землепользования и застройки г. Москвы, утвержденных постановлением Правительства Москвы от 28.03.2017 N 120-ПП (далее - Правила N 120-ПП, Постановление N 120-ПП), недействующими в части установления вида разрешенного использования "земли общего пользования" в отношении земельного участка заявителя, о возложении обязанности восстановить нарушенные права, о признании недействительным распоряжения Департамента городского имущества города Москвы (далее - Департамент) "Об изменении разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 77:17:0110201:2040" от 07.11.2017 N 37494 (далее - Распоряжение N 37494), о возложении обязанности на Управление Росреестра по Москве (далее - Управление) внести изменения в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН) в части исключения записи об изменении вида разрешенного использования земельного участка.

Определением Арбитражного суда города Москвы от 21.06.2019 производство по делу в части требования ИП Малюги Ф.М. о признании частично недействующими Правил N 120-ПП прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 21 июня 2019 года признано недействительным Распоряжение N 37494; в удовлетворении требования ИП Малюги Ф.М. о возложении на Управление обязанности внести изменения в ЕГРН в части исключения записи об изменении вида разрешенного использования земельного участка отказано.

Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 27 сентября 2019 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, Департамент городского имущества города Москвы обратился с кассационной жалобой, в которой просит решение и постановление отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Заявитель жалобы считает судебные акты незаконными и необоснованными, как принятые с неправильным применением норм материального и процессуального права.

Заинтересованное лицо - Управление Росреестра по Москве, извещенное надлежащим образом о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, своего представителя в судебное заседание суда кассационной инстанции не направило, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в его отсутствие.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представители заинтересованных лиц - Департамента городского имущества города Москвы, Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы поддержали доводы кассационной жалобы.

Представитель заявителя возражал против удовлетворения кассационной жалобы.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав лиц, участвовавших в судебном заседании, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, кассационная инстанция не находит оснований для изменения или отмены обжалуемых судебных актов в связи со следующим.

Как следует из материалов дела и установлено судами первой и апелляционной инстанций, Малюга Федор Михайлович является собственником земельного участка с кадастровым номером 77:17:0110201:2040, расположенного по адресу: г. Москва, г. Московский, 1-й мкр., вл. 162 (далее - земельный участок), что подтверждается представленной выпиской из ЕГРН.

Вид разрешенного использования указанного земельного участка установлен "для хозяйственных нужд", что также подтверждено выпиской из ЕГРН.

Суды отметили, что заявитель сослался на то, что приобретение земельного участка осуществлялось им в целях возведения на нем автомобильной мойки самообслуживания. На момент обращения с заявлением в суд автомобильная мойка самообслуживания возведена на спорном участке и эксплуатируется.

Летом 2018 года при изучении публичной кадастровой карты заявителем установлено, что вид разрешенного использования принадлежащего ему земельного участка был изменен на "земли общего пользования".

Заявитель полагает, что изменение вида разрешенного использования принадлежащего ему на праве собственности земельного участка незаконно и нарушает его права как собственника участка, поскольку делает невозможным осуществление хозяйственной деятельности с использованием своего имущества.

Кроме того, в рамках муниципального земельного контроля уполномоченными органами власти было сделано заключение о несоответствии текущего использования участка его виду разрешенного использования, что послужило основанием для обращения Департамента с требованием к заявителю о сносе самовольной постройки. Данное заявление Департамента рассматривалось Щербинским районным судом г. Москвы в рамках дела N 2-2601/2018.

Судами установлено, что в ходе рассмотрения дела N 2-2601/2018 вид разрешенного использования изменен на основании Распоряжения N 37494, которым установлено разрешенное использование земельного участка с кадастровым номером 77:17:0110201:2040 - земельные участки (территории) общего пользования (12.0) (земельные участки улиц, проспектов, площадей, шоссе, аллей, бульваров, застав, переулков, проездов, тупиков; земельные участки земель резерва; земельные участки, занятые водными объектами, изъятыми из оборота или ограниченными в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации; земельные участки под полосами отвода водоемов, каналов и коллекторов, набережные (1.2.16)).

Таким образом, посчитав вышеуказанное распоряжение незаконным и нарушающим его права и законные интересы, заявитель обратился в суд с соответствующим заявлением.

Согласно части 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов:

1) основные виды разрешенного использования;

2) условно разрешенные виды использования;

3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

В силу частей 2, 2.1 вышеуказанной статьи применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Установление основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства является обязательным применительно к каждой территориальной зоне, в отношении которой устанавливается градостроительный регламент.

Согласно части 3 статьи 37 ГрК РФ, изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.09.2014 N 540 утвержден Классификатор видов разрешенного использования земельных участков (далее - Классификатор, Приказ N 540).

Между тем, такой вид разрешенного использования, как "для хозяйственных нужд" в Классификаторе не указан.

Однако, согласно части 11 статьи 34 Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 171-ФЗ), разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с Земельным кодексом Классификатора, признается действительным вне зависимости от его соответствия Классификатору.

В силу пункта 2 Приказа N 540 в соответствии с Классификатором определяются виды разрешенного использования земельных участков, устанавливаемые после вступления Приказа N 540 в силу (после 24.12.2014).

Из письма Минэкономразвития России от 31.07.2015 N ОГ-Д23-10238 и письма Росреестра от 17.01.2018 N 01-00357-ГЕ/18 "Об установлении или изменении границ территориальных зон" следует, что органы местного самоуправления устанавливают виды разрешенного использования в соответствии с правилами землепользования и застройки, если они были приняты до вступления в силу Классификатора, однако, если виды разрешенного использования устанавливаются или изменяются в правилах землепользования и застройки после 24.12.2014, то виды разрешенного использования должны соответствовать Классификатору.

Таким образом, суды обоснованно заключили, что вид разрешенного использования земельного участка "для хозяйственных нужд", не соответствующий Классификатору, был установлен Правилами землепользования и застройки, принятыми до 24.12.2014.

Между тем, вид разрешенного использования "для хозяйственных нужд" сформулирован довольно широко и включает в себя содержание видов разрешенного использования, предусмотренных кодами 4.1 - 4.10, в том числе, в частности, вид разрешенного использования "Объекты придорожного сервиса" (4.9.1, включающий, среди прочего, размещение автомобильных моек).

Системное толкование действующих нормативных актов позволило судам сделать обоснованный вывод о том, что понятие "хозяйственная деятельность" является понятием более широким, чем понятие "предпринимательская деятельность".

Хозяйственная деятельность направлена на удовлетворение различных нужд хозяйствующих субъектов, как связанных, так и не связанных с систематическим извлечением прибыли.

Таким образом, суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу о том, что вид разрешенного использования "для хозяйственных нужд" наиболее близок к регулируемому Классификатором виду разрешенного использования "Предпринимательство" и позволяет осуществлять деятельность по эксплуатации автомойки.

Из анализа пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, части 8 статьи 28 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Федеральный закон N 178-ФЗ) следует, что земли общего пользования - это земли и участки, которые заняты площадями, улицами, проездами, автодорогами, набережными, парками, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами.

Граждане могут свободно пользоваться земельными участками общего пользования, которые находятся в публичной собственности, и находиться на них без каких-либо разрешений, если они открыты для общего доступа (пункт 1 статьи 262 Гражданского кодекса Российской Федерации).

На земельные участки общего пользования не распространяется действие градостроительных регламентов. Как могут использоваться такие участки, определяют федеральные органы власти, уполномоченные органы власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления (пункт 2 части 4, часть 7 статьи 36 ГрК РФ).

Как следует из пункта 11 статьи 1 ГрК РФ, существующие или планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территории общего пользования обозначаются красными линиями.

Таким образом, установив оспариваемым распоряжением в отношении земельного участка заявителя правовой режим земель общего пользования, Департамент существенным образом ограничил права предпринимателя.

В соответствии с пунктом 4 части 5 статьи 8 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Федеральный закон N 218-ФЗ), дополнительные сведения о виде или видах разрешенного использования земельного участка вносятся в кадастр недвижимости.

На основании пункта 2 части 1 статьи 32 Федерального закона N 218-ФЗ, органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны направлять в орган регистрации прав документы (содержащиеся в них сведения) для внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости в случае принятия ими решений (актов) об установлении или изменении разрешенного использования земельного участка. Сроки выполнения данной обязанности не установлены, однако, они в любом случае должны отвечать требованию разумности.

Согласно статье 7 Федерального закона N 218-ФЗ, ведение ЕГРН осуществляется на основе принципов достоверности и доступности его сведений. ЕГРН представляет собой свод достоверных систематизированных сведений.

Таким образом, у заявителя были все разумные основания полагаться на достоверность сведений о виде разрешенного использования земельного участка, содержащихся в ЕГРН, которые, в части вида разрешенного использования участка, были неизменны как на дату приобретения участка, так и по прошествии более чем года с момента принятия Правил N 120-ПП.

Установленный законом правовой режим для земель общего пользования исключает возможность реализации законных правомочий частного собственника. Следовательно, земли общего пользования не могут находиться в частной собственности.

Данное обстоятельство отражено в ряде положений законодательства.

В частности, подпункт 18 пункта 8 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации содержит запрет на продажу с аукциона (то есть передачу в частную собственность) находящегося в государственной или муниципальной собственности земельного участка общего пользования. Пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации содержит запрет на приватизацию земель общего пользования.

Таким образом, изменение вида разрешенного использования земельного участка с "для хозяйственных нужд" на "земли общего пользования" не может рассматриваться как приведение вида разрешенного использования в соответствие с Классификатором, а влечет за собой установление принципиально иного правового режима в отношении собственного имущества заявителя, существенным образом нарушающего права частного собственника.

Позиция о недопустимости отнесения земельного участка из частной собственности к землям общего пользования подтверждается судебными актами Верховного Суда Российской Федерации.

Так, в апелляционном определении Верховного Суда Российской Федерации от 09.08.2018 N 45-АПГ18-14 указано, что земельные участки в границах территорий общего пользования, по общему правилу, находятся в государственной или муниципальной собственности, как обеспечивающие комплексное социально-экономическое развитие территорий, реализацию права граждан на благоприятную окружающую среду, на комфортную среду обитания.

Кроме того, на дату принятия оспариваемого распоряжения порядок изменения вида разрешенного использования детально регламентировался Правилами N 120-ПП, которыми предусматривается право частного собственника самостоятельно выбирать вид разрешенного использования из числа основных, предусмотренных градостроительным регламентом.

В случае необходимости установления вида разрешенного использования участка, не относящегося к основным, заявителю надлежит обращаться в Городскую комиссию по вопросам градостроительства, землепользования и застройки г. Москвы.

Какого-либо взаимодействия с Департаментом нормативными актами не предусмотрено.

Таким образом, суды пришли к правомерному выводу о том, что Департамент принял распоряжение, которым изменил вид разрешенного использования земельного участка, находящегося в частной собственности заявителя, в нарушение установленной законом процедуры.

Судами также установлено, что полномочия представителя заявителя, как следует из нотариально удостоверенной доверенности, приложенной к распоряжению, были ограничены в части изменения вида разрешенного использования под размещение автомобильной мойки самообслуживания.

Из изложенного следует, что заявление на изменение вида разрешенного использования поступило от неуправомоченного лица.

Кроме того, на дату принятия оспариваемого распоряжения деятельность Департамента регламентировалась Положением о Департаменте городского имущества города Москвы, утвержденным постановлением Правительства Москвы от 20.02.2013 N 99-ПП. Пунктом 4.2.7 постановления на дату принятия оспариваемого распоряжения полномочия Департамента по изменению вида разрешенного использования земельного участка были предусмотрены до утверждения правил землепользования и застройки города Москвы. Оспариваемое распоряжение принято после утверждения Правил землепользования и застройки в городе Москве, в связи с чем суды обоснованно заключили об отсутствии полномочий у Департамента на вынесение оспариваемого распоряжения.

Таким образом, вопреки доводам Департамента, суды пришли к обоснованному выводу о том, что оспариваемое распоряжение является незаконным и нарушает права заявителя как собственника на использование принадлежащего его имущества по своему усмотрению.

В соответствии частью 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Между тем, судами установлено, что заинтересованные лица не доказали законность изменения разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 77:17:0110201:2040, следовательно, оспариваемое распоряжение является недействительным.

Таким образом, совокупность условий, необходимых для удовлетворения заявленных требований в части признания недействительным Распоряжения N 37494, в данном случае судами первой и апелляционной инстанций установлена.

Относительно довода Департамента о пропуске срока на обжалование, поскольку заявитель узнал о нарушенных правах не позднее 15.11.2017, был предметом рассмотрения суда апелляционной инстанции и правомерно отклонен.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции находит выводы судов первой и апелляционной инстанций законными и обоснованными, сделанными при правильном применении норм материального и процессуального права, с установлением всех обстоятельств по делу, имеющих существенное значение для правильного разрешения спора по существу.

Доводы кассационной жалобы о нарушении судами норм материального права судебной коллегией отклоняются, поскольку основаны на неверном толковании этих норм.

Указанные в кассационной жалобе доводы были предметом рассмотрения и оценки судов при принятии обжалуемых актов. Каких-либо новых доводов кассационная жалоба не содержит, а приведенные в жалобе доводы не опровергают правильности принятых по делу судебных актов.

Доводы кассационной жалобы сводятся к переоценке имеющихся в деле доказательств, что в силу положений статьи 286 и части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.

Нарушений судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, могущих повлиять на правильность принятых судами судебных актов либо влекущих безусловную отмену последних, судом кассационной инстанции не выявлено.

Учитывая изложенное, оснований, предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для изменения или отмены обжалуемых в кассационном порядке судебных актов, по делу не имеется.

Руководствуясь статьями 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Москвы от 21 июня 2019 года и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 27 сентября 2019 года по делу N А40-18628/19 оставить без изменения, кассационную жалобу Департамента городского имущества города Москвы - без удовлетворения.

Председательствующий судья

В.В. Кузнецов

Судьи

Е.А. Ананьина И.Ю. Григорьева