Постановление Арбитражного суда Московского округа от 13 марта 2020 г. N Ф05-1600/20 по делу N А40-176988/2019

город Москва

13 марта 2020 г.

Дело N А40-176988/19

Резолютивная часть постановления объявлена 05 марта 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 13 марта 2020 года.

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего-судьи Кузнецова В.В.,

судей: Григорьевой И.Ю., Шевченко Е.Е.,

при участии в заседании:

от заявителя: Алещенко И.Л., доверенность от 16.01.2020;

от заинтересованного лица: Вуколова Н.В., доверенность от 22.08.2019;

рассмотрев 05 марта 2020 года в судебном заседании кассационную жалобу

заявителя - Администрации городского округа Балашиха Московской области

на решение от 02 октября 2019 года

Арбитражного суда города Москвы,

на постановление от 17 декабря 2019 года

Девятого арбитражного апелляционного суда

по делу N А40-176988/19

по заявлению Администрации городского округа Балашиха Московской области

об оспаривании решения и предписания

к ФАС России,

УСТАНОВИЛ:

Администрация городского округа Балашиха Московской области (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к ФАС России (далее - антимонопольный орган) о признании недействительными решения и предписания от 19.04.2019 по делу N 1-15-133/00-08-18.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 02 октября 2019 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 17 декабря 2019 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, Администрация городского округа Балашиха Московской области обратилась с кассационной жалобой, в которой просит решение и постановление отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Заявитель жалобы считает судебные акты незаконными и необоснованными, как принятые с неправильным применением норм материального и процессуального права.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представитель заявителя поддержал доводы кассационной жалобы.

Представитель заинтересованного лица возражал против удовлетворения кассационной жалобы.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав лиц, участвовавших в судебном заседании, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, кассационная инстанция не находит оснований для изменения или отмены обжалуемых судебных актов в связи со следующим.

Как следует из материалов дела и установлено судами первой и апелляционной инстанций, ФАС России проводила проверку в отношении Администрации по вопросу соблюдения антимонопольного законодательства.

В ходе проведения проверки антимонопольным органом выявлено, что на территории городского округа Балашиха Московской области незаконно установлены и эксплуатируются рекламные конструкции (без соответствующих разрешений).

Посчитав, что в бездействии Администрации, выразившемся в длительном неосуществлении действий по демонтажу незаконно установленных и эксплуатируемых без действующего разрешения рекламных конструкций, имеются признаки нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), антимонопольный орган выдал ей предупреждение от 14.02.2018 о необходимости прекращения указанного бездействия со сроком выполнения до 30.04.2018.

Указанное предупреждение Администрацией в установленный срок в полном объеме не исполнено, в связи с чем в отношении нее возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства N 1-15-133/00-08-18.

Кроме того, в ходе рассмотрения дела, антимонопольный орган также выявил факт установки на территории городского округа Балашиха Московской области рекламных конструкций, не включенных в схему размещения 25 рекламных конструкций (далее - схема).

Признав наличие в бездействии Администрации, выразившемся в невключении в схему рекламных конструкций, на установку которых ей были выданы разрешения, наличие признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган выдал Администрации предупреждение о прекращении указанного бездействия путем включения рекламных конструкций в схему с предварительным ее согласованием с уполномоченным органом и последующим размещением на сайте Администрации со сроком выполнения до 08.02.2019.

Данное предупреждение Администрация в установленный срок не выполнила.

С учетом этого по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства Комиссия антимонопольного органа приняла решение от 19.04.2019, которым признала бездействие Администрации, выразившееся в неисполнении обязанностей по осуществлению демонтажа рекламных конструкций, установленных и эксплуатируемых на территории городского округа Балашиха без действующих разрешений, а также в невключении рекламных конструкций на установку и эксплуатацию которых ей выданы разрешения в схему размещения рекламных конструкций, нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

На основании указанного решения антимонопольный орган выдал Администрации предписание от 19.04.2019 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 1-15-133/00-08-18, обязывающее устранить нарушение антимонопольного законодательства.

Не согласившись с указанными ненормативными правовыми актами, Администрация оспорила их в судебном порядке.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отказывая в удовлетворении заявленных Администрацией требований, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что антимонопольный орган доказал наличие в действиях Администрации признаков нарушения антимонопольного законодательства, процедура рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства им соблюдена.

В обоснование заявленных требований Администрация указала, что судами сделан ошибочный вывод о том, что ей было допущено нарушение законодательства о защите конкуренции. В обоснование данного довода Администрация сослалась на то, что антимонопольным органом ей вменялось невыполнение обязанностей по демонтажу рекламных конструкций, установленных и эксплуатируемых без действующих разрешений, и по включению рекламных конструкций на установку и эксплуатацию которых выданы разрешения, в схему размещения рекламных конструкций, которые регламентированы Федеральным законом от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе), соответственно, по ее мнению, нормы Закона о защите конкуренции не могли быть применимы к спорным отношениям.

Также, по мнению Администрации, антимонопольным органом допущены существенные нарушения порядка рассмотрения дела, что не было учтено судами, а именно антимонопольный орган не привлек к рассмотрению дела в качестве заинтересованных лиц - ГУИП Московской области, а также собственников рекламных конструкций, чьи права и законные интересы затрагиваются оспариваемым решением; кроме того, оспариваемое решение изготовлено с нарушением регламентированного Законом о защите конкуренции срока.

Также, Администрация сослалась на то, что судами неправомерно признали, что оспариваемое предписание соответствует критерию исполнимости, поскольку пункт 1 предписания, которым на нее возложена обязанность обеспечить осуществление демонтажа незаконно установленных и эксплуатируемых рекламных конструкций не содержит указания на конкретные действия, которые нужно совершить Администрации; кроме того установленный срок для исполнения предписания в указанной части является недостаточным; в свою очередь исполнение предписания в части обеспечения включения рекламных конструкций в схему размещения (пункт 2) поставлено в зависимость от согласования данной схемы ГУИП Московской области и напрямую зависит от воли последнего.

Данные доводы были предметом рассмотрения судов, и правомерно отклонены исходя из следующего.

В силу части 1 статьи 42 Закона о защите конкуренции, лицами, участвующими в деле о нарушении антимонопольного законодательства, являются: заявитель; ответчик; заинтересованные лица.

По мнению Администрации, антимонопольный орган в нарушение положений Закон о защите конкуренции не привлек к участию в деле в качестве заинтересованных лиц ГУИП Московской области и собственников рекламных конструкций, чьи права и законные интересы затрагиваются в связи с рассмотрением дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Вместе с тем, согласно пункту 3 части 1 статьи 42 Закон о защите конкуренции, заинтересованные лица - лица, чьи права и законные интересы затрагиваются в связи с рассмотрением дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Привлечение заинтересованных лиц к участию в деле о нарушении антимонопольного законодательства признано гарантировать полное, всестороннее, объективное и относительно скорое разбирательство по вопросам, требующим выяснения (с учетом правовых и фактических оснований дела) в каждом конкретном случае.

Между тем как установлено судами, в рассматриваемом случае предметом рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства было бездействие Администрации, а не ГУИП Московской области и (или) собственников рекламных конструкций, а в принятом по итогам его рассмотрения антимонопольным органом решении от 19.04.2019 отсутствуют какие-либо выводы о правах указанных лиц.

В этой связи суды правомерно признали, что законные основания для их привлечения антимонопольным органом к участию в рассмотрении дела в качестве заинтересованных лиц отсутствовали.

При этом судами учтено, что Администрация в ходе рассмотрения дела ходатайств о привлечении к рассмотрению дела заинтересованных лиц не заявляла; от иных лиц ходатайства о привлечении их к участию в рассмотрении дела также не поступали.

В соответствии с частью 2 статьи 49 Закон о защите конкуренции, решение должно быть изготовлено в полном объеме в течение 10 (десяти) рабочих дней со дня оглашения резолютивной части решения.

Администрация при рассмотрении дела указывала, что в нарушение данной нормы оспариваемое решение в полном объеме изготовлено 19.04.2019 с нарушением установленного десятидневного срока, что является основанием для признания его недействительным.

Данный довод правомерно не принят судами, поскольку нарушение срока изготовления решения в полном объеме не является существенным нарушением, поскольку не привело к ограничению права Администрации участвовать в рассмотрении дела, представить свои объяснения, а также обжаловать решение в установленном порядке.

Таким образом, суды правомерно признали, что существенных нарушений процессуальных требований Закона о защите конкуренции при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольным органом допущено не было.

Администрация указала, что вменяемое ей бездействие состоит в неисполнении обязанностей, предусмотренных законодательством о рекламе, в связи с чем, суды ошибочно признали, что ей нарушено законодательство о защите конкуренции.

Указанный довод правомерно не принят судами в связи со следующим.

Абзац первый части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, устанавливает общий запрет принятия федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющим функции указанных органов органами или организациями, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации актов и (или) осуществления действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В пункте 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, указано, что при рассмотрении судом дел, связанных с нарушением части 1 или 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить возможность наступления таких последствий на соответствующем товарном рынке.

С учетом этого, квалификация действий (бездействия) органа публичной власти по указанной норме определяется не тем, в какой сфере они имели место и того каким видом законодательства она регулируется (земельное, банковское, страховое, законодательство о рекламе и т.д.), а исключительно возникновением в результате их совершения негативных последствий для конкуренции на соответствующем товарном рынке. Таким образом, то обстоятельство, что бездействие Администрации выразилось в нарушении законодательства о рекламе, не исключает возможность его квалификации по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Часть 5.8 статьи 19 Закона о рекламе устанавливает, что органы местного самоуправления муниципальных районов или городских округов утверждают схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности.

В соответствии с частью 10 статьи 19 Закона о рекламе, установка и эксплуатация рекламной конструкции без разрешения, срок действия которого не истек, не допускаются. В случае установки и (или) эксплуатации рекламной конструкции без разрешения, срок действия которого не истек, она подлежит демонтажу на основании предписания органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа, на территориях которых установлена рекламная конструкция.

Части 10, 21, 21.1, 21.2, 21.3 статьи 19 Закона о рекламе предусматривают действия органов местного самоуправления в случае выявления рекламной конструкции, установленной и эксплуатируемой без разрешения, срок действия которого не истек, а также действия органа местного самоуправления, если владелец рекламной конструкции, установленной и эксплуатируемой без действующего разрешения, не выполнит предписание органа местного самоуправления.

Антимонопольным органом в рамках рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства был проведен анализ состояния конкуренции на рынке услуг по распространению рекламы на территории городского округа Балашиха Московской области по итогам которого он пришел к выводу о том, что нарушение Администрацией возложенных на нее законодательством о рекламе обязанностей нарушает законодательство о конкуренции, поскольку приводит к ограничению конкуренции на указанном рынке, в связи с чем сделал вывод о наличии в действиях Администрации признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Так бездействие Администрации, выразившееся в необеспечении демонтажа рекламных конструкций, установленных и эксплуатируемых на территории городского округа Балашиха без действующих разрешений приводит к получению необоснованного преимущества участниками рынка услуг по распространению рекламы, которые осуществляют эксплуатацию рекламных конструкций с нарушением требований законодательства перед участниками, которые являются добросовестными хозяйствующими субъектами.

Получение данного преимущества обусловлено тем, что, эксплуатируя рекламную конструкцию в отсутствие разрешения, срок действия которого не истек, в связи с неосуществлением демонтажа рекламной конструкции, хозяйствующий субъект обеспечивает приток потребителей своих товаров (работ, услуг), а вследствие этого доход от осуществления своей деятельности, независимо от законности распространения рекламы, в отличие от добросовестного хозяйствующего субъекта.

К ущемлению интересов добросовестных участников рынка и, напротив, предоставлению необоснованных преимуществ его недобросовестным участникам приводит и бездействие, выражающееся в невключении рекламных конструкций на установку и эксплуатацию которых выданы разрешения в схему размещения рекламных конструкций.

Так указанное бездействие влечет за собой необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами - владельцами рекламных конструкций, установленных на территории городского округа и включенных в схему, поскольку они лишаются возможности полноценно осуществлять свою хозяйственную деятельность в рыночных условиях, так как не располагают информацией о местах установки рекламных конструкций компаний-конкурентов, не включенных в схему, об их количестве на рынке, о проводимых ими рекламных кампаниях, о ценовой политике и др., и, следовательно, не могут спланировать проведение своих рекламных кампаний, вследствие чего несут необоснованные убытки.

В свою очередь владельцы рекламных конструкций, не включенных в схему, получают необоснованные преимущества для осуществления своей хозяйственной деятельности на рынке.

Так, владельцы таких рекламных конструкций, установленных в непосредственной близости от рекламных конструкций компаний, включенных в схему, обладают информацией об их владельцах, о ценах за размещение рекламы на таких конструкциях, что может повлечь за собой недобросовестную ценовую конкуренцию с их стороны.

Приведенные обстоятельства в соответствии с пунктом 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции подтверждают наличие признаков ограничения конкуренции на рынке услуг по распространению рекламы в границах территории городского округа Балашиха вследствие допущенного Администрацией незаконного бездействия.

С учетом этого суды пришли к обоснованному выводу о доказанности в бездействии Администрации наличия признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и правомерности оспариваемого решения.

Отклоняя довод Администрации о неисполнимости предписания, суды обоснованно исходили из следующего.

Администрация указала, что пунктом 1 предписания на нее была возложена обязанность обеспечить осуществление демонтажа незаконно установленных и эксплуатируемых без действующего разрешения рекламных конструкций в срок до 03.06.2019.

По мнению Администрации, данный пункт является неконкретным, поскольку в нем не указаны конкретные действия, которые надлежит совершить Администрации в соответствии с предписанием.

Отклоняя данный довод, суды обоснованно отметили, что предписание содержит конкретное указание - обеспечить осуществление демонтажа незаконно установленных рекламных конструкций, при этом порядок осуществления такого демонтажа детально регламентирован Законом о рекламе, в связи с чем отсутствует неопределенность относительно подлежащих совершению Администрацией действий для выполнения указанного требования.

Довод Администрации о том, что установленный в пункте 1 предписания срок является недостаточным для его выполнения, обоснованно отклонен судами, поскольку о наличии указанных в предписании 11 незаконно размещенных конструкций, подлежащих демонтажу, Администрации было известно задолго до выдачи оспариваемого предписания, в частности требование об осуществлении их демонтажа содержалось в выданном ей антимонопольным органом предупреждении от 14.02.2018; таким образом, она имела возможность своевременно предпринять меры для осуществления их демонтажа.

Кроме того, суды обоснованно отметили, что Администрация не лишена в данном случае возможности обратиться с ходатайством в антимонопольный орган о продлении срока выполнения предписания.

Также Администрация сочла, что требование пункта 2 предписания - обеспечить включение 9 рекламных конструкций, на установку и эксплуатацию которых ей выданы разрешения в схему размещения рекламных конструкций с предварительным согласованием данной схемы с ГУИП Московской области является неисполнимым, поскольку его исполнение поставлено в зависимость от согласования схемы третьим лицом, и напрямую зависит от воли последнего.

Между тем, необходимость согласования схемы с ГУИП Московской области не свидетельствует об объективной неисполнимости предписания, поскольку такое согласование является стандартным этапом процедуры утверждения схемы размещения рекламных конструкции, наличие объективных препятствий для его получения Администрацией не приведено.

Кроме того, суды правомерно отметили, что устранить выявленное нарушение антимонопольного законодательства, Администрация могла и иным способом, а именно подать исковые заявления в суд об аннулировании разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, что и было осуществлено ей в отношении ряда адресов, указанных в предупреждении от 17.12.2018 N 08/103588/18.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции считает, что при таких обстоятельствах суды пришли к правомерному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции находит выводы судов первой и апелляционной инстанций законными и обоснованными, сделанными при правильном применении норм материального и процессуального права, с установлением всех обстоятельств по делу, имеющих существенное значение для правильного разрешения спора по существу.

Доводы кассационной жалобы о нарушении судами норм материального права судебной коллегией отклоняются, поскольку основаны на неверном толковании этих норм.

Указанные в кассационной жалобе доводы были предметом рассмотрения и оценки судов при принятии обжалуемых актов. Каких-либо новых доводов кассационная жалоба не содержит, а приведенные в жалобе доводы не опровергают правильности принятых по делу судебных актов.

Доводы кассационной жалобы сводятся к переоценке имеющихся в деле доказательств, что в силу положений статьи 286 и части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.

Нарушений судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, могущих повлиять на правильность принятых судами судебных актов либо влекущих безусловную отмену последних, судом кассационной инстанции не выявлено.

Учитывая изложенное, оснований, предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для изменения или отмены обжалуемых в кассационном порядке судебных актов, по делу не имеется.

Руководствуясь статьями 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Москвы от 02 октября 2019 года и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 17 декабря 2019 года по делу N А40-176988/19 оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации городского округа Балашиха Московской области - без удовлетворения.

Председательствующий судья

В.В. Кузнецов

Судьи

И.Ю. Григорьева Е.Е. Шевченко