Постановление Арбитражного суда Московского округа от 8 мая 2020 г. N Ф05-5647/20 по делу N А40-197143/2019

город Москва

08 мая 2020 г.

Дело N А40-197143/19-2-1246

Арбитражный суд Московского округа в составе: судьи Ананьиной Е.А.,

рассмотрев в соответствии с частью 2 статьи 288.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации без вызова сторон кассационную жалобу ОАО "РЖД" в лице филиала Центральной дирекции пассажирских обустройств Октябрьской дирекции пассажирских обустройств на решение Арбитражного суда города Москвы от 21 октября 2019 г., постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 30 декабря 2019 г., по делу N А40-197143/19-2-1246

по заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги в лице филиала Центральной дирекции пассажирских обустройств Октябрьской дирекции пассажирских обустройств

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении N 0041/0463/0144 от 11 марта 2018 г.,

УСТАНОВИЛ:

Федеральной службой по надзору в сфере транспорта (далее - Ространснадзор) в ходе оказания государственной услуги по утверждению планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта Федеральным агентством железнодорожного транспорта (далее - Росжелдор) были выявлены признаки нарушения Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 11 февраля 2010 г. N 34 (далее - Порядок).

18 января 2019 г. Ространснадзор в адрес Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - УГАТН НОТБ ЦФО Ространснадзора, административный орган) направил письмо N 9.1.16-19 с приложением копии заключения Росжелдора об отказе в утверждении плана обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры в установленной деятельности от 11 декабря 2018 г., в отношении, в том числе железнодорожного вокзала "Торжок" (Реестровый номер ЖВК116355) (далее - заключение) для принятия мер административного воздействия.

При рассмотрении вышеуказанного заключения должностными лицами УГАТН НОТБ ЦФО Ространснадзора выявлены нарушения со стороны открытого акционерного общества "Российские железные дороги в лице филиала Центральной дирекции пассажирских обустройств Октябрьской дирекции пассажирских обустройств (далее - ОАО "РЖД", общество, заявитель) установленных в области обеспечения транспортной безопасности порядков и правил, а именно: правил аккредитации юридических лиц для проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, порядка проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов инфраструктуры и транспортных средств.

Так, в ходе изучения и анализа Плана обеспечения транспортной безопасности (далее - План) объекта транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ) (железнодорожный вокзал "Торжок" Октябрьской дирекции пассажирских обустройств - структурного подразделения Центральной дирекции пассажирских обустройств - филиала ОАО "РЖД") установлено, что при его разработке допущены нарушения Порядка и Требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2017 г. N 495 (далее - Требования), в том числе:

- в пункте 3.8 Плана, приложении N 1.2 к Плану, в нарушение подпункта 9 пункта 5 Требований, в качестве копии договора, в соответствии с которым привлечено подразделение транспортной безопасности, представлена форма договора (Проект) с ФГП ВО ЖДТ России без заполнения предусмотренных этой формой разделов (стороны договора, предмет договора, банковские реквизиты и т.д.);

- в разделе 4 Плана, в нарушение подпункта 4 пункта 4 Порядка, не отражены сведения о границах зоны транспортной безопасности ОТИ. Имеется ссылка на приложение N 10 к Плану (Графическая план-схема ОТИ с обозначением рекомендаций по установлению (изменению установленных СТИ) конфигурации и границ ЗТБ, секторов ЗТБ и КЭ ОТИ вокзала на станции Торжок; Поэтажные планы зданий, строений, сооружений ОТИ с обозначением установленных СТИ конфигураций и границ ЗТБ, секторов ЗТБ и КЭ ОТИ, а также рекомендаций по изменению, установленных СТИ, либо установлению конфигурации и границ ЗТБ, секторов ЗТБ и КЭ ОТИ вокзала на станции Торжок; план первого этажа), в котором представлены только рекомендации специализированной организации, определенные в ходе проведения оценки уязвимости, по установлению границ зоны транспортной безопасности ОТИ и ее частей, местам расположения КПП;

- в разделе 6 Плана сведений о порядке допуска в зону транспортной безопасности (пропускной режим), о порядке передвижения в зоне транспортной безопасности (внутриобъектовый режим) в целях обеспечения транспортной безопасности не представлено. Указано, что инструкция о пропускном и внутрйобъектовом режиме, обеспечивающая выполнение и соответствующая Требованиям, приведена в приложении N 12 к Плану. Инструкция в приложении N 12 в нарушение подпункта 9 пункта Требований разработана без разделов, регламентирующих порядок организации и проведения досмотра, дополнительного осмотра и повторного досмотра, порядок действий сил обеспечения транспортной безопасности при выявлении на КПП и постах физических лиц, не имеющих правовых оснований на проход (проезд), нахождение в зоне транспортной безопасности, ее части (секторе), порядок сверки и (или) проверки документов, наблюдения й (или) собеседования, оценки данных технических средств ОТБ;

- в разделе 14 Плана содержится недостоверная информация о согласовании образцов всех видов пропусков с уполномоченными подразделениями органов МВД, ФСБ и Росжелдором. Имеется ссылка на приложение N 12.8 к Плану, в котором в нарушение приложения к Требованиям (Правила допуска на ОТИ (транспортное средство)) представлены пропуска, не соответствующие требованиям законодательства, в том числе в образце разового пропуска физических лиц не предусмотрено указание данных документа, удостоверяющего личность;

- в разделе 21 Плана, в нарушение пункта 2 статьи 9 Федерального закона от 09 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон о транспортной безопасности) и подпункта 7 пункта 5 Требований, не определено количество этапов и сроки реализации Плана. Имеется ссылка на приложение N 18 к Плану, где сроки установлены в нарушение законодательства, в том числе имеются ссылки на проведение проектно-изыскательных работ, выделение "лимитов";

- в приложении N 4 к Плану (Перечень штатных должностей персонала, непосредственно связанного с обеспечением транспортной безопасности ОТИ), в нарушение подпункта 9 пункта 5 Требований не указаны должности работников субъекта транспортной инфраструктуры. Имеется информация только о работниках подразделения транспортной безопасности;

- в нарушение подпункта 9 пункта 5 Требований приложения к Плану организационно-распорядительные документы, направленные на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности, субъектом транспортной инфраструктуры не согласованы с уполномоченными подразделениями:

порядок передачи данных с ТСОТБ уполномоченным подразделениям органов ФСБ РФ; ОВД, Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (Приложение N 11 к Плану);

порядок передачи уполномоченным представителям подразделении ОВД и (или) органов ФСБ РФ выявленных лиц, совершивших, совершающих или подготавливающих совершение АНВ (Приложение N 12.9 к Плану);

порядок согласования выдачи постоянных пропусков с уполномоченными подразделениями органов ФСБ РФ, ОВД и уведомления уполномоченных подразделений органов ФСБ РФ и ОВД о выдаче разовых пропусков (Приложение N 13.11 к Плану);

- в приложении N 12 к Плану (Положение (инструкция) о пропускном и внутри объектовом режимах на ОТИ) отсутствуют разделы, предусмотренные подпункта 9 пункта 5 Требований;

- в нарушение пунктов 8, 53, 64 Правил проведения досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 23 июля 2015 г. N 227, в состав приложения N 12 к Плану не включены образцы акта о принятом решении по проведению дополнительного досмотра, акта досмотра материальных объектов досмотра, сопровождающегося их вскрытием, в отсутствии владельца, акта обнаружения, распознавания и (или) идентификации предметов и веществ, содержащих взрывчатые вещества, являющихся оружием или его составными частями, а также предметов и веществ, содержащих опасные радиоактивные агенты, опасные химические агенты и опасные биологические агенты, журналов учета таких актов.

Таким образом, должностными лицами УГАТН НОТБ ЦФО Ространснадзора выявлены нарушения, выразившееся в неисполнении требований по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры.

На основании полученных данных 04 марта 2019 г. УГАТН НОТБ ЦФО Ространснадзора в отношении ОАО "РЖД" составлен протокол об административном правонарушении N 0041/0463/0144.

11 марта 2019 г. УГАТН НОТБ ЦФО Ространснадзора вынесено постановление по делу об административном правонарушении N 0041/0463/0144, которым ОАО "РЖД" признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 11.15.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и ему назначено административное наказание в виде штрафа в размере 75 000 руб.

Считая указанное постановление незаконным, ОАО "РЖД" обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к УГАТН НОТБ ЦФО Ространснадзора о его отмене.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 21 октября 2019 г., оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 30 декабря 2019 г., в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе ОАО "РЖД" просит об отмене принятых по делу судебных актов, полагая, что они приняты с нарушением норм материального права, указывая на отсутствие в действиях общества состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 11.15.2 КоАП РФ, поскольку общество как субъект транспортной инфраструктуры в полной мере исполнило свои обязанности по разработке и подаче на утверждение в компетентный орган плана обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры вокзала Торжок без нарушения Порядка, в связи с чем не подлежит привлечению к административной ответственности. Приведены также доводы о нарушении административным органом порядка привлечения заявителя к административной ответственности.

Отзыв на кассационную жалобу не поступил.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, суд кассационной инстанции приходит к выводу о наличии оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Закона о транспортной безопасности обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Транспортная безопасность - это состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства. Объекты транспортной инфраструктуры - это технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты системы связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование. Субъекты транспортной инфраструктуры - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании. Перевозчик - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, принявшие на себя обязанность доставить пассажира, вверенный им отправителем груз, багаж, грузобагаж из пункта отправления в пункт назначения, а также выдать груз, багаж, грузобагаж управомоченному на его получение лицу (получателю).

Порядок разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утвержден приказом Минтранса России от 11 февраля 2010 г. N 34.

Согласно пункту 4 Порядка план оформляется в виде текстового документа с графическими план-схемами, являющимися составной и неотъемлемой его частью. Перечислены сведения, которые должны быть отражены в плане.

Действия, связанные с нарушением правил аккредитации юридических лиц для проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, порядка проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, порядка аккредитации юридических лиц в качестве подразделений транспортной безопасности и требований к подразделениям транспортной безопасности, порядка подготовки сил обеспечения транспортной безопасности и порядка аттестации сил обеспечения транспортной безопасности, правил проведения досмотра, дополнительного досмотра и повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности, совершенное по неосторожности, образуют состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 11.15.2 КоАП РФ, и определена в виде наложения административного штрафа на юридических лиц от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей.

На основании части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

В силу части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7 статьи 210 АПК РФ).

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды на основании оценки представленных в материалы дела доказательств пришли к выводу о наличии в действиях ОАО "РЖД" состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 11.15.2 КоАП РФ.

При этом судами установлено, что в ходе проверки деятельности ОАО "РЖД" административным органом выявлены нарушения порядка разработки плана обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры - железнодорожного вокзала "Торжок" (Реестровый номер ЖВК116355) Октябрьской дирекции пассажирских обустройств - структурного подразделения Центральной дирекции пассажирских обустройств.

Выводы судов основаны на имеющихся в материалах дела доказательствах.

Отклоняя доводы общества о несоответствии дат в протоколе об административном правонарушении и постановлении по делу об административном правонарушении, а именно: указание "2018 год" вместо "2019 год", суды правомерно указали на то, что данные описки были исправлены административным органом определениями от 11 марта 2019 г. (л.д. 96, 103).

Между тем, делая вывод о соблюдении административным органом срока давности привлечения к административной ответственности, предусмотренного статьей 4.5 КоАП РФ, суды не установили дату совершения административного правонарушения, в то время как истечение срока давности привлечения к административной ответственности является самостоятельным основанием для удовлетворения заявленных требований.

Обществом приводился указанный довод, однако ему не было дано оценки.

Кроме того, судами не учтена правовая позиция Верховного Суда Российской Федерации, изложенная в Определении от 21 февраля 2017 г. N 305-АД16-14470 (пункт 27 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2017), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 26 апреля 2017 г.).

Исследование доказательств по делу выходит за пределы полномочий кассационной инстанции.

Принимая во внимание, что судами первой и апелляционной инстанций допущены существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, обжалуемые судебные акты с учетом положений части 3 статьи 288.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат отмене.

Поскольку допущенные нарушения могут быть устранены только при повторном рассмотрении дела в суде первой инстанции, кассационная инстанция, отменяя состоявшиеся по делу судебные акты, считает необходимым направить дело на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении суду следует учесть изложенное, установить все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, дать оценку доказательствам, представленным лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений, проверить не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, после чего принять решение в полном соответствии с нормами материального и процессуального права.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 21 октября 2019 г., постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 30 декабря 2019 г. по делу N А40-197143/19-2-1246 отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

Судья

Е.А.Ананьина