Постановление Арбитражного суда Московского округа от 2 июля 2020 г. N Ф05-7218/20 по делу N А40-48266/2019

город Москва

02 июля 2020 г.

Дело N А40-48266/19

Резолютивная часть постановления объявлена 25 июня 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 02 июля 2020 года.

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего-судьи Кузнецова В.В.,

судей: Ананьиной Е.А., Шевченко Е.Е.,

при участии в заседании:

от заявителя: представитель не явился, извещен;

от заинтересованного лица: Лапухин Д.В., доверенность от 20.11.2019;

от третьего лица: представитель не явился, извещен;

от Прокуратуры Российской Федерации: Семихина О.Н., удостоверение от 16.04.2019;

рассмотрев 25 июня 2020 года в судебном заседании кассационную жалобу

заявителя - РЭК Свердловской области

на решение от 30 сентября 2019 года

Арбитражного суда города Москвы,

на постановление от 20 января 2020 года

Девятого арбитражного апелляционного суда

по делу N А40-48266/19

по заявлению РЭК Свердловской области

об оспаривании приказа

к ФАС России,

третье лицо: АО "ЕЭСК",

Прокуратура Российской Федерации,

УСТАНОВИЛ:

РЭК Свердловской области (далее - комиссия, орган регулирования) обратилась в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании недействительным приказа ФАС России (далее - антимонопольный орган) от 19.11.2018 N 1587/18 "Об отмене решений Региональной энергетической комиссии Свердловской области об установлении цен (тарифов) для АО "Екатеринбургская электросетевая компания" (далее - Приказ N 1587/18).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено АО "ЕЭСК".

Решением Арбитражного суда города Москвы от 30 сентября 2019 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 20 января 2020 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, РЭК Свердловской области обратилось с кассационной жалобой, в которой просит решение и постановление отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Заявитель жалобы считает судебные акты незаконными и необоснованными, как принятые с неправильным применением норм материального и процессуального права.

Заявитель и третье лицо, извещенные надлежащим образом о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, своих представителей в судебное заседание суда кассационной инстанции не направили, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представители заинтересованного лица и Прокуратуры Российской Федерации возражали против удовлетворения кассационной жалобы.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав лиц, участвовавших в судебном заседании, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, кассационная инстанция не находит оснований для изменения или отмены обжалуемых судебных актов в связи со следующим.

Как следует из материалов дела и установлено судами первой и апелляционной инстанций, ФАС России в соответствии с планом проверок на 2018 год и приказом ФАС России от 20.03.2018 N 340/18 "О проведении плановой выездной проверки Региональной энергетической комиссии Свердловской области" (далее - Приказ о проверке) в отношении РЭК Свердловской области проведена плановая выездная проверка.

По итогам указанной проверки составлен акт проверки от 23.05.2018 N 57, а также издан оспариваемый Приказ N 1587/18, которым комиссия признана нарушившей положения пункта 23 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановление Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 N 1178 "О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике" (далее - Правила N 1178, Постановление N 1178); пунктов 15, 16, 38 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных Постановлением N 1178; Методических указаний по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утвержденных приказом ФСТ России от 17.02.2012 N 98-э.

В соответствии с Приказом N 1587/18 заявителю надлежит устранить нарушения законодательства Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере электроэнергетики, а именно: провести и отразить в экспертном заключении анализ экономической обоснованности включения в состав необходимой валовой выручки (далее - НВВ) АО "ЕЭСК" расходов (в том числе подробный расчет со ссылкой на обосновывающие документы и материалы, принятые в расчет конечных сумм).

Данные обстоятельства послужили основанием для обращения РЭК Свердловской области в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу с указанными выше требованиями.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий, бездействия госоргана недействительным (незаконным) необходимо наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие данных акта, решения, действий, бездействия закону и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов заявителя.

При рассмотрении настоящего дела совокупности указанных обстоятельств судами не установлено.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно исходили из правомерности оспариваемого ненормативного акта ФАС России.

Доводы комиссии о несоблюдении антимонопольным органом сроков, предусмотренных Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ), обоснованно отклонены судами первой и апелляционной инстанций как не соответствующие действующему законодательству.

Как следует из материалов дела и установлено судами первой и апелляционной инстанций, приказ о проверке принят в соответствии со Сводным планом проведения плановых проверок Федеральной антимонопольной службы на 2018 год, утвержденным приказом ФАС России от 28.12.2017 N 1831/17, который согласован ФАС России с Генеральной прокуратурой Российской Федерации в соответствии с положениями Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) и постановления Правительства Российской Федерации от 31.10.2016 N 1106 "О подготовке государственными органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов ежегодных планов проведения проверок органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также о согласовании внеплановых проверок органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и заблаговременно размещен на официальном сайте.

Выездная проверка в соответствии с частью 4 статьи 12 Федерального закона N 294-ФЗ начинается с предъявления служебного удостоверения должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, обязательного ознакомления руководителя или иного должностного лица юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя с распоряжением или приказом руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о назначении выездной проверки и с полномочиями проводящих выездную проверку лиц, а также с целями, задачами, основаниями проведения выездной проверки, видами и объемом мероприятий по контролю, составом экспертов, представителями экспертных организаций, привлекаемых к выездной проверке, со сроками и с условиями ее проведения.

Таким образом, указанный Федеральный закон определяет датой начала выездной проверки дату прибытия должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля на объект проверяемого лица, то есть начало проверки связано с совершением действий в отношении проверяемого лица.

Судами установлено, что инспекция ФАС России прибыла в г. Екатеринбург и начала проверку РЭК Свердловской области 02.04.2018, что последним не оспаривалось, как и тот факт, что ранее указанной даты никаких проверочных мероприятий в отношении органа регулирования не осуществлялось.

На основании части 12 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем за три рабочих дня до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении и (или) посредством электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью и направленного по адресу электронной почты юридического лица, индивидуального предпринимателя, если такой адрес содержится соответственно в едином государственном реестре юридических лиц, едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей либо ранее был представлен юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, или иным доступным способом.

Учитывая дату направления приказа ФАС России о проведении проверки (22.03.2018) и дату начала проверки (02.04.2018), требования части 12 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ ФАС России соблюдены, оснований для признания результатов проверки недействительными на основании пункта 1 части 2 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ у судов не имелось.

Принимая во внимание объем тарифных дел, исследованных в ходе проверки, в соответствии с требованиями части 3 статьи 13 Федерального закона N 294-ФЗ приказом ФАС России от 17.04.2018 N 488/18 срок проведения проверки продлен до 23.05.2019.

Таким образом, предусмотренные статьей 13 Федерального закона N 294-ФЗ, сроки проведения проверки ФАС России соблюдены.

В целях получения дополнительных сведений (объяснений) и документов ФАС России в адрес РЭК Свердловской области направлен запрос от 26.04.2018 N ЦА/30230/18.

По завершению проверки в установленные Федеральным законом N 294-ФЗ сроки, подготовлен акт проверки, при этом, вопреки доводам заявителя жалобы, закон не определяет датой составления акта проверки дату его направления проверяемому лицу.

Таким образом, ФАС России соблюдены, предусмотренные статьей 13 Федерального закона N 294-ФЗ, сроки проведения проверки и у антимонопольного органа имелись законные основания для их продления.

Доводы органа регулирования о подписании акта проверки неуполномоченным лицом (не являющимся членом инспекции или представителем экспертной организации Козловым Ф.А.), также обоснованно отклонены судами в силу следующего.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, главный специалист-эксперт отдела рассмотрения жалоб, досудебного урегулирования споров и разногласий в электроэнергетике и теплоснабжении Управления регионального тарифного регулирования ФАС России Козлов Ф.А. включен в состав Инспекции ФАС России приказом ФАС России от 03.04.2018 N 413/18 "О внесении изменений в приказ ФАС России от 20.03.2018 N 340/18 "О проведении плановой выездной проверки Региональной энергетической комиссии Свердловской области".

Козлов Ф.А. как уполномоченный член инспекции ФАС России был допущен должностными лицами РЭК Свердловской области к проведению проверочных мероприятий, в том числе к месту нахождения органа регулирования (620075, г. Екатеринбург, проспект Ленина, 34), сотрудниками РЭК Свердловской области ему представлены материалы тарифных дел регулируемых организаций, являющихся предметом проверки, кроме того сотрудники РЭК Свердловской области представляли указанному лицу пояснения по принятым тарифным решениям и обосновывающим документам.

Таким образом, на момент проведения проверки орган регулирования был уведомлен о том, что Козлов Ф.А. является уполномоченным на проведение плановой выездной проверки РЭК Свердловской области членом инспекции ФАС России.

Относительно доводов комиссии о принятии Приказа N 1587/18 по результатам проведения двух проверок суды отметили следующее.

В рамках плановой выездной документарной проверки ФАС России изучены предоставленные РЭК Свердловской области документы, на основании которых, а также всех выявленных в рамках проверки обстоятельствах ФАС России составлен акт проверки.

Согласно части 12 статьи 16 Федерального закона N 294-ФЗ, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, проверка которых проводилась, в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений в течение пятнадцати дней с даты получения акта проверки вправе представить в соответствующие орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля в письменной форме возражения в отношении акта проверки и (или) выданного предписания об устранении выявленных нарушений в целом или его отдельных положений. При этом юридическое лицо, индивидуальный предприниматель вправе приложить к таким возражениям документы, подтверждающие обоснованность таких возражений, или их заверенные копии либо в согласованный срок передать их в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля.

На акт проверки РЭК Свердловской были направлены возражения (исх. от 02.07.2018 N 01-82/4058, вх. от 11.07.2018 N 11170/18).

Доводы, изложенные в указанных возражениях, документально РЭК Свердловской области подтверждены не были, в связи с чем ФАС России в адрес органа регулирования были направлены запросы от 16.08.2018 N МО/64546/18 и от 06.09.2018 N СП/71427/18 о предоставлении необходимых копий документов, которые бы подтверждали обоснованность учтенных РЭК Свердловской области расходов.

Между тем, несмотря на неоднократность запросов ФАС России и достаточный срок для их исполнения, соответствующие документы РЭК Свердловской области не представлены.

Таким образом, вопреки мнению заявителя, выводы ФАС России по итогам проведения плановой выездной были изложены в акте проверки на основе изученных при ее проведении документов, а не по запросам антимонопольного органа.

Доводы жалобы о несоответствии экспертного заключения требованиям Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике обоснованно отклонены апелляционным судом в связи со следующим.

В соответствии с пунктами 22, 23 означенных Правил N 1178, регулирующий орган проводит экспертизу предложений об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней и устанавливает срок ее проведения, назначает экспертов из числа своих сотрудников.

При этом экспертное заключение помимо общих мотивированных выводов и рекомендаций должно содержать: 1) оценку достоверности данных, приведенных в предложениях об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней; 2) оценку финансового состояния организации, осуществляющей регулируемую деятельность; 3) анализ основных технико-экономических показателей за 2 предшествующих года, текущий год и расчетный период регулирования; 4) анализ экономической обоснованности расходов по статьям расходов; 5) анализ экономической обоснованности величины прибыли, необходимой для эффективного функционирования организаций, осуществляющих регулируемую деятельность; 6) сравнительный анализ динамики расходов и величины необходимой прибыли по отношению к предыдущему периоду регулирования; 7) анализ соответствия расчета цен (тарифов) и формы представления предложений нормативно-методическим документам по вопросам регулирования цен (тарифов) и (или) их предельных уровней; 8) анализ соответствия организации критериям отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям.

Кроме того, в силу пункта 28 Правил N 1178, основания, по которым отказано во включении в тарифы отдельных расходов, предложенных организацией, осуществляющей регулируемую деятельность, указываются в протоколе.

В нарушение Правил N 1178, экспертные заключения РЭК Свердловской области не содержат анализа экономической обоснованности затрат регулируемых организаций со ссылкой на обосновывающие материалы и документы, на основании которых был определен размер учитываемых расходов в необходимой валовой выручке регулируемых организаций.

В представленных экспертных заключениях по ряду статей расходов, заявленных организацией, не отражен анализ их экономической обоснованности со ссылкой на обосновывающие материалы и документы, в этой связи установить экономически обоснованный уровень расходов не представляется возможным.

Приказом N 1587/18 ФАС России установлено, что РЭК Свердловской области в нарушение действующего законодательства при определении плановых (расчетных) и фактических значений расходов (цен) в части установления тарифов для данной организации основывается исключительно на данных, указанных в тарифной заявке регулируемой организации, осуществляющей регулируемую деятельность без анализа их экономической обоснованности.

Довод РЭК Свердловской области об отсутствии правовых основании для отмены тарифного решения по Правилам отмены решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, а также решений органов местного самоуправления поселений или городских округов, принятых во исполнение переданных им полномочий по государственному регулированию тарифов на тепловую энергию, в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2004 N 123 (далее - Правила N 123), правомерно отклонен судами как основанный на неверном толковании норм материального права и противоречащий действующему законодательству.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2013 N 543 утверждено Положение о государственном контроле (надзоре) в области регулируемых государством цен (тарифов) (далее - Положение N 543).

Пунктом 5 Положения N 543 указаны средства осуществления государственного контроля (надзора) в области регулируемых государством цен (тарифов).

В пункте 30 Положения N 543 указаны меры, которые применяются в случае выявления нарушений должностными лицами органа государственного контроля (надзора), одной из которых является отмена решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, принятых с превышением их полномочий в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере электроэнергетики и в сфере теплоснабжения, а также принятых ими с нарушением законодательства Российской Федерации решений об утверждении тарифов в сфере горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения и принятых ими с нарушением законодательства Российской Федерации решений об установлении цен (тарифов) в области газоснабжения, государственное регулирование которых осуществляется в соответствии с законодательством.

Установленные в ходе проверки нарушения органа регулирования при установлении тарифов послужили основанием для отмены принятого РЭК Свердловской области тарифного решения на основании пункта 4 Правил N 123, согласно которому ФАС России при выявлении нарушений, указанных в пункте 1 указанных Правил, вправе рассмотреть вопрос об отмене тарифного решения.

Согласно пункту 1 Правил N 123, тарифное решение в сфере электроэнергетики подлежит отмене в случае его принятия с превышением полномочий, установленных нормативными правовыми актами в сфере электроэнергетики.

При этом Правила N 123 понятие "превышение полномочий" не раскрывают.

Согласно сложившейся правоприменительной практике принятие тарифного решения с нарушением установленных нормативными актами требований не может считаться принятым в пределах, предоставленных органу регулирования полномочий.

Верховный Суд Российской Федерации в определении от 24.04.2019 N 305-ЭС19-4957 по делу N А40-21387/18, предметом которого являлся приказ ФАС России об отмене тарифного решения органа регулирования в сфере теплоснабжения, указал, что установленные департаментом тарифы не соответствуют действующему законодательству в области государственного регулирования тарифов, что указывает на превышение предоставленных органу исполнительной власти полномочий.

К аналогичным выводам Верховный Суд Российской Федерации пришел в определении от 27.02.2019 по делу N А40-250135/17, указав на превышение полномочий органа регулирования вследствие установления сбытовой надбавки с нарушением законодательства.

Пунктом 4 Правил N 123 установлено, что федеральный орган исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов) может рассмотреть вопрос об отмене решения по собственной инициативе на основании материалов, подтверждающих наличие нарушений, указанных в пункте 1 Правил N 123.

Таким образом, ФАС России, осуществляя контроль в области регулируемых государством цен (тарифов), руководствуясь положениями пункта 4 Правил N 123, вправе рассмотреть вопрос об отмене решений органа исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов) по собственной инициативе.

Учитывая изложенное, рассмотрение вопроса об отмене решений органа регулирования, принятых с превышением полномочий, установленных нормативными правовыми актами в сфере ценообразования в области электроэнергетики и теплоснабжения, и решений об утверждении тарифов в сфере горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, а также тарифов в области газоснабжения, принятых ими с нарушением законодательства Российской Федерации, осуществляется по инициативе ФАС России, в том числе по результатам проведения контрольных мероприятий в форме проведения проверки.

При таких обстоятельствах суды пришли к правомерному выводу о том, что под превышением полномочий органом регулирования следует понимать любое нарушение нормативных правовых актов, регулирующих порядок и процедуру установления регулируемых цен (тарифов).

Таким образом, суды правомерно сочли Приказ N 1587/18 законным и не нарушающим прав и законных интересов заявителя.

Доводы комиссии получили надлежащую оценку в обжалуемых судебных актах и обоснованно отклонены судами как несостоятельные.

Ссылки заявителя на судебную практику также обоснованно отклонены, поскольку обстоятельства, указанные заявителем применительно к обстоятельствам настоящего спора, не являются ни тождественными, ни преюдициально значимыми.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции находит выводы судов первой и апелляционной инстанций законными и обоснованными, сделанными при правильном применении норм материального и процессуального права, с установлением всех обстоятельств по делу, имеющих существенное значение для правильного разрешения спора по существу.

Доводы кассационной жалобы о нарушении судами норм материального права судебной коллегией отклоняются, поскольку основаны на неверном толковании этих норм.

Указанные в кассационной жалобе доводы были предметом рассмотрения и оценки судов при принятии обжалуемых актов. Каких-либо новых доводов кассационная жалоба не содержит, а приведенные в жалобе доводы не опровергают правильности принятых по делу судебных актов.

Доводы кассационной жалобы сводятся к переоценке имеющихся в деле доказательств, что в силу положений статьи 286 и части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.

Нарушений судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, могущих повлиять на правильность принятых судами судебных актов либо влекущих безусловную отмену последних, судом кассационной инстанции не выявлено.

Учитывая изложенное, оснований, предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для изменения или отмены обжалуемых в кассационном порядке судебных актов, по делу не имеется.

Руководствуясь статьями 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Москвы от 30 сентября 2019 года и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 20 января 2020 года по делу N А40-48266/19 оставить без изменения, кассационную жалобу РЭК Свердловской области - без удовлетворения.

Председательствующий судья

В.В. Кузнецов

Судьи

Е.А. Ананьина Е.Е. Шевченко