Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 8 декабря 2011 г. N Ф01-5253/2011 по делу N А82-13036/2010

(дата изготовления постановления в полном объеме)

Резолютивная часть постановления объявлена 07.12.2011.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Чигракова А.И.,

судей Башевой Н.Ю., Радченковой Н.Ш.

при участии представителя

от заявителя: Рудинской О.В. (доверенность от 24.01.2011)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заинтересованного лица - Департамента культуры Ярославской области на решение Арбитражного суда Ярославской области от 07.06.2011, принятое судьей Сорокиной С.Р., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 30.08.2011, принятое судьями Лысовой Т.В., Буториной Г.Г., Ившиной Г.Г., по делу N А82-13036/2010 по заявлению закрытого акционерного общества "Спасские палаты" к Департаменту культуры Ярославской области о признании незаконными действий и установил:

закрытое акционерное общество "Спасские палаты" (далее - Общество, ЗАО "Спасские палаты") обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением, уточненным в порядке, установленном в статье 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Департаменту культуры Ярославской области (далее - Департамент, орган исполнительной власти) о признании незаконными действий по отказу в выдаче разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия "Культурный слой города Ярославля XI-XVII веков в пределах земельного участка жилого дома по улице Нахимсона, дом 23/55", выраженных в решении от 13.10.2010 N 4420 "Об отказе в выдаче разрешения", и обязании выдать такое разрешение.

Решением суда первой инстанции от 07.06.2011 заявленные требования удовлетворены.

Постановлением апелляционной инстанции от 30.08.2011 решение суда оставлено без изменения.

Департамент не согласился с принятыми судебными актами и обратился в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

Ссылаясь на статьи 72, 76 Конституции Российской Федерации, статьи 35, 36, 45, 52 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации"(далее - Закон N 73-ФЗ), пункт 2.3 Административного регламента, утвержденного приказом Департамента культуры Ярославской области от 29.10.2008 N 201 (далее - Регламент), заявитель считает, что представленные ЗАО "Спасские палаты"документы для выдачи разрешения на производство археологических работ содержали неполную, недостоверную и искаженную информацию; обращение за испрашиваемым разрешением носило формальный характер, так как к этому моменту земляные работы уже велись; предмет договора, приложенного к заявлению на выдачу разрешения, не содержал требований задания на проведение работ, выданного Департаментом 01.09.2010. По мнению органа исполнительной власти, отсутствие испрашиваемого разрешения на производство археологических работ не препятствует проведению реконструкции, так как не может служить основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство.

Кроме того, Департамент указывает, что участок, расположенный по адресу: город Ярославль, улица Нахимсона, дом 23/55, находится в границах территории объекта все- мирного наследия, на таком участке строительство подземных сооружений возможно при наличии инженерно-геологических изысканий, которые не проводились. Ответчику не представлена на согласование проектная документация на проведение работ по строительству объекта капитального строительства, не проводилась историко-культурная экспертиза документации, обосновывающей проведение работ по сохранению объекта культурного наследия; Общество не обеспечило проведение работ на объекте археологического наследия под контролем ответчика; оспариваемый отказ не нарушает права Общества, так как не препятствует повторному обращению за выдачей испрашиваемого разрешения после устранения причин отказа.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе.

Общество в отзыве на кассационную жалобу и его представитель в судебном заседании возразили против доводов заявителя.

Департамент надлежащим образом извещен о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, представителей в судебное заседание не направил.

Законность принятых судебных актов проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Общество является собственником помещений в здании по адресу: город Ярославль, улица Нахимсона, дом 23/55, расположенного на земельном участке с кадастровым номером 76:23:030715:21, общей площадью 1723 квадратных метра, с разрешенным использованием "для эксплуатации жилого дома", что подтверждено свидетельствами о государственной регистрации права от 11.11.2008, 27.05.2009, 24.09.2009, 19.09.2009, кадастровым паспортом от 20.08.2008 N 23/08-С-IV-1578.

Согласно решению Малого Совета Ярославского областного Совета народных депутатов от 29.04.1993 N 99 и паспорту памятника археологии от 20.10.2003 указанный земельный участок находится в границах памятника археологии - Культурного слоя города Ярославля XI - XVII веков.

Общество в отношении земельного участка с кадастровым номером 76:23:030715:21 24.06.2009 заключило с Департаментом охранное обязательство, в соответствии с которым обеспечивает условия сохранения размещенного в пределах указанного участка объекта археологического наследия - названного памятника археологии и не вправе производить без специального письменного разрешения органа исполнительной власти земляные работы на территории данного участка.

Департамент 01.09.2010 согласовал для ЗАО "Спасские палаты"задание на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия в порядке подготовки территории к строительству, а именно: производство археологических полевых работ (археологическое наблюдение за снятием балласта, археологические раскопки на участке предполагаемого строительства подземного гаража-стоянки) на площади 755 квадратных метров.

Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия 28.09.2010 выдала открытый лист на право проведения археологических полевых работ на участке реконструкции жилого дома по адресу: город Ярославль, улица Нахимсона, дом 23/55.

08.10.2010 Общество обратилось в Департамент с заявлением о выдаче разрешения на проведение указанных работ, приложив к нему, в частности, договор от 24.08.2010 N 4/10.

Письмом от 13.10.2010 N 4420 орган исполнительной власти отказал в выдаче испрашиваемого заявителем разрешения со ссылкой на пункт 2.3 Регламента, указав, что предмет представленного договора не отражает требований задания на проведение работ.

Общество, посчитав, что данный отказ нарушает его права и законные интересы в предпринимательской деятельности и не соответствует требованиям действующего законодательства, обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с соответствующим заявлением.

Руководствуясь статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 45 Закона N 73-ФЗ, пунктами 1.6.3, 2.3 Регламента, Сборником цен на научно-проектные работы по памятникам истории и культуры (СЦНПР-91), утвержденным приказом Минкультуры СССР от 05.11.1990 N 321 (далее - Сборник), суд первой инстанции удовлетворил заявленное требование. Суд исходил из того, что отраженная в договоре площадь исследования не соответствует площади, указанной в задании на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, что возможно с учетом специфики выполняемой работы и может быть урегулировано. В связи с этим, приняв во внимание направленное Обществом в Департамент письмо о расторжении приложения к договору, в котором содержится объем работ, суд счел, что приложенные Обществом к заявлению о выдаче разрешения документы не содержали неполной, недостоверной или искаженной информации, следовательно, у ответчика не имелось предусмотренных Регламентом оснований для отказа в выдаче разрешения. Суд пришел к выводу о том, что отсутствие данного разрешения препятствует ЗАО "Спасские палаты"в проведении реконструкции объекта строительства.

Апелляционный суд руководствовался аналогичными нормами права и согласился с выводами суда первой инстанции.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198 и частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации"для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно пункту 1 статьи 2 Закона N 73-ФЗ правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации осуществляется в соответствии с названным законом и принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними в пределах компетенции субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

В статье 45 Закона N 73-ФЗ определен порядок проведения работ по сохранению объекта культурного наследия.

В силу пункта 1 Закона N 73-ФЗ работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся на основании письменного разрешения и задания на проведение указанных работ, выданных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, и в соответствии с документацией, согласованной с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, в порядке, установленном пунктом 2 упомянутой статьи, и при условии осуществления указанным органом контроля за проведением работ.

Из пункта 2 статьи 45 Закона N 73-ФЗ следует, что выдача и согласование названных документов осуществляется в отношении объектов культурного наследия регионального значения в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

После выполнения работ по сохранению объекта культурного наследия физические и юридические лица, осуществлявшие научное руководство проведением указанных работ, сдают в трехмесячный срок со дня выполнения указанных работ в соответствующий орган охраны объектов культурного наследия, выдавший разрешение на проведение указанных работ, отчетную документацию, включая научный отчет о выполненных работах (пункт 6 статьи 45 Закона N 73-ФЗ).

Приемка работ по сохранению объекта культурного наследия осуществляется соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, выдавшим разрешение на проведение указанных работ, одновременно со сдачей руководителем работ отчетной документации в порядке, установленном федеральным органом охраны объектов культурного наследия (пункт 7 статьи 45 Закона N 73-ФЗ).

Следовательно, в рамках государственной охраны объектов культурного наследия предусмотрена выдача уполномоченным органом в установленном порядке разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, контроль за проведением и приемка по окончании таких работ.

В статье 12 Закона Ярославской области от 05.06.2008 N 25-з "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации на территории Ярославской области"(далее - Закон N 25-з) установлен порядок проектирования и проведения работ по сохранению объекта культурного наследия, хозяйственных работ на его территории.

В пункте 5 этой статьи закона предусмотрено, что заявление о выдаче разрешения на проведение работ по сохранению принимается к рассмотрению при наличии у заявителя задания на их проведение и согласованной проектной документации на проведение работ по сохранению. В течение месяца с момента поступления указанного заявления со всеми необходимыми документами областной орган охраны объектов культурного наследия вправе выдать разрешение на проведение работ по сохранению либо отказать в выдаче разрешения на проведение работ по сохранению.

В пункте 6 статьи 12 Закона N 25-з определены основания для отказа в выдаче разрешения на проведение работ по сохранению, среди них - неполнота или недостоверность документов, представленных в областной орган охраны объектов культурного наследия.

Департамент, как следует из пункта 1.2. Положения, утвержденного постановлением Правительства Ярославской области от 01.04.2008 N 78, является уполномоченным органом исполнительной власти Ярославской области в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

С учетом изложенного Департамент уполномочен на выдачу разрешений на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, обязан рассмотреть заявление Общества о выдаче такого разрешения и принять по нему решение, отвечающее требованиям Закона N 25-з.

Кроме Закона N 25-з при осуществлении органом местного самоуправления государственной функции по выдаче разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия применяется Регламент.

Согласно пункту 3.3.3 Регламента для подготовки решения о выдаче разрешения в срок, не превышающий трех дней, проводится анализ комплектности и правильности заполнения документов, в том числе наличие подписей и печатей на документах, проверка соответствия сведений, указанных в заявлении, сведениям, содержащимся в комплекте документов.

По результатам проверки осуществляется подготовка проекта приказа директора Департамента о выдаче разрешения и проект разрешения по установленным формам или при выявлении оснований для отказа, определенных пунктом 2.3 Регламента, - письма об отказе в выдаче разрешения и возврате документов (пункт 3.4.3).

Основанием для отказа в выдаче разрешения является наличие в документах, представленных заявителем, недостоверной, неполной или искаженной информации (пункт 2.3).

Суды установили, что Общество обратилось в Департамент с заявлением, приложив документы, перечень которых соответствует Закону N 25-з и пункту 1.6.3 Регламента.

Основанием для отказа выдаче разрешения орган местного самоуправления указал то обстоятельство, что предмет представленного договора не отражает требований задания на проведение работ.

Предмет договора от 24.08.2010 N 4/10 определен сторонами в пункте 1.1 и составляет археологическое обследование участка реконструкции дома 23/55 по улице Нахимсона. Данное условие по своему содержанию не воспроизводит в точности задание на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, согласованное Департаментом 01.09.2010.

Вместе с тем, учитывая принцип свободы договора и возможность изменения договора, обязанность подрядчика в подрядных правоотношениях выполнять определенную работу по заданию заказчика (статьи 421, 702 Гражданского кодекса Российской Федерации), нельзя исключить в рамках названного договора выполнение работ, предусмотренных в полученном в установленном порядке задании.

Смета-калькуляция в приложении N 1 к договору от 24.08.2010 N 4/10 не может быть принята во внимание, поскольку свидетельствует о согласовании не предмета, а стоимости договора.

При этом, учитывая пункт 4 Общих положений о порядке применения цен Сборника, обосновывающего данную смету, в большинстве случаев весь объем научно-проектной документации может быть выявлен полностью лишь в процессе осуществления изыскательских и реставрационных работ. Стоимость научно-проектных работ, выявленных в процессе реставрации памятника и не учтенных первоначальной сметой, определяется по акту на выявленные объемы работ и расценивается дополнительно по соответствующим таблицам разделов Сборника, что не противоречит положениям гражданского законодательства, регулирующего подрядные правоотношения.

Кроме того, исходя из специфики договорных отношений, установление соответствия договора, представленного при обращении за выдачей разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, ранее полученному заданию возможно только в ходе выполнения таких работ, за которыми Департамент вправе осуществлять контроль.

При таких обстоятельствах на основании полного, всестороннего и объективного исследования представленных в дело доказательств суды правомерно посчитали, что представленные Обществом к заявлению о выдаче разрешения документы не содержали неполной, недостоверной или искаженной информации, поэтому у ответчика не имелось предусмотренных Регламентом оснований для отказа в выдаче разрешения. Суды пришли к выводу о том, что отсутствие указанного разрешения препятствует Обществу в проведении реконструкции объекта строительства, а оспариваемые действия Департамента не соответствуют действующему законодательству и нарушают права и законные интересы ЗАО "Спасские палаты"в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, в связи с чем обоснованно удовлетворили заявленные требования.

Ссылка заявителя на отсутствие возможности проконтролировать работы Общества несостоятельна в связи с наличием в процедуре по сохранению объекта культурного наследия стадии приемки выполненных работ.

Довод Департамента о том, что на момент обращения за выдачей разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия эти работы уже начали производиться Обществом и культурный слой фактически был уничтожен, отклоняется судом кассационной инстанции, так как вопреки требованиям, установленным в статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, доказательств данного факта орган местного самоуправления в материалы дела не представил.

Доводы, приведенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения судов обеих инстанций и получили надлежащую правовую оценку; не опровергают выводов судов и направлены на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Нормы материального права применены судами первой и апелляционной инстанций правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено. Кассационная жалоба Департамента удовлетворению не подлежит.

Вопрос о распределении расходов по государственной пошлине с кассационной жалобы не рассматривался, поскольку заявитель на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от ее уплаты.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 07.06.2011 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 30.08.2011 по делу N А82-13036/2010 оставить без изменения, кассационную жалобу Департамента культуры Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

А.И. Чиграков

Судьи

Н.Ю. Башева Н.Ш. Радченкова