Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 23 ноября 2011 г. N Ф07-10323/2011 по делу N А21-156/2011

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе:

председательствующего Кудина А.Г.,

судей Асмыковича А.В. и Подвального И.О.,

рассмотрев 16.11.2011 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Федеральной антимонопольной службы по Калининградской области на решение Арбитражного суда Калининградской области от 13.04.2011 (судья Сычевская С.Н.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.08.2011 (судьи Зотеева Л.В., Лопато И.Б., Семенова А.Б.) по делу N А21-156/2011, установил:

Федеральное государственное учреждение "Администрация морского порта Калининград", место нахождения: 236003, Калининград, улица Портовая, дом 59, ОГРН 1023901861510 (далее - ФГУ "Администрация порта", Учреждение, Порт), обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Калининградской области, место нахождения: 236006, Калининград, Московский проспект, дом 95 (далее - Управление, Калининградское УФАС) от 18.10.2010 N АМЗ-82/2010.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечены закрытое акционерное общество "Международная страховая компания "Айни" (далее - ЗАО "МСК "Айни") и открытое акционерное общество "Военно-страховая компания" (далее - ОАО "ВСК").

Решением от 13.04.2011 заявление удовлетворено, оспариваемое решение Калининградского УФАС признано судом недействительным.

Постановлением апелляционной инстанции от 15.08.2011 решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Управление просит отменить решение от 13.04.2011 и постановление апелляционной инстанции от 15.08.2011 и отказать в удовлетворении заявленного Учреждением требования. Податель жалобы считает, что судами неправильно истолкованы нормы материального права - статьи 17 и 18 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), а вывод об отсутствии в материалах дела доказательств, подтверждающих негативные последствия для определенной конкурентной среды, сделан без исследования фактических обстоятельств дела.

В отзыве Учреждение просит вынесенные по настоящему делу судебные акты оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, однако в судебное заседание своих представителей не направили, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела, 21.05.2010 в Управление поступила жалоба ЗАО "МСК "Айни" на действия ФГУ "Администрация порта" и конкурсной комиссии Порта при проведении открытого конкурса на право заключения договора на оказание услуг по добровольному медицинскому страхованию ее работников. Как указало ЗАО "МСК "Айни", Учреждение неправомерно включило в критерии оценки заявок величину уставного капитала участника и наличие рейтинга надежности страховой организации, и предоставило дополнительные преимущества компаниям, имеющим уставный капитал выше установленной законодательством минимальной величины, тем самым искусственно создав препятствия к доступу на участие в конкурсе небольших и средних страховых компаний. Включение в критерии оценки заявок участников критерия, связанного с наличием рейтинга определенного рейтингового агентства, является прямым нарушением антимонопольного законодательства, поскольку создает препятствие к доступу на рынок страховых компаний, не имеющих рейтинговых оценок, либо имеющих рейтинговые оценки иных рейтинговых агентств.

На основании жалобы ЗАО "МСК "Айни" Управление возбудило дело N АМЗ-82/2010 по признакам нарушения ФГУ "Администрация порта" части 1 статьи 17 и статьи 18 Закона N 135-ФЗ.

По результатам рассмотрения дела Управление пришло к выводу о том, что включение Учреждением вышеуказанных критериев оценки заявок в конкурсную документацию ограничивает круг потенциальных участников конкурса, так как данные действия могли привести к отказу от участия в конкурсе иных участников, заранее поставленных в неравные (дискриминационные) условия.

Решением от 18.10.2010 N АМЗ-82/2010 Калининградское УФАС признало ФГУ "Администрация порта" нарушившим часть 1 статьи 18 Закона N 135-ФЗ в части несоблюдения требований при проведении открытого конкурса при отборе финансовой организации (пункт 1), а также часть 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ в части осуществления действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции (пункт 1). В связи с заключением договора оказания услуг по добровольному медицинскому страхованию работников ФГУ "Администрация порта" предписание не выдано. Материалы дела решено передать руководителю Управления для принятия решения о направлении иска о расторжении договора в суд.

Не согласившись с решением антимонопольного органа, Учреждение обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявление, пришел к выводу о том, что антимонопольным органом не доказано совершение Учреждением нарушений статей 17 и 18 Закона о защите конкуренции.

Суд апелляционной инстанции полностью согласился с выводами суда первой инстанции.

Изучив материалы дела, оценив доводы кассационной жалобы и представленного на нее отзыва, кассационная инстанция не находит оснований для удовлетворения жалобы Управления в связи со следующим.

С учетом положений части 1 статьи 1 Закона N 135-ФЗ и части 1 статьи 1 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ) правовое регулирование конкурентных отношений и отношений, связанных с размещением заказов, предполагает взаимосвязанные цели и задачи и рассматриваемые в настоящем дела спорные отношения регламентируются названными законами.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе нарушение порядка определения победителя или победителей торгов.

В части 1 статьи 18 Закона N 135-ФЗ установлено, что субъекты естественных монополий осуществляют отбор финансовых организаций путем проведения открытого конкурса или открытого аукциона в соответствии с положениями федерального закона о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ оказание услуг для государственных и муниципальных нужд для оказания определенных финансовых услуг, в том числе, страхования имущества; личного страхования, медицинское страхования; страхования ответственности.

Суды двух инстанций пришли к правильному выводу о том, что требование части 1 статьи 18 Закона N 135-ФЗ об обязательном отборе финансовых организаций на конкурсной основе ФГУ "Администрация порта" выполнено, так как договор страхования был заключен по результатам конкурса, в связи с этим оснований для признания Учреждения нарушившим положения данной нормы у Калининградского УФАС не имелось.

В соответствии с частью 2 статьи 28 Закона N 94-ФЗ оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе осуществляются конкурсной комиссией в целях выявления лучших условии исполнения государственного или муниципального контракта в соответствии с критериями и в порядке, которые установлены конкурсной документацией.

Согласно части 4 статьи 28 Закона N 94-ФЗ конкурсная комиссия для определения лучших условий исполнения контракта, предложенных в заявках на участие в конкурсе, должна оценивать и сопоставлять такие заявки по цене контракта и иным критериям, указанным в конкурсной документации, в том числе по качеству работ, услуг и (или) квалификации участника конкурса при размещении заказа на выполнение работ, оказание услуг; объему предоставления гарантий качества товара, работ, услуг.

В соответствии с частью 7 указанной статьи порядок оценки заявок на участие в конкурсе устанавливается Правительством Российской Федерации. При установлении порядка оценки заявок на участие в конкурсе Правительством Российской Федерации предусматриваются виды критериев из указанных в части 4 статьи 28, их содержание и значимость таких критериев в зависимости от видов товаров.

Постановлением Правительства РФ от 10.09.2009 N 722 утверждены Правила оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (далее - Правила).

Как видно из раздела 11 Конкурсной документации для проведения открытого конкурса на право заключения договора оказания услуг по добровольному медицинскому страхованию работников ФГУ "АМП Калининград" (далее - Конкурсная документация) Портом были установлены следующие критерии оценки заявок на участие в Конкурсе:

- цена договора (значимость критерия составляет 35%);

- качество услуг и квалификация участника (значимость критерия составляет 20%);

- объем предоставления гарантий качества услуг (значимость критерия составляет 45%).

Вместе с тем, значимость критерия "цена контракта" согласно пункту 6 Правил не может быть менее 35%.

Для критерия "качество услуг и квалификация участника" установлена значимость не более 20% (пункт 10 Правил).

В пункте 9 Правил определена значимость критерия "объем предоставления гарантий качества услуг" - не более 10%.

Таким образом, суды правомерно указали, что установление ФГУ "АМП Калининград" в Конкурсной документации значимости критерия "объем предоставления гарантий качества услуг" в размере 45% не соответствует требованиям пункт 9 Правил.

Однако судами правильно указано, что фиксация Управлением формальных нарушений Правил не связана с выявлением, исследованием и оценкой негативных действительных либо возможных последствий для конкуренции.

Для квалификации действии по организации и проведению торгов, как нарушающих требования антимонопольного законодательства, необходимы установление и оценка последствий тех или иных нарушений Закона N 94-ФЗ с точки зрения их фактического либо возможного влияния на конкурентную среду в каждом конкретном случае.

Как следует из раздела 11 Конкурсной документации в критерии "качество услуг и квалификация участника" были установлены два подкритерия: "рейтинг надежности страховой организации (по данным агентства "Эксперт РА")" и "величина уставного капитала участника конкурса".

По мнению Управления, установление данных подкритериев создает необоснованные преимущества страховым организациям, которым указанное агентство присвоило рейтинги А, А+, А++, перед другими страховыми компаниями, работающими на территории России и не имеющими рейтинг данного экспертного агентства, либо имеющими рейтинг иного рейтингового агентства, или имеющими присвоенный рейтинг агентства "Эксперт РА": В, В+, В++, а также предоставляет необоснованные преимущества для крупных страховых компаний перед средними или небольшими страховыми компаниями и ограничивает круг потенциальных участников конкурса.

Суды двух инстанций правомерно согласились с указанными выводами Управления, вместе с тем указав, что основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников размещения заказов, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Установление ФГУ "Администрация порта" в Конкурсной документации вышеуказанных спорных критериев при проведении открытого конкурса может рассматриваться как нарушающее статью 17 Закона N 135-ФЗ только в том случае, если антимонопольный орган докажет, что эти условия включены в документацию об открытом конкурсе специально для того, чтобы обеспечить победу в аукционе конкретному хозяйствующему субъекту.

Как правильно установлено судами, таких доказательств Управлением не представлено.

Кроме того, суды правильно указали, что Управление не исследовало соответствующий товарный рынок (рынок оказания страховых услуг), не установило количество компаний, осуществляющих деятельность на этом рынке, не исследовало вопрос о том, какие компании не смогли принять участие в конкурсе по причине установления в конкурсной документации спорных критериев.

Доводам Управления о том, что спорные критерии были включены в конкурсную документацию, с целью обеспечить победу ОАО "ВСК", судом апелляционной инстанции была дана правовая оценка, с которой кассационная коллегия полностью согласна.

Суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу о том, что Управление не представило бесспорных доказательств нарушения ФГУ "Администрация порта" требований части 1 статьи 17 и части 1 статьи 18 Закона N 135-ФЗ (с учетом позиции, изложенной в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.12.2010 N 11017/10 по делу N А06-6611/2009), и признали недействительным вынесенное антимонопольным органом решение.

При таких обстоятельствах оснований для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы Калининградского УФАС не имеется.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа постановил:

решение Арбитражного суда Калининградской области от 13.04.2011 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.08.2011 по делу N А21-156/2011 оставить без изменения, а кассационную жалобу Федеральной антимонопольной службы по Калининградской области - без удовлетворения.

Председательствующий

А.Г. Кудин

Судьи

А.В. Асмыкович

И.О. Подвальный