Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 1 ноября 2018 г. "По делу о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия положений части 11 статьи 2.14 Закона Республики Карелия от 15 мая 2008 года N 1191-ЗРК "Об административных правонарушениях" в связи с обращением общества с ограниченной ответственностью "РУССТРОЙ"

город Петрозаводск

1 ноября 2018 года

Конституционный Суд Республики Карелия в составе председательствующего С.А. Беньяминовой, судей М.В. Даниловой, А.А. Тайбакова,

с участием сторон: представителей заявителя О.Л. Панова, И.П. Уминской, представителя Законодательного Собрания Республики Карелия - Е.В. Катаевой, представителя Главы Республики Карелия - Н.С. Карповой,

руководствуясь статьей 68 Конституции Республики Карелия, статьями 3 (подпункт "а" пункта 1 части 1), 33, 74, 83, 84 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия положений части 11 статьи 2.14 Закона Республики Карелия от 15 мая 2008 года N 1191-ЗРК "Об административных правонарушениях" в связи с обращением общества с ограниченной ответственностью "РУССТРОЙ".

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение общества с ограниченной ответственностью "РУССТРОЙ".

Основанием для рассмотрения дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Карелия отдельные положения Закона Республики Карелия "Об административных правонарушениях".

Заслушав сообщение судьи-докладчика М.В. Даниловой, объяснения сторон, выступление представителей: Прокуратуры Республики Карелия - А.А. Сухановой, Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия - Н.Г. Круль, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Конституционный Суд Республики Карелия установил:

1. Закон Республики Карелия N 1191-ЗРК принят Законодательным Собранием Республики Карелия 17 апреля 2008 года, подписан Главой Республики Карелия 15 мая 2008 года, опубликован в газете "Карелия" от 22 мая 2008 года N 54 и действует с последующими изменениями и дополнениями.

В соответствии с частью 11 статьи 2.14 Закона Республики Карелия от 15 мая 2008 года N 1191-ЗРК "Об административных правонарушениях" непринятие собственниками, владельцами нежилых зданий, строений, сооружений или уполномоченными ими лицами мер по очистке кровель, водостоков, крыш, козырьков (навесов) таких зданий, строений, сооружений от снега, снежных навесов, наледи и сосулек влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до четырех тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

По мнению заявителя, оспариваемая правовая норма не соответствует Конституции Республики Карелия, ее статьям 5, 8 (части 3, 4), 16 (части 1, 3), 17, 19, поскольку диспозиция указанной нормы является неопределенной, что позволяет применять ее произвольно, по усмотрению правоприменителей, а безальтернативность санкции в виде административного штрафа исключает возможность назначения иного наказания, не позволяет во всех случаях в полной мере учесть характер и последствия совершенного административного правонарушения, степень вины, а также иные имеющие значение для дела существенные обстоятельства и тем самым обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания.

В соответствии со статьей 74 (части 1 и 2) Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" Конституционный Суд Республики Карелия принимает постановление по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов, только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. При этом Конституционный Суд Республики Карелия не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Конституционный Суд Республики Карелия разрешает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Республики Карелия по настоящему делу являются положения части 11 статьи 2.14 Закона Республики Карелия "Об административных правонарушениях" постольку, поскольку на их основании решается вопрос о назначении административного наказания в виде административного штрафа собственникам, владельцам нежилых зданий, строений, сооружений или уполномоченным ими лицам за непринятие мер по очистке кровель, водостоков, крыш, козырьков (навесов) таких зданий, строений, сооружений от снега, снежных навесов, наледи и сосулек.

Конституционность указанных положений в иных аспектах заявителем не оспаривается, а потому Конституционным Судом Республики Карелия в настоящем деле не проверяется.

2. Конституция Российской Федерации, провозглашая человека, его права и свободы высшей ценностью, относит защиту прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, административное и административно-процессуальное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по предметам которого издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 2, пункты "б", "к" части 1 статьи 72, части 2 и 5 статьи 76).

Федеральный закон, устанавливающий общие положения и принципы законодательства об административных правонарушениях, - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях - предусматривает, что законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливается административная ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (пункт 1 части 1 статьи 1.3.1).

Законодатель Республики Карелия, действуя в пределах компетенции, определенной Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, статьей 26 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пунктом 14 части 2 статьи 41 Конституции Республики Карелия, и устанавливая в Законе Республики Карелия "Об административных правонарушениях" административную ответственность по вопросам, не имеющим федерального значения, в том числе за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами органов государственной власти Республики Карелия, муниципальными правовыми актами, предусмотрел различные составы административных правонарушений исходя из конституционно значимых целей и существа охраняемых общественных отношений.

В первоначальной редакции статья 2.14 Закона Республики Карелия "Об административных правонарушениях" именовалась "Нарушение правил благоустройства" и предусматривала административную ответственность за нарушение установленных муниципальными правовыми актами правил благоустройства территорий муниципальных образований, за исключением случаев, предусмотренных иными статьями данного Закона.

Законом Республики Карелия от 20 декабря 2017 года N 2202-ЗРК "О внесении изменений в Закон Республики Карелия "Об административных правонарушениях" указанная статья была изложена в новой редакции с названием "Нарушения в сфере благоустройства территорий поселений, городских округов". В целях устранения правовой неопределенности состава административного правонарушения, отсылавшего к правилам благоустройства территорий муниципальных образований, различавшимся по содержанию и способам регулирования (как следует из пояснительной записки к соответствующему законопроекту и имеющейся в материалах дела позиции представителя Законодательного Собрания Республики Карелия), законодатель Республики Карелия при конструировании объективной стороны составов административных правонарушений отказался от бланкетного (отсылочного) способа формулирования административно-деликтных норм, предусмотрев административную ответственность за совершение конкретных противоправных деяний.

Оспариваемые правовые предписания были включены в статью 2.14 Законом Республики Карелия от 26 января 2018 года N 2209-ЗРК "О внесении изменений в статью 2.14 Закона Республики Карелия "Об административных правонарушениях".

Из содержания оспариваемых положений следует, что непринятие собственниками, владельцами нежилых зданий, строений, сооружений или уполномоченными ими лицами мер по очистке кровель, водостоков, крыш, козырьков (навесов) таких зданий, строений, сооружений от снега, снежных навесов, наледи и сосулек является административным правонарушением в сфере благоустройства территорий поселений, городских округов.

Нормативное правовое регулирование отношений в сфере благоустройства территорий поселений, городских округов осуществляется правилами благоустройства территории муниципального образования, принимаемыми представительными органами соответствующих поселений и городских округов в пределах полномочий по решению вопросов местного значения. Правила благоустройства территории муниципального образования представляют собой муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения. В числе вопросов, которые могут регулировать правила благоустройства, находится порядок уборки территории муниципального образования в зимний период (статьи 2, 14, 16, 17, 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Обязанность собственников нежилых зданий, сооружений и лиц, владеющих зданиями, сооружениями на ином законном основании, принимать участие, в том числе финансовое, в содержании прилегающих территорий установлена Градостроительным кодексом Российской Федерации. При этом случаи и порядок такого участия указанных лиц в содержании прилегающих территорий определяются правилами благоустройства территории муниципального образования (части 1 и 9 статьи 55.25).

Поскольку сход (падение) снежных навесов, наледи и сосулек может причинить вред жизни и здоровью граждан, их имуществу, имуществу иных лиц, в том числе объектам благоустройства, то образование указанных природных явлений на кровлях, водостоках, крышах, козырьках (навесах) зданий и сооружений представляет собой угрозу комфортной и безопасной среде проживания граждан. В связи с этим установление оспариваемыми положениями административной ответственности собственников, владельцев нежилых зданий, строений, сооружений или уполномоченных ими лиц за непринятие мер по очистке кровель, водостоков, крыш, козырьков (навесов) зданий, строений, сооружений от снега, снежных навесов, наледи и сосулек обусловлено высокой степенью общественной опасности бездействия указанных лиц в сфере благоустройства территорий поселений и городских округов и направлено на защиту таких конституционных ценностей, как человек, его права и свободы.

3. Конституционный Суд Республики Карелия в своих решениях неоднократно высказывал правовую позицию о необходимости соблюдения законодателем Республики Карелия требования определенности правовых норм, вытекающего из статьи 19 Конституции Республики Карелия (Постановление от 14 ноября 2013 года и другие); применительно к сфере административно-деликтного законодательства это означает, что, закрепляя составы административных правонарушений и меры ответственности за их совершение, законодатель обязан таким образом формулировать текст соответствующих норм, чтобы каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия) (Определение от 2 февраля 2016 года).

Оценка степени определенности содержащихся в законе положений должна осуществляться исходя не только из самого текста закона и используемых в нем формулировок, но и из их места в системе нормативных предписаний - как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, регулятивные нормы, непосредственно закрепляющие те или иные правила поведения, не обязательно должны содержаться в том же нормативном правовом акте, что и нормы, устанавливающие юридическую ответственность за их нарушение (постановления от 27 мая 2003 года N 9-П, от 14 февраля 2013 года N 4-П, от 17 июня 2014 года N 18-П, от 16 июля 2015 года N 22-П и другие).

Из содержания оспариваемых правовых предписаний во взаимосвязи с положениями федеральных законов, определяющих компетенцию публичных органов власти в сфере благоустройства территорий муниципальных образований, а также положениями статьи 1.3 Закона Республики Карелия "Об административных правонарушениях", согласно которым он устанавливает административную ответственность, в том числе за нарушения правил и норм, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами органов государственной власти Республики Карелия, муниципальными правовыми актами, следует, что регулятивные нормы, определяющие правила поведения в сфере благоустройства муниципальных образований, содержатся не только в оспариваемых правовых предписаниях, но и в муниципальных правовых актах. Указанное подтверждается и имеющимися в материалах дела судебными решениями, принятыми по заявлениям лиц, привлеченных к административной ответственности на основании оспариваемых положений: суды при решении вопроса о наличии состава административного правонарушения, предусмотренного частью 11 статьи 2.14 Закона Республики Карелия "Об административных правонарушениях", применяют правовые предписания правил благоустройства соответствующих муниципальных образований.

При этом использованный в оспариваемых законоположениях способ конструирования диспозиции правовой нормы не позволяет определить, какие меры по очистке кровель, водостоков, крыш, козырьков (навесов) зданий, строений, сооружений обязаны принимать собственники, владельцы нежилых зданий, строений, сооружений или уполномоченные ими лица. В силу отсутствия непосредственно в части 11 статьи 2.14 Закона Республики Карелия "Об административных правонарушениях" конкретизирующих характеристик мер по очистке и (или) их результата содержание таких мер может быть определено только из толкования оспариваемых положений в их взаимосвязи с правилами благоустройства территорий муниципальных образований.

Анализ принятых в Республике Карелия правил благоустройства показывает, что указанные акты используют одинаковый подход при установлении требований к очистке крыш от снежных навесов, наледи и сосулек - обстоятельства, при которых допускается их наличие, не предусмотрены; их удаление на любых крышах должно производиться по мере необходимости. Такой подход соотносится с использованным в регулирующих, в частности, сходные правоотношения Правилах и нормах технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27 сентября 2003 года N 170, которыми установлены требования по техническому обслуживанию крыш зданий, относящихся к жилищному фонду.

Таким образом, в системной связи с положениями правил благоустройства территорий муниципальных образований оспариваемые правовые предписания в части, устанавливающей административную ответственность за непринятие собственниками, владельцами нежилых зданий, строений, сооружений или уполномоченными ими лицами мер по очистке крыш от снежных навесов, наледи и сосулек, не допускают неоднозначного толкования, а потому соответствуют Конституции Республики Карелия.

Вместе с тем в отношении очистки крыш от снега в правилах благоустройства муниципальных образований используются различные подходы. Так, в отдельных правилах благоустройства по аналогии с вышеуказанными Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда установлена возможность накопления снега на крышах с наружным водоотводом до тридцати сантиметров (Суоярвское, Пудожское городские поселения, Авдеевское, Мелиоративное сельские поселения); некоторые правила благоустройства устанавливают различия в очистке крыш от снега в зависимости от того, выходит ли крыша на пешеходную зону (Боровское сельское поселение, Калевальское, Кемское городские поселения); допускается накопление снега на крышах и предусматривается, что снег может быть сброшен только в светлое время суток (Петрозаводский городской округ). В правилах благоустройства большинства муниципальных образований регламентированы только меры безопасности при очистке крыш в зимний период и порядок вывоза сброшенного снега.

Что касается требований к мерам по очистке крыш от снега для жилищного фонда, то вышеуказанный федеральный нормотворческий орган устанавливает ряд критериев: в зависимости от типа, материала и уклона кровли, вида водоотводов предусматриваются различные периодичность и объем мер по очистке; некоторые типы кровель не должны очищаться от снега либо должны очищаться только их отдельные элементы (пункты 4.6.1.23, 4.6.4.6 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда).

Таким образом, отсутствие непосредственно в оспариваемых правовых положениях критериев и (или) целей принимаемых мер по очистке от снега в совокупности с различным регулированием порядка осуществления этих же мер в правилах благоустройства территорий муниципальных образований, а также отсутствием иных нормативных правовых актов Республики Карелия в указанной сфере не позволяет субъектам административного права определить содержание требований законодателя Республики Карелия, невыполнение которых влечет административную ответственность. Так, например, административные комиссии органов местного самоуправления, применяя оспариваемые правовые положения во взаимосвязи с нормами правил благоустройства, для установления факта бездействия субъекта административной ответственности используют при описании состояния крыш такие недостаточно определенные формулировки, как "толстый слой снега", "достаточное, достаточно большое, значительное количество снега".

При таких обстоятельствах отсутствие четкого правового разрешения вопроса о требуемой степени очистки крыш от снега препятствует потенциальным субъектам административной ответственности соотносить с нормативно установленными правилами свое поведение, предвидеть правовые последствия своих действий, что не отвечает принципам правового государства, верховенства права и равенства перед законом, закрепленным в статьях 5 (части 1, 2), 19 (часть 1) Конституции Республики Карелия.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Республики Карелия, неоднозначность, неясность и противоречивость правового регулирования неминуемо препятствуют адекватному уяснению его содержания и предназначения, допускают возможность неограниченного усмотрения публичной власти в процессе правоприменения, создают предпосылки для административного произвола, чем ослабляют гарантии защиты конституционных прав и свобод; поэтому самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы вполне может быть достаточно для признания такой нормы не соответствующей Конституции Республики Карелия (постановления от 14 ноября 2013 года, от 2 декабря 2014 года, от 29 апреля 2016 года, от 22 февраля 2017 года).

Таким образом, положения части 11 статьи 2.14 Закона Республики Карелия "Об административных правонарушениях" в части, закрепляющей в качестве признака объективной стороны состава предусмотренного им административного правонарушения непринятие мер собственниками, владельцами нежилых зданий, строений, сооружений или уполномоченными ими лицами мер по очистке кровель, водостоков, крыш, козырьков (навесов) таких зданий, строений, сооружений от снега, не соответствуют Конституции Республики Карелия, ее статьям 5 (части 1, 2), 19 (часть 1).

4. Одной из задач законодательства об административных правонарушениях является, исходя из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предупреждение административных правонарушений (статья 1.2), а целью административного наказания как установленной государством меры ответственности за совершение административного правонарушения - предупреждение совершения новых правонарушений как самими правонарушителями, так и другими лицами (часть 1 статьи 3.1).

Как указал Конституционный Суд Республики Карелия в Постановлении от 8 июля 2015 года, при реализации своих правотворческих полномочий законодатель Республики Карелия располагает достаточно широкой дискрецией в установлении административной ответственности, однако ограничен вытекающими из положений статей 15 (части 1, 2), 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации, статей 5 (части 1, 2), 19 (часть 1) Конституции Республики Карелия требованиями справедливости, соразмерности и индивидуализации наказания, имеющими универсальное значение и, по своей сути, относящимися к основам конституционного правопорядка. Из этого следует, что санкции штрафного характера в республиканском законе должны быть справедливыми и соразмерными конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния. Принципы справедливости и соразмерности предполагают установление публично-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию наказания при применении административного штрафа.

Согласно статьям 1.1, 3.2, 3.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях могут устанавливаться только такие виды наказаний, как предупреждение и административный штраф, при этом административный штраф является денежным взысканием, которое выражается в денежной сумме и устанавливается в размере, как правило, не превышающем для граждан пяти тысяч рублей, для должностных лиц - пятидесяти тысяч рублей, для юридических лиц - одного миллиона рублей.

Оспариваемые правовые предписания части 11 статьи 2.14 Закона Республики Карелия "Об административных правонарушениях" предусматривают наказание в виде административного штрафа в следующих размерах: в отношении граждан - от трех тысяч до четырех тысяч рублей, должностных лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей, юридических лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Такая дифференциация размера административного штрафа, установленная в пределах, определенных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, направлена на достижение целей административного наказания и создание надлежащих условий для защиты охраняемых законом ценностей с учетом необходимости обеспечения баланса прав лица, привлекаемого к административной ответственности, и общего (публичного) интереса, состоящего в защите личности, общества и государства от административных правонарушений.

Что касается установления безальтернативного наказания в оспариваемых положениях, то выбор вида наказания из двух возможных (предупреждение и административный штраф) или их сочетания находится в пределах дискреции законодателя Республики Карелия и определяется им исходя из степени общественной опасности противоправного поведения, объекта правонарушения. Учитывая, что предупреждение как вид наказания устанавливается за впервые совершенные административные правонарушения при отсутствии причинения вреда или возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при отсутствии имущественного ущерба (статья 3.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), то санкция, установленная оспариваемыми правовыми предписаниями, предопределена целью предотвращения причинения вреда защищаемым Конституцией Республики Карелия ценностям - жизни и здоровью человека, которую преследовал законодатель Республики Карелия, требуя принимать меры по очистке кровель, водостоков, крыш, козырьков (навесов) зданий, строений, сооружений от снега, снежных навесов, наледи и сосулек.

Таким образом, поскольку выбор вида наказания осуществлен законодателем Республики Карелия в пределах его компетенции и исходя из защищаемых ценностей, а дифференциация его размера с определением его минимального и максимального пределов позволяет правоприменительным органам на основании исследования фактических обстоятельств оценить противоправность деяния, характер правонарушения и определить соответствующее наказание, то оспариваемые предписания не могут рассматриваться как несоразмерное ограничение конституционных прав и свобод граждан, а потому соответствуют Конституции Республики Карелия.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 3, 70-75, 85 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", Конституционный Суд Республики Карелия постановил:

1. Признать положения части 11 статьи 2.14 Закона Республики Карелия от 15 мая 2008 года N 1191-ЗРК "Об административных правонарушениях" в части, закрепляющей в качестве признака объективной стороны состава предусмотренного им административного правонарушения непринятие мер собственниками, владельцами нежилых зданий, строений, сооружений или уполномоченными ими лицами мер по очистке кровель, водостоков, крыш, козырьков (навесов) таких зданий, строений, сооружений от снега, не соответствующими Конституции Республики Карелия, ее статьям 5 (части 1, 2), 19 (часть 1).

2. Признать положения части 11 статьи 2.14 Закона Республики Карелия от 15 мая 2008 года N 1191-ЗРК "Об административных правонарушениях" в части, закрепляющей в качестве признака объективной стороны состава предусмотренного им административного правонарушения непринятие мер собственниками, владельцами нежилых зданий, строений, сооружений или уполномоченными ими лицами мер по очистке кровель, водостоков, крыш, козырьков (навесов) таких зданий, строений, сооружений от снежных навесов, наледи и сосулек, соответствующими Конституции Республики Карелия.

3. Признать положения части 11 статьи 2.14 Закона Республики Карелия от 15 мая 2008 года N 1191-ЗРК "Об административных правонарушениях", предусматривающие административный штраф для граждан в размере от трех тысяч до четырех тысяч рублей, для должностных лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей, для юридических лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей, соответствующими Конституции Республики Карелия.

4. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно после его провозглашения и обязательно для исполнения.

5. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в очередном номере газеты "Карелия" и официальном издании "Собрание законодательства Республики Карелия", а также размещению на официальном сайте Конституционного Суда Республики Карелия.

Конституционный Суд Республики Карелия