Глава 4. Правовые мониторинги и их результаты. Взаимодействие Уполномоченного по правам человека в Московской области с органами государственной власти, в том числе по результатам Доклада о деятельности Уполномоченного по правам человека в Московской области в 2015 году

Глава 4. Правовые мониторинги и их результаты. Взаимодействие Уполномоченного по правам человека в Московской области с органами государственной власти, в том числе по результатам Доклада о деятельности Уполномоченного по правам человека в Московской области в 2015 году

В соответствии с Законом Московской области "О правовом мониторинге", а также в целях реализации задач Уполномоченного, предусмотренных Законом Московской области "Об Уполномоченном по правам человека в Московской области", в целях оценки качества и эффективности действующего законодательства, сотрудниками аппарата Уполномоченного проводилась работа по мониторингу законодательства и практики его применения.

Мониторинг соблюдения избирательных прав отдельных категорий граждан

Целью мониторинга соблюдения избирательных прав отдельных категорий граждан являлось выявление, устранение и предотвращение фактов нарушения прав граждан в сфере избирательного права; выявление факторов, снижающих эффективность реализации законов и других нормативных правовых актов Московской области в сфере реализации избирательного права лицами с ограниченными возможностями здоровья, и лицами, находящимися в местах принудительного содержания; контроль за исполнением законов и других нормативных правовых актов в сфере реализации избирательного права указанными лицами.

1. В целях реализации прав граждан-инвалидов на личное участие в избирательном процессе Центральной избирательной комиссией России рекомендовано осуществлять мероприятия направленные на обеспечение доступности избирательных участков для инвалидов и других маломобильных групп населения.

Наряду с обеспечением доступной среды на избирательных участках реализация прав инвалидов на участие в выборах возможна посредством предоставления им возможности голосовать вне избирательных участков.

По официальным источникам в Подмосковье в списках избирателей ко дню голосования состояло 437 338 инвалидов. В целях обеспечения избирательных прав инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья Уполномоченным было организовано тесное взаимодействие с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, Советом при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, Правительством Московской области, Избирательной комиссией Московской области, главами муниципальных образований Московской области.

До начала выборов была проведена большая предварительная работа. На протяжении нескольких месяцев до дня голосования осуществлялся сбор и анализ информации об избирательных участках.

Было выявлено, что во многих муниципальных образованиях Московской области (в некоторых муниципальных образованиях до 45 процентов всех избирательных участков) существенно затрудняло голосование инвалидов, особенно инвалидов-колясочников, размещение участковых избирательных комиссий на вторых этажах зданий.

В день выборов мобильные группы оказывали посильную помощь в организации голосования на таких участках.

На отдельных избирательных участках возникали конфликтные ситуации с голосованием избирателей на дому. Так, на избирательном участке в городе Дмитрове поступали жалобы на действия участковой избирательной комиссии, в том числе на непредоставление возможности ознакомиться с реестром избирателей, голосующих вне избирательного участка.

Следует отметить, что реализация избирательного права гражданами, проголосовавшими вне помещения для голосования, во многом зависит от добросовестности членов участковой избирательной комиссии, а именно от правильности ведения членами избирательной комиссии реестра заявлений о голосовании вне помещения для голосования.

Для решения этой проблемы представляется целесообразным разработать законодательный механизм, исключающий возможность нарушения избирательных прав граждан при организации и проведении голосования вне помещения для голосования.

В адрес Избирательной комиссии Московской области Уполномоченным направлено письмо с просьбой проанализировать вышеописанную проблему и принять меры по ее решению, при необходимости, с участием Уполномоченного.

По официальным данным в единый день голосования приняли участие 87 231 инвалид, в том числе слепые и слабовидящие - 3 790 человек, глухие и слабослышащие - 3 883 человека, 11 810 с нарушением функций опорно-двигательного аппарата.

В 55 муниципальных образованиях Московской области, где осуществляют деятельность представители Уполномоченного, среди инвалидов и руководителей общественных организаций инвалидов по итогам выборов был проведен опрос. В опросе приняли участие 526 инвалидов и 37 руководителей общественных организаций инвалидов.

Согласно проведенному опросу среди инвалидов 94,3% от общего количества опрошенных дали положительную оценку организационной работе в период выборной кампании и реализации своего избирательного права.

Одновременно, по результатам опроса инвалидами были отмечены следующие недостатки в работе по организации доступности избирательных участков:

не создаются совместные с представителями общественных организаций инвалидов рабочие группы для проверки оборудования пешеходных путей, помещений для голосования на предмет доступности избирательных участков для инвалидов;

нет информации о кандидатах для прочтения на шрифте Брайля; нет специальных трафаретов в кабине для тайного голосования для слепых инвалидов; нехватка сурдопереводчиков и др.

Представляется, что указанные предложения необходимо рассмотреть Избирательной комиссией Московской области в целях их учета при планировании работы по организации и проведению будущих выборных кампаний.

2. В ходе мониторинга соблюдения избирательных прав лиц, содержащихся под стражей, а также подвергнутых административному аресту и домашнему аресту, сотрудники аппарата Уполномоченного посетили СИЗО и помещения, функционирующие в режиме следственного изолятора, ИВС, спецприемники и уголовно-исполнительные инспекции, провели письменный опрос сотрудников учреждений и анкетирование лиц, содержащихся под стражей, а также отбывающих административный арест.

Так, было посещено 13 мест содержания под стражей (СИЗО и ИВС) и 2 специальных приемника, опрошено 142 сотрудника учреждений, проанкетировано 349 человек, находящихся в местах принудительного содержания.

Все лица, содержащиеся под стражей, выражали свою волю во время голосования добровольно, без оказания давления со стороны администрации или других лиц, чтобы отдали свой голос в пользу определенного кандидата (партии) - 97,7%. Незначительное количество опрошенных (2,3%) ответили, что во время предыдущих предвыборных кампаний на них оказывалось давление (ужесточением режима содержания, подкуп) с целью агитации за определенную партию.

Большинство сотрудников (81%) не сталкивались с трудностями в организации проведения выборов в местах содержания под стражей, однако 1/5 (19%) указали, что имеются определенные проблемы, в том числе:

дополнительная нагрузка на сотрудников, которая никак не компенсируется материально;

получение открепительных удостоверений на лиц, содержащихся под стражей, по месту жительства (необходимость выездов сотрудников в избирательные комиссии разных районов Подмосковья);

доведение информации о выборах, агитационных материалов до подозреваемых и обвиняемых;

постоянное "движение" подозреваемых и обвиняемых (поступление новых людей, этапирование на следственные действия и судебные заседания, к месту отбывания наказания, освобождение из-под стражи);

отсутствие опыта у некоторых сотрудников в проведении подобных мероприятий; наличие посторонних людей на режимном объекте (члены избирательных комиссий, наблюдатели, СМИ и др.).

Почти половина сотрудников (45,8%) высказались о необходимости принятия нормативного правового акта, регулирующего вопросы реализации избирательного права подозреваемыми и обвиняемыми. В основном необходимость принятия нормативного правового акта отметили те сотрудники, которые ранее не имели опыта проведения выборов в месте содержания под стражей.

Сотрудниками мест содержания под стражей были названы предложения по организации голосования, в основном они касались трудностей, которые возникают при получении открепительных удостоверений. Представляется, что данная проблема может быть решена при взаимодействии ИВС и СИЗО. Для ее решения целесообразно обязать следователя или сотрудника ИВС получать открепительные удостоверения в своих районах во время первичного поступления подозреваемого или обвиняемого в учреждение или при его помещении в ИВС для участия в следственных действиях и судебных заседаниях.

Результаты мониторинга показали, что участие в жизни государства путем реализации избирательных прав является для лиц, находящихся в местах принудительного содержания, актуальным и значимым событием.

Мониторинг практики применения Федерального закона "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации"

Обращения граждан к Уполномоченному по правам человека в Московской области, свидетельствуют о том, что до настоящего времени государство не гарантировало гражданам в полной мере защиту от риска потери вложенных в строительство денежных средств.

Изучение ситуации с правоприменением законодательства о долевом участии в строительстве многоквартирных домов, анализ жалоб граждан в адрес Уполномоченного и результатов их рассмотрения, позволил выявить наиболее типичные нарушения прав и законных интересов дольщиков. К нарушениям, которые чаще всего допускались застройщиками, относятся:

нарушение предусмотренного договором участия в долевом строительстве срока передачи гражданам жилых помещений, ненаправление им в установленный срок информации о невозможности завершения строительства в предусмотренный договором срок с предложением об изменении договора в этой части;

неисполнение обязательств по передаче участнику долевого строительства объекта долевого строительства, качество которого соответствует условиям договора, требованиям технических регламентов, проектной документации и градостроительных регламентов;

использование денежных средств, полученных от граждан, на цели, не связанные со строительством многоквартирных домов, хищение денежных средств граждан (зачастую данные нарушения расценивались компетентными органами как мошенничество, присвоение и растрата, причинение имущественного ущерба путем обмана или злоупотребления доверием); и другие нарушения.

Немало нарушений допускалось государственными органами и органами местного самоуправления, обладающими контрольными и надзорными функциями в сфере долевого строительства.

Обращения граждан наглядно демонстрируют, что законодательство о долевом участии в строительстве многоквартирных домов не в полной мере обеспечивает гарантии защиты прав граждан - участников долевого строительства.

В июле 2016 года в Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон) были внесены изменения, направленные на повышение правовых гарантий дольщиков и устранение условий для нарушения их прав. Но даже с учетом этих изменений, по мнению Уполномоченного, остается ряд проблем, требующих к себе внимания.

В настоящее время исполнение обязательств застройщика по передаче жилого помещения участнику долевого строительства обеспечивается по выбору застройщика одним из трех способов: поручительством банка, страхованием гражданской ответственности застройщика путем участия в обществе взаимного страхования (ОВС) или заключением договора страхования со страховой организацией.

В соответствии с положениями Закона застройщик обязан доводить информацию о выбранном способе и условиях обеспечения своей ответственности до сведения участников долевого строительства, однако, законодательством не определено, каким способом застройщик обязан это сделать. Представляется, что с целью устранения данного пробела необходимо закрепить за застройщиком обязательства по предоставлению участнику долевого строительства копии договора страхования, содержащего сведения о страховщике и условиях страхования. Это поможет участнику долевого строительства подтвердить факт заключения такого договора в случае возникновения необходимости в защите своих имущественных прав.

В соответствии с Законом для наступления страхового случая, неисполнение или ненадлежащее исполнение застройщиком обязательств по передаче жилого помещения по договору должно быть подтверждено решением суда об обращении взыскания на предмет залога либо решением арбитражного суда о признании должника банкротом и об открытии конкурсного производства.

Усматривается, что указанные основания не в полной мере обеспечивают защиту имущественных интересов дольщиков. Оба основания связаны с осуществлением судебного разбирательства, участие в котором для дольщика неизбежно связано с временными затратами и потерями покупательской способности ранее уплаченной застройщику денежной суммы (из-за роста цен на недвижимость, инфляции и других факторов).

По моему мнению, имеет смысл обратить внимание на положительный опыт реализации страхования вкладов, где в основе возникновения права вкладчика на получение страхового возмещения лежит решение органа исполнительной власти - финансового регулятора, а не решение суда.

Данный опыт, возможно, применим и для обеспечения гарантий участников долевого строительства многоквартирных домов, путем расширения перечня документов, подтверждающих неисполнение или ненадлежащее исполнение застройщиком обязательств по передаче жилого помещения по договору, включив в него решение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного на осуществление государственного контроля (надзора) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости о включении гражданина в реестр граждан, чьи денежные средства были привлечены для строительства многоквартирного дома, и чьи права нарушены.

Вместе с тем, решение уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации о включении гражданина в указанный реестр не должно рассматриваться в качестве документа, подтверждающего невозможность исполнения договора и передачи жилого помещения в собственность участнику долевого строительства, поскольку объект строительства может быть возведен впоследствии (в том числе и другим застройщиком) и передан в собственность участнику долевого строительства. Поэтому необходимо предусмотреть для дольщика возможность выбора - обращаться за страховым возмещением после включения в соответствующий реестр, минимизировав при этом потери для внесенной ранее денежной суммы, или дождаться возможного окончания строительства и исполнения обязательств по договору долевого участия.

Предложения по повышению правовых гарантий дольщиков на получение страхового возмещения Уполномоченный планирует направить в Министерство строительного комплекса Московской области для рассмотрения с последующим обращением в Минстрой России с инициативой о выработке соответствующих предложений по изменению законодательства.

Мониторинг соблюдения прав граждан на предоставление помещений муниципального маневренного жилищного фонда

С целью углубленного изучения ситуации с соблюдением прав жителей Подмосковья был проведен мониторинг наличия маневренного жилищного фонда в муниципальных образованиях.

Результаты мониторинга свидетельствуют о том, что в 22 муниципалитетах маневренный фонд не создан (Одинцовский, Клинский, Серпуховский, Рузский, Талдомский муниципальные районы, городские округа: Балашиха, Котельники, Подольск, Пущино). Это создает угрозу нарушения прав граждан, когда в силу определенных жизненных обстоятельств они лишаются единственного жилья и нуждаются в предоставлении помещений специализированного жилищного фонда.

В 45 муниципальных районах и городских округах под маневренный фонд выделено всего 319 квартир.

Проанализированы муниципальные правовые акты 63 муниципальных образований. В некоторых из них предусмотрено предоставление маневренного жилья с нарушением нормы предоставления (6 кв. м жилой площади на человека), а также заключение договора найма на определенный срок (1 год, 5 лет), в то время как в силу Жилищного кодекса Российской Федерации договор найма помещения маневренного фонда заключается до устранения обстоятельств, послуживших основанием для предоставления такого жилья.

В ряде случаев принятые муниципальные правовые акты не устанавливают объемы маневренного жилищного фонда, а также сроки, в течение которых гражданам должны быть предоставлены соответствующие помещения.

В 10 муниципальных образованиях муниципальные правовые акты отсутствуют.

На основе анализа материалов мониторинга соблюдения прав граждан на предоставление жилых помещений муниципального маневренного жилищного фонда Уполномоченным был инициирован и проведен круглый стол на тему "Проблемы реализации прав граждан на получение помещений муниципального маневренного жилищного фонда" с участием представителей Прокуратуры Московской области, Главного управления МЧС России по Московской области, Управления Федеральной службы судебных приставов России по Московской области, органов исполнительной власти Московской области, Совета муниципальных образований Московской области и администраций муниципальных образований.

По итогам проведения круглого стола была принята резолюция, содержащая ряд предложений и рекомендаций различным органами государственной власти.

Ряд рекомендаций уже реализован. Так, Министерством строительного комплекса Московской области разработаны методические рекомендации по подготовке и принятию муниципальных правовых актов о порядке формирования и использования муниципального маневренного жилищного фонда с методикой расчета потребности необходимого объема маневренного жилищного фонда.

В 2017 году будет продолжен сбор, обобщение и анализ информации, полученной от соответствующих органов по этому направлению.

Реализация доклада о деятельности Уполномоченного в 2015 году

Уполномоченными по правам человека в ряде субъектов Российской Федерации неоднократно в рамках совместных совещаний ставился вопрос о необходимости установления единых подходов к реализации положений ежегодного Доклада Уполномоченного органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Так, по итогам рекомендаций, изложенных в Докладе о деятельности Уполномоченного в 2015 году, было направлено письмо Губернатору Московской области с просьбой дать поручения органам исполнительной власти Московской области.

В результате поручений Губернатора Московской области по информации, полученной от органов исполнительной власти Московской области, положительно были решены следующие вопросы:

для оказания необходимой помощи одиноким и одиноко проживающим инвалидам и лицам преклонного возраста Министерством социального развития Московской области организованно тесное взаимодействие с ветеранскими организациями, обществами инвалидов, подразделениями Пенсионного Фонда России, органами внутренних дел, органами местного самоуправления Московской области;

в целях полной ликвидации очередности в психоневрологические интернаты заявлена дополнительная потребность на 2017 год в размере 121 млн. руб. на закупку услуг у негосударственных организаций;

проведена работа по формированию доступной среды жизнедеятельности инвалидов. Министерством социального развития Московской области внесены изменения в ряд законов Московской области. Установлены правила обеспечения доступности объектов и услуг для маломобильных групп населения, утверждены "дорожные карты" Московской области и муниципальных образований Московской области в 11 сферах (здравоохранение, образование, спорт, культура, ЗАГСы, занятость, жилищно-коммунальная сфера, транспорт и др.) по данному направлению. Интерфейс портала "Доступная среда" адаптирован для инвалидов, обновлена карта доступности, появилась возможность обратной связи, маршрутизации с учетом доступности объектов, имеется альтернативная версия для слабовидящих. На карту нанесено более 11,5 тысяч объектов.

В целях усиления контроля за установлением цен на лекарственный препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших препаратов, Министерством здравоохранения Московской области проведено 20 проверок в организациях оптовой торговли, аптечных организациях, индивидуальных предпринимателей. Планируется увеличение количества подобных проверок.

Кроме того, в Докладе Уполномоченного за 2015 год содержалось предложение о пересмотре законодательных норм, регулирующих условия и порядок предоставления социальной услуги по санаторно-курортному лечению отдельных категорий граждан. Прежде всего, увеличить нормативы финансовых затрат, приблизив их к реальным ценам на рынке.

В 2016 году нормативы финансовых затрат были увеличены незначительно: по санаторно-курортному лечению 118 рублей в месяц (109,35 рублей в 2015 году), по предоставлению проезда на междугородном транспорте к месту лечения и обратно - 16,8 рубля (15,6 рублей в 2015 году). Незначительное увеличение объемов финансирования ситуацию с обеспечением санаторно-курортным лечением льготных категорий граждан не улучшило.

Учитывая данную положительную практику в 2016 году Уполномоченным было предложено внести изменения в Закон Московской области "Об Уполномоченном по правам человека в Московской области", предусматривающие, что по итогам заслушивания ежегодного доклада на открытом заседании Московской областной Думы Уполномоченный направляет Московской областной Думе и Правительству Московской области предложения о мерах по обеспечению прав и свобод человека и гражданина по проблемным вопросам, отраженным в докладе. Данные предложения были поддержаны Московской областной Думой. В начале 2017 года изменения в Закон были приняты.

В целях реализации предложений Доклада за 2015 год осуществлялось взаимодействие с федеральными органами:

- Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации и в Главное Управление по вопросам миграции МВД России были направлены предложения о дополнении Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" нормой, ограничивающей пребывание иностранных граждан в специальных учреждениях временного содержания иностранных граждан 18 месяцами, введением ответственности руководителей учреждения за нарушение указанных сроков;

- в связи с острой нехваткой мест в следственных изоляторах Московской области Уполномоченным направлено письмо Директору ФСИН России о необходимости обеспечения условий для размещения в следственных изоляторах области дополнительно 1200 человек. По информации руководства ФСИН России принято решение о строительстве в Московской области нового следственного изолятора;

- по вопросам социальной адаптации Директору ФСИН России было направлено предложение о необходимости развивать систему поспенитенциарной профилактики, целесообразности расширения сети учреждений, ориентированных на социальную защиту лиц, освободившихся из мест лишения свободы путем принятия и реализации соответствующей федеральной государственной программы. ФСИН России предложения Уполномоченного полностью поддержаны.

Осуществлялось взаимодействие с Московским областным судом и Прокуратурой Московской области:

председателю Московского областного суда и прокурору Московской области подготовлены и направлены мотивированные обращения с обобщенной информацией о нарушении прав лиц, содержащихся под стражей, временно находящихся в конвойных помещениях судов Московской области. В соответствии с полученными ответами председателем Московского областного суда и прокурором области разделена озабоченность Уполномоченного в необходимости неукоснительного соблюдения прав и условий содержания лиц, заключенных под стражу и временно находящихся в конвойных помещениях. В целях неукоснительного соблюдения законности при содержании лиц, подвергаемых задержанию или заключению, повышения гарантий соблюдения прав граждан, пребывающих в конвойных помещениях, на достойные условия содержания судом и прокуратурой приняты дополнительные меры, направленные на усиление прокурорского надзора и ведомственного контроля.

Кроме того, Уполномоченным были приняты меры к обеспечению прав на квалифицированную медицинскую помощь лицам, признанным судом невменяемыми и в отношении которых назначены принудительные меры медицинского характера. На конец 2015 года в следственных изоляторах Московской области содержалось 46 лиц данной категории, ожидающих долгие месяцы своей очереди отправки в соответствующие медицинские учреждения и получения квалифицированной психиатрической помощи. Внесение Уполномоченным предложения обсудить данную проблему на заседании Совета при Губернаторе Московской области по развитию гражданского общества и правам человека, наряду с другими мерами позволило сдвинуть решение данного вопроса с мертвой точки. В 2016 году в государственном бюджетном учреждении здравоохранения Московской области "Психиатрическая больница N 2 имени В.И. Яковенко" были открыты два отделения на 140 коек специализированного типа. Поскольку это лишь частичное решение проблемы, работа в данном направлении продолжается.

В целях информирования населения о жилых домах, построенных с нарушением норм земельного и градостроительного законодательства, Министерству строительного комплекса Московской области предложено разместить на своем сайте реестр индивидуальных жилых домов с признаками многоквартирности, расположенных на территории муниципальных образований Московской области.

Также, в Докладе за 2015 год Уполномоченным ставилась задача о необходимости дальнейшего взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. В соответствии с письмом руководителя аппарата Уполномоченного к главам муниципальных районов (городских округов) представители Уполномоченного в муниципальных образованиях включены в состав общественных комиссий и иных коллегиальных органов, осуществляющих свою деятельность на территории муниципальных образований, в том числе в:

комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав в муниципальном образовании;

антинаркотическую комиссию;

антитеррористическую комиссию;

межведомственную комиссию по профилактике преступлений и иных правонарушений;

комиссию по жилищным вопросам;

иные комиссии и коллегиальные органы, в рамках деятельности которых обсуждаются и принимаются решения, затрагивающие права граждан.

Взаимодействие Уполномоченного с органами власти и общественными организациями

Уполномоченным проводится работа, направленная не только на восстановление уже нарушенных прав граждан, но и на предупреждение таких нарушений. Добиться этого можно, в том числе и путем правового просвещения, что в свою очередь требует комплексного изучения законодательства, его анализа, оперативного обмена информацией с компетентными органами и ведомствами. Для достижения поставленных целей в 2016 году государственным органом Московской области "Уполномоченный по правам человека в Московской области и его аппарат" были заключены соглашения о взаимном сотрудничестве с Прокуратурой Московской области, Управлением федеральной службы судебных приставов по Московской области, Избирательной комиссией Московской области, Московским государственным областным Университетом, Адвокатской палатой Московской области. С Адвокатской палатой Московской области также было заключено соглашение о взаимном сотрудничестве Уполномоченным по правам ребенка в Московской области О.В. Пушкиной. Такое взаимодействие позволяет не только оперативно обмениваться информацией о возможных нарушениях, но и совместно пресекать их. Кроме того, в рамках указанных соглашений проводится просветительская, а также аналитическая работа, что дает возможность разрешать правовые коллизии в действующем законодательстве и совершенствовать его.

Так, в 2016 году в рамках соглашения с Прокуратурой Московской области на сайте Уполномоченного размещено 9 материалов с разъяснениями законодательства, в Вестнике Уполномоченного опубликовано 3 статьи в рубрике "Прокурор разъясняет". В 2016 году представители прокуратуры Московской области приняли участие в 14 выездных приемах граждан муниципальных образованиях Московской области, проводимых Уполномоченным. Наиболее активно участвовали в проводимых мероприятиях прокурорские работники Люберецкой городской прокуратуры. Проведён се