Постановление Конституционного Суда Республики Коми от 4 марта 2016 г. "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 1, пункта 1 части 1 статьи 3 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 56-РЗ "Об оказании государственной социальной помощи в Республике Коми", пункта 19 Порядка и условий признания семьи или одиноко проживающего гражданина малоимущими, назначения и выплаты им государственной социальной помощи в виде социального пособия, утвержденных Постановлением Правительства Республики Коми от 31 декабря 2004 года N 281 "О мерах по реализации Закона Республики Коми "Об оказании государственной социальной помощи в Республике Коми" по запросу исполняющего обязанности прокурора Республики Коми"..."

Постановление Конституционного Суда Республики Коми
от 4 марта 2016 г.
"По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 1, пункта 1 части 1 статьи 3 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 56-РЗ "Об оказании государственной социальной помощи в Республике Коми", пункта 19 Порядка и условий признания семьи или одиноко проживающего гражданина малоимущими, назначения и выплаты им государственной социальной помощи в виде социального пособия, утвержденных Постановлением Правительства Республики Коми от 31 декабря 2004 года N 281 "О мерах по реализации Закона Республики Коми "Об оказании государственной социальной помощи в Республике Коми" по запросу исполняющего обязанности прокурора Республики Коми и жалобе гражданина Тестина Юрия Вячеславовича"

Конституционный Суд Республики Коми в составе председательствующего В.В. Кретова, судей М.Г. Аграновича, Н.В. Боковиковой, А.В. Проскурова,

с участием гражданина Ю.В. Тестина, прокурора отдела Управления по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Республики Коми О.Н. Басмановой, представителя Государственного Совета Республики Коми А.В. Турковой - начальника отдела социального законодательства Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Коми, представителей Главы Республики Коми Л.И. Мищенко - заместителя министра труда, занятости и социальной защиты Республики Коми, А.В. Перминовой - начальника отдела социального законодательства Государственно-правового управления Главы Республики Коми,

руководствуясь статьей 96 Конституции Республики Коми, статьями 3, 78, 79 и 90 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности пункта 1 статьи 1, пункта 1 части 1 статьи 3 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 56-РЗ "Об оказании государственной социальной помощи в Республике Коми", пункта 19 Порядка и условий признания семьи или одиноко проживающего гражданина малоимущими, назначения и выплаты им государственной социальной помощи в виде социального пособия, утвержденных Постановлением Правительства Республики Коми от 31 декабря 2004 года N 281 "О мерах по реализации Закона Республики Коми "Об оказании государственной социальной помощи в Республике Коми".

Поводом к рассмотрению явились запрос исполняющего обязанности прокурора Республики Коми и жалоба Ю.В. Тестина о проверке конституционности положений названного Закона Республики Коми. Кроме того, Ю.В. Тестиным оспаривается пункт 19 вышеприведенных Порядка и условий признания семьи или одиноко проживающего гражданина малоимущими, назначения и выплаты им государственной социальной помощи в виде социального пособия.

Основанием к рассмотрению явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Коми оспариваемые нормативные положения.

Поскольку запрос исполняющего обязанности прокурора Республики Коми и жалоба гражданина Ю.В. Тестина касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Республики Коми, руководствуясь статьей 43 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми", соединил дела по этим обращениям в одном производстве.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.В. Проскурова, объяснения представителей сторон, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Коми установил:

1. Пунктом 1 части 1 статьи 3 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 56-РЗ "Об оказании государственной социальной помощи в Республике Коми" (далее - Закон Республики Коми) предусмотрено, что в Республике Коми малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам государственная социальная помощь в виде социального пособия предоставляется в размере разницы между гарантированным душевым денежным доходом и среднедушевым доходом семьи или одиноко проживающего гражданина.

Гарантированный душевой денежный доход - размер денежного дохода, гарантируемого государством каждому гражданину (пункт 1 статьи 1 Закона Республики Коми). В соответствии с частью 1 статьи 6 Закона Республики Коми размер гарантированного душевого денежного дохода в Республике Коми ежеквартально утверждается Правительством Республики Коми по природно-климатическим зонам Республики Коми и индексируется пропорционально росту величины прожиточного минимума в Республике Коми.

Согласно пункту 19 Порядка и условий признания семьи или одиноко проживающего гражданина малоимущими, назначения и выплаты им государственной социальной помощи в виде социального пособия, утвержденных Постановлением Правительства Республики Коми от 31 декабря 2004 года N 281 "О мерах по реализации Закона Республики Коми "Об оказании государственной социальной помощи в Республике Коми" (далее - Порядок и условия) социальное пособие назначается и выплачивается малоимущей семье и малоимущему одиноко проживающему гражданину, среднедушевой доход которых ниже размера гарантированного душевого денежного дохода, утверждаемого Правительством Республики Коми по основным социально-демографическим группам населения и природно-климатическим зонам Республики Коми за соответствующий квартал, действующего на день регистрации заявления, указанного в пункте 2 настоящих Порядка и условий.

Конституционность приведенных положений Закона Республики Коми оспаривают Ю.В. Тестин и исполняющий обязанности прокурора Республики Коми, указывая, что в нарушение статей 4, 11, 16, 17, 40 Конституции Республики Коми право на социальное пособие в Республике Коми имеют не все малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане, а только те из них, среднедушевой доход которых ниже гарантированного душевого денежного дохода. По тем же основаниям Ю.В. Тестин оспаривает и пункт 19 Порядка и условий.

Конституционный Суд Республики Коми в силу положений частей второй и третьей статьи 68 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" выносит постановления и определения только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которого подвергается сомнению в обращении; при этом Конституционный Суд Республики Коми принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальными и другими актами толкования или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.

В соответствии с частями второй и третьей статьи 3 этого же Закона Конституционный Суд Республики Коми решает исключительно вопросы права, при осуществлении конституционного судопроизводства он воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

Исходя из этого, предметом рассмотрения Конституционного Суда Республики Коми являются положения пункта 1 части 1 статьи 3 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 56-РЗ "Об оказании государственной социальной помощи в Республике Коми", пункта 19 Порядка и условий признания семьи или одиноко проживающего гражданина малоимущими, назначения и выплаты им государственной социальной помощи в виде социального пособия, утвержденных Постановлением Правительства Республики Коми от 31 декабря 2004 года N 281 "О мерах по реализации Закона Республики Коми "Об оказании государственной социальной помощи в Республике Коми" в той части, в какой малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам государственная социальная помощь в виде социального пособия предоставляется в размере разницы между гарантированным душевым денежным доходом и среднедушевым доходом семьи или одиноко проживающего гражданина.

2. В силу статьи 4 Конституции Республики Коми человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность Республики Коми. Социальная и экономическая политика Республики Коми направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 11).

Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 16). Перечисление в Конституции Республики Коми основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. В Республике Коми не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (статья 18).

Конституция Республики Коми в соответствии с целями социального государства (статья 11) гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 40, часть 1). При этом Конституция Республики Коми, определяя направления социальной политики в Республике Коми, вместе с тем, не закрепляет конкретные меры такой защиты, равно как и объем и условия их предоставления тем или иным категориям граждан. Определение организационно-правовых форм и механизмов реализации социальной защиты, условий ее предоставления, круга лиц, на которых распространяются меры социальной защиты, относится к дискреционным полномочиям законодателя.

Социальная защита, включая социальное обеспечение, отнесена к предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Коми (пункт "ж" части 1 статьи 64 Конституции Республики Коми). По предметам совместного ведения издаются федеральные законы, в соответствии с которыми Республика Коми осуществляет собственное правовое регулирование (часть 2 статьи 64 Конституции Республики Коми). При этом в соответствии со статьей 65 Конституции Республики Коми законы и иные правовые акты Республики Коми не могут противоречить законам, принятым федеральными органами государственной власти в соответствии с полномочиями Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал на то, что при осуществлении правового регулирования, в том числе в сфере социальной защиты, законодателем должен соблюдаться конституционный принцип равенства, в силу требований которого различия в социальных правах допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им; напротив, введение различий, не имеющих объективного и разумного оправдания, для лиц, принадлежащих к одной и той же категории (находящихся в одинаковых или сходных ситуациях), нарушает принцип равенства и противоречит статье 19 Конституции Российской Федерации (Постановления от 1 декабря 1997 года N 18-П, от 19 июня 2002 года N 11-П, от 3 июня 2004 года N 11-П, Определение от 12 июля 2006 года N 350-О).

Осуществление государством конституционной обязанности по установлению гарантий социальной защиты малообеспеченных семей должно согласовываться, в том числе с имеющимися у него на данном этапе социально-экономического развития финансовыми и иными средствами и возможностями (Определение от 10 октября 2002 года N 258-О).

Правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам определены в Федеральном законе от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (далее - Федеральный закон), который, в целях поддержания уровня жизни малоимущих семей, а также малоимущих одиноко проживающих граждан, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации, предусматривает виды государственной социальной помощи.

Согласно статье 2 Федерального закона законодательство о государственной социальной помощи состоит из Федерального закона "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Частью 1 статьи 5 Федерального закона установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, определяющие размеры, условия и порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам в соответствии с целями, установленными этим Федеральным законом, а также разрабатывают и реализуют государственные региональные программы оказания гражданам, проживающим на территории субъекта Российской Федерации, государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, социальных пособий и субсидий.

В соответствии со статьей 12 Федерального закона оказание государственной социальной помощи осуществляется в виде денежных выплат (социальные пособия, субсидии и другие выплаты) и натуральной помощи (топливо, продукты питания, одежда, обувь, медикаменты и другие виды натуральной помощи).

Получателями государственной социальной помощи могут быть малоимущие семьи, малоимущие одиноко проживающие граждане, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации (статья 7 Федерального закона).

Согласно статье 11 Федерального закона размер государственной социальной помощи, оказываемой за счет средств субъекта Российской Федерации, определяется органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В силу изложенных выше положений федерального законодательства субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросу оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам в части определения размера, условий и порядка назначения и выплаты государственной социальной помощи.

Законодатель в порядке реализации своих дискреционных полномочий вправе самостоятельно определить в рамках единой государственной политики в области социально-экономического обеспечения размер социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, исходя при этом из целей соблюдения баланса экономических интересов государства и интересов малообеспеченных лиц, своих социально-экономических возможностей, имеющихся у республики финансовых и иных ресурсов, и самостоятельности определения форм и направления расходования бюджетных средств (статья 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В рамках предоставленных федеральным законодательством полномочий республиканским законодателем принят Закон Республики Коми "Об оказании государственной социальной помощи в Республике Коми", определяющий размеры, условия и порядок назначения и предоставления государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и иным категориям граждан, предусмотренным статьей 12(1) Федерального закона "О государственной социальной помощи", проживающим в Республике Коми.

Согласно статье 5 Закона Республики Коми государственная социальная помощь может быть оказана малоимущей семье или малоимущему одиноко проживающему гражданину, имеющим по независящим от них причинам среднедушевой доход, определяемый в соответствии с федеральным законодательством, ниже величины прожиточного минимума, установленного в Республике Коми.

Статьей 2 Закона Республики Коми установлены двенадцать видов государственной социальной помощи (денежные выплаты, натуральная помощь), которые с учетом адресного подхода предоставляются данной категории граждан при различных ситуациях и при наличии определенных условий.

Так, среди денежных выплат социальная помощь малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам предоставляется в виде пособия на оплату проезда в общественном транспорте гражданам пожилого возраста (мужчинам старше 60 лет, женщинам старше 55 лет), получающим страховые пенсии по старости, пенсии за выслугу лет в соответствии с федеральным законодательством; региональной социальной доплаты к пенсии; компенсации понесенных затрат на приобретение бытового сжиженного газа; материальной помощи в различных сложных жизненных ситуациях, определенных Правительством Республики Коми; пособия беременным женщинам, кормящим матерям на приобретение продуктов питания, предоставляемого на основании заключения лечащего врача медицинской организации Республики Коми в соответствии с медицинскими показаниями; социальной выплаты в виде компенсации размера страховой премии по договору имущественного страхования гражданам, проживающим в населенных пунктах, подверженных угрозе подтопления, заключившим договоры имущественного страхования, по которым страхуется риск утраты (гибели), повреждения имущества; иных выплат, устанавливаемых Правительством Республики Коми.

Таким образом, признанным в установленном законом порядке малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам гарантируется предоставление того или иного вида социальной помощи в зависимости от различных жизненных ситуаций и при наличии определенных условий.

Лицам с наиболее низким уровнем дохода социальная помощь предоставляется в том числе и в виде социального пособия. Размер социального пособия установлен в виде разницы между гарантированным душевым денежным доходом, который ежеквартально утверждается Правительством Республики Коми по природно-климатическим зонам Республики Коми и индексируется пропорционально росту величины прожиточного минимума в Республике Коми, и среднедушевым доходом семьи или одиноко проживающего гражданина (пункт 1 части 1 статьи 3, статья 6 Закона Республики Коми).

Аналогичные условия выплаты социального пособия малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам предусмотрены и в пункте 19 Порядка и условий признания семьи или одиноко проживающего гражданина малоимущими, назначения и выплаты им государственной социальной помощи в виде социального пособия, утвержденных Постановлением Правительства Республики Коми от 31 декабря 2004 года N 281 "О мерах по реализации Закона Республики Коми "Об оказании государственной социальной помощи в Республике Коми".

Анализ вышеприведенных положений Закона Республики Коми, Порядка и условий свидетельствует о том, что республиканский законодатель таким образом реализовал свои дискреционные полномочия по установлению размера, условий и порядка назначения и предоставления государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам; при этом, как того требует федеральное законодательство, в качестве критериев, дающих право указанной категории граждан на получение социальной помощи, республиканский законодатель определил величины прожиточного минимума для соответствующих социально-демографических групп населения и производного от него гарантированного душевого денежного дохода, и доходов членов малоимущей семьи, малоимущего одиноко проживающего гражданина (Федеральные законы "О государственной социальной помощи", "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи").

Такое правовое регулирование согласуется и с закрепленными Федеральными законами "О государственной социальной помощи", "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочиями субъекта Российской Федерации по оказанию государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и принципами адресности предоставления этой помощи, необходимости достижения максимального социального эффекта оказания такой помощи на основании критериев нуждаемости граждан, адресного и самостоятельного определения форм использования бюджетных средств.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях также обращал внимание на то обстоятельство, что меры государственной поддержки должны получать прежде всего те граждане, которые в ней действительно нуждаются, то есть не в состоянии самостоятельно удовлетворить свои потребности (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 июня 2015 года N 13-П).

При таких обстоятельствах положения пункта 1 части 1 статьи 3 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 56-РЗ "Об оказании государственной социальной помощи в Республике Коми", пункта 19 Порядка и условий признания семьи или одиноко проживающего гражданина малоимущими, назначения и выплаты им государственной социальной помощи в виде социального пособия, утвержденных Постановлением Правительства Республики Коми от 31 декабря 2004 года N 281 "О мерах по реализации Закона Республики Коми "Об оказании государственной социальной помощи в Республике Коми", как устанавливающие государственную социальную помощь малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам в виде социального пособия в размере разницы между гарантированным душевым денежным доходом и среднедушевым доходом семьи или одиноко проживающего гражданина, сами по себе направлены на реализацию конституционного права на социальную защиту и на повышение эффективности и адресности оказания социальной помощи данной категорий граждан и не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права и свободы граждан.

На основании изложенного, руководствуясь частями второй, третьей статьи 96 Конституции Республики Коми, статьями 66, 68, 69, 80 и 81 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми", Конституционный Суд Республики Коми постановил:

1. Признать пункт 1 части 1 статьи 3 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 56-РЗ "Об оказании государственной социальной помощи в Республике Коми", пункт 19 Порядка и условий признания семьи или одиноко проживающего гражданина малоимущими, назначения и выплаты им государственной социальной помощи в виде социального пособия, утвержденных Постановлением Правительства Республики Коми от 31 декабря 2004 года N 281 "О мерах по реализации Закона Республики Коми "Об оказании государственной социальной помощи в Республике Коми" в той мере, в какой ими социальное пособие малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам установлено в размере разницы между гарантированным душевым денежным доходом и среднедушевым доходом семьи или одиноко проживающего гражданина, соответствующими Конституции Республики Коми, ее статьям 4, 11, 16, 17, 40.

2. Согласно статье 73 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

3. Согласно статье 72 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Ведомостях нормативных актов органов государственной власти Республики Коми" и размещению на официальном сайте Республики Коми в информационно-коммуникационной сети "Интернет" (на официальном интернет-портале Республики Коми).

Конституционный Суд Республики Коми