Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 17 марта 2016 г. N 001/16-П "По делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений подпункта 1 пункта 1 статьи 14 и пункта 3 статьи 15 Закона Санкт-Петербурга от 30 июня 2005 года N 399-39 "О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга" по жалобе гражданки Неретиной Нины Петровны"

Уставный суд Санкт-Петербурга в составе председателя Н.Ф. Гуцан, судей О.В. Герасиной, И.В. Тимофеева, А.В. Шевченко,

с участием заявителя Н.П. Неретиной, представителя заявителя И.П. Гелхвиидзе, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.Р. Уланова, представителя Губернатора Санкт-Петербурга В.Ю. Голоса,

руководствуясь положениями пункта 5 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пункта "а" статьи 3, статей 30, 63, 78, 79 и 80 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений подпункта 1 пункта 1 статьи 14 и пункта 3 статьи 15 Закона Санкт-Петербурга от 30 июня 2005 года N 399-39 "О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга".

Поводом к рассмотрению дела послужила жалоба гражданки Н.П. Неретиной о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пункта 1 статьи 14 и пункта 3 статьи 15 Закона Санкт-Петербурга от 30 июня 2005 года N 399-39 "О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга".

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга отдельные положения подпункта 1 пункта 1 статьи 14 и пункта 3 статьи 15 Закона Санкт-Петербурга от 30 июня 2005 года N 399-39 "О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга".

Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.Ф. Гуцан, пояснения заявителя Н.П. Неретиной, выступления представителя заявителя И.П. Гелхвиидзе, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.Р. Уланова, представителя Губернатора Санкт-Петербурга В.Ю. Голоса, пояснения приглашенного в судебное заседание представителя Комитета по социальной политике Санкт-Петербурга Е.Б. Матвеевой, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга

установил:

1. В Уставный суд Санкт-Петербурга 20 ноября 2015 года поступила жалоба гражданки Неретиной Нины Петровны о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пункта 1 статьи 14 и пункта 3 статьи 15 Закона Санкт-Петербурга от 30 июня 2005 года N 399-39 "О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 399-39).

Как следует из материалов дела, пояснений представителя Комитета по социальной политике Санкт-Петербурга, гражданке Н.П. Неретиной, уволившейся с государственной гражданской службы Санкт-Петербурга (далее - гражданская служба) в связи с выходом на пенсию, решением отдела социальной защиты населения администрации Фрунзенского района Санкт-Петербурга от 20 июня 2006 года N 322 на основании положений пункта 1 статьи 14, пункта 2 статьи 15 Закона Санкт-Петербурга N 399-39 установлена ежемесячная доплата за стаж гражданской службы к трудовой пенсии по старости (далее - доплата за стаж) исходя из общей продолжительности стажа гражданской службы 23 года 8 месяцев 19 дней.

Законом Санкт-Петербурга от 2 июля 2008 года N 457-72 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга" и Закон Санкт-Петербурга "О гарантиях деятельности лиц, замещающих (замещавших) государственные должности Санкт-Петербурга"" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 457-72) были изменены условия предоставления доплаты за стаж, в том числе правила исчисления стажа.

Решением отдела социальной защиты населения администрации Фрунзенского района Санкт-Петербурга от 29 сентября 2008 года N 328, Н.П. Неретиной установлена доплата за стаж в соответствии с новыми правилами, предусмотренными подпунктом 1 пункта 1 статьи 14 и пунктом 3 статьи 15 Закона Санкт-Петербурга N 399-39, исходя из продолжительности стажа гражданской службы в государственных органах и органах государственной власти Санкт-Петербурга (органах государственной власти и управления Ленинграда). Стаж заявителя, исчисленный для предоставления доплаты за стаж, составил 13 лет 8 месяцев 23 дня. В указанный стаж не был включен период работы Н.П. Неретиной в Контрольно-ревизионном управлении Министерства финансов РСФСР по городу Ленинграду с 4 февраля 1977 года по 13 июня 1986 года.

Выражая несогласие с решением отдела социальной защиты населения администрации Фрунзенского района Санкт-Петербурга, Н.П. Неретина обратилась в суд с требованием о включении периода работы в Контрольно-ревизионном управлении Министерства финансов РСФСР по городу Ленинграду в стаж гражданской службы в государственных органах и органах государственной власти Санкт-Петербурга (органах государственной власти и управления Ленинграда) для предоставления доплаты за стаж и об обязании произвести перерасчет установленной доплаты.

Октябрьский районный суд Санкт-Петербурга решением от 7 сентября 2009 года по делу N 2-924/09, оставленным без изменения определением Санкт-Петербургского городского суда от 22 октября 2009 года, отказал Н.П. Неретиной в удовлетворении ее требований. Суд установил, что в соответствии с положениями подпункта 1 пункта 1 статьи 14 Закона Санкт-Петербурга N 399-39 в качестве условия предоставления доплаты за стаж предусмотрено наличие стажа гражданской службы, исчисленного в соответствии с пунктом 3 статьи 15 Закона Санкт-Петербурга N 399-39. При этом суд сделал вывод, что в соответствии с положениями пункта 3 статьи 15 Закона Санкт-Петербурга N 399-39 период работы заявителя в Контрольно-ревизионном управлении Министерства финансов РСФСР по городу Ленинграду не подлежит включению в стаж гражданской службы в государственных органах и органах государственной власти Санкт-Петербурга (органах государственной власти и управления Ленинграда).

Согласно позиции заявителя, оспариваемые положения Закона Санкт-Петербурга N 399-39 (в редакции Закона Санкт-Петербурга N 457-72) противоречат положениям преамбулы, подпункта 2 пункта 1 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга, поскольку нарушают гарантированный Уставом Санкт-Петербурга принцип равенства прав и свобод человека и гражданина, а также оказывают неблагоприятное воздействие на ее положение, снижая ранее достигнутый уровень социального обеспечения. Закрепленные пунктом 1 статьи 14 и пунктом 3 статьи 15 Закона Санкт-Петербурга N 399-39 правила исчисления стажа гражданской службы для получения доплаты за стаж влекут необоснованную дифференциацию в объеме социальных прав граждан, относящихся к одной категории.

По мнению заявителя, законодатель не учел, что на обеспечение исполнения полномочий органов государственной власти и управления Ленинграда были направлены не только функции тех подразделений, которые формально входили в структуру Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов (депутатов трудящихся). Сотрудники Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов РСФСР по городу Ленинграду осуществляли те же полномочия, что и сотрудники Финансового управления (отдела) Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов (депутатов трудящихся), должности которых включены в перечень, установленный положениями пункта 3 статьи 15 Закона Санкт-Петербурга N 399-39. Заявитель полагает, что положения пункта 1 статьи 14 и пункта 3 статьи 15 Закона Санкт-Петербурга N 399-39 не соответствуют Уставу Санкт-Петербурга в той части, в которой не включают период работы в Контрольно-ревизионном управлении Министерства финансов РСФСР по городу Ленинграду в стаж гражданской службы для получения доплаты за стаж.

Из изложенного следует, что оспариваемые заявителем условия предоставления доплаты за стаж установлены взаимосвязанными положениями подпункта 1 пункта 1 статьи 14 и пункта 3 статьи 15 Закона Санкт-Петербурга N 399-39, которые применены судом общей юрисдикции.

Таким образом, предметом рассмотрения Уставного суда Санкт-Петербурга по настоящему делу являются положения подпункта 1 пункта 1 статьи 14 и пункта 3 статьи 15 Закона Санкт-Петербурга N 399-39 в той части, в которой указанными положениями не предусмотрено включение периода работы в Контрольно-ревизионном управлении Министерства финансов РСФСР по городу Ленинграду в стаж гражданской службы в государственных органах и органах государственной власти Санкт-Петербурга (органах государственной власти и управления Ленинграда) для получения доплаты за стаж.

Согласно положениям пункта 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга принимает постановление только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. Уставный суд Санкт-Петербурга при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

По мнению представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.Р. Уланова, Закон Санкт-Петербурга N 399-39 принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в пределах его полномочий и в надлежащем порядке. Оспариваемые заявителем нормы Закона Санкт-Петербурга N 399-39 соответствуют Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и Уставу Санкт-Петербурга. Устав Санкт-Петербурга не регулирует вопросы предоставления доплат к пенсии лицам, замещавшим должности гражданской службы. Неопределенность в вопросе о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 1 статьи 14 и пункта 3 статьи 15 Закона Санкт-Петербурга N 399-39 отсутствует. В компетенцию Уставного суда Санкт-Петербурга не входит разрешение вопроса о нарушении конституционных прав граждан, а также проверка законности и обоснованности судебных актов судов общей юрисдикции. Таким образом, производство по делу подлежит прекращению на основании подпункта 1 пункта 1 статьи 37, подпунктов 1, 2 пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 30 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга".

Согласно позиции представителя Губернатора Санкт-Петербурга В.Ю. Голоса, заявитель фактически ставит перед Уставным судом Санкт-Петербурга вопрос о пересмотре судебных актов, что не относится к компетенции Уставного суда Санкт-Петербурга. Положения Закона Санкт-Петербурга, являющиеся предметом жалобы, не противоречат нормам федерального законодательства и Уставу Санкт-Петербурга. Устав Санкт-Петербурга не регулирует вопросы предоставления и выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должности гражданской службы. Неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли положения пункта 1 статьи 14 и пункта 3 статьи 15 Закона Санкт-Петербурга N 399-39 Уставу Санкт-Петербурга отсутствует, в связи с чем не имеется оснований к рассмотрению дела Уставным судом Санкт-Петербурга, предусмотренных пунктом 2 статьи 30, подпунктом 1 пункта 1 статьи 74 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга". Следовательно, производство по делу подлежит прекращению на основании подпунктов 1, 2 пункта 1 статьи 58 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга".

Приглашенный в судебное заседание представитель Комитета по социальной политике Санкт-Петербурга Е.Б. Матвеева пояснила, что финансовое обеспечение доплаты за стаж, предусмотренной положениями статьи 14 Закона Санкт-Петербурга N 399-39, осуществляется за счет средств бюджета Санкт-Петербурга. В этой связи установление оспариваемыми заявителем положениями требований к стажу гражданской службы, дающему право на получение указанных доплат, исключительно в государственных органах и органах государственной власти Санкт-Петербурга (органах государственной власти и управления Ленинграда), обусловлено заинтересованностью Санкт-Петербурга как нанимателя государственных гражданских служащих Санкт-Петербурга в укреплении стабильности профессионального состава кадров гражданской службы и повышении мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, а также направлено на соблюдение баланса публичных и частных интересов.

На основании изложенного, Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу, что обнаруживается неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения подпункта 1 пункта 1 статьи 14 и пункта 3 статьи 15 Закона Санкт-Петербурга N 399-39 в той части, в которой указанными положениями не предусмотрено включение периода работы в Контрольно-ревизионном управлении Министерства финансов РСФСР по городу Ленинграду в стаж гражданской службы в государственных органах и органах государственной власти Санкт-Петербурга (органах государственной власти и управления Ленинграда) для получения доплаты за стаж.

2. Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию социальным государством (статья 7, часть 1), в котором каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 39, часть 1); государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом (статья 39, часть 2). Положениями пункта "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что в ведении Российской Федерации находятся регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина. В соответствии с положениями пунктов "б" и "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся защита прав и свобод человека и гражданина, социальная защита, включая социальное обеспечение. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Таким образом, Конституция Российской Федерации относит определение условий и порядка реализации конституционного права на социальное обеспечение, в том числе установление видов пенсий и доплат к ним, оснований приобретения права на их получение отдельными категориями граждан и правил исчисления размеров соответствующих выплат к компетенции законодателя (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 апреля 2009 года N 569-О-О).

Указанные конституционные положения нашли свое отражение и развитие в Уставе Санкт-Петербурга. В совместном ведении Российской Федерации и Санкт-Петербурга находятся защита прав и свобод человека и гражданина, социальная защита, включая социальное обеспечение (подпункты 2, 7 пункта 1 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга); по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга принимаются законы Санкт-Петербурга в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (пункт 2 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга).

Федеральный закон от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в числе основных государственных гарантий для федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации предусматривает государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей (пункт 11 части 1 статьи 52). Такой федеральный закон до настоящего времени не принят.

Федеральный закон от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" регламентирует условия пенсионного обеспечения за выслугу лет только федеральных государственных служащих. Что касается государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, то согласно пункту 4 статьи 7 данного Федерального закона условия предоставления им права на пенсию за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, в рамках действующего правового регулирования полномочие по реализации гарантий государственного пенсионного обеспечения граждан, замещавших должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, возложено федеральным законодателем на субъекты Российской Федерации. До принятия федерального закона, устанавливающего общий для всех граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, порядок пенсионного обеспечения этой категории граждан, законодатель Санкт-Петербурга вправе самостоятельно устанавливать такой порядок за счет собственных бюджетных средств, предусматривая различные виды социальных гарантий государственным гражданским служащим Санкт-Петербурга, в том числе доплату за стаж (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2009 года N 473-О-О, от 28 мая 2009 года N 582-О-О, от 27 мая 2010 года N 702-О-О и др.).

Реализуя данное полномочие, законодатель Санкт-Петербурга предусмотрел в Законе Санкт-Петербурга N 399-39 в качестве гарантии государственного пенсионного обеспечения лиц, замещавших должности гражданской службы, доплату за стаж и определил условия ее предоставления, в том числе правила исчисления стажа. Доплата за стаж является дополнительным обеспечением бывших государственных гражданских служащих Санкт-Петербурга, которое предоставляется им за счет средств бюджета Санкт-Петербурга помимо государственной пенсии, назначаемой на общих основаниях. Соответствующий подход к правовой природе указанной доплаты сформулирован Конституционным Судом Российской Федерации, в частности, в определениях от 2 апреля 2009 года N 473-О-О, от 28 мая 2009 года N 582-О-О, от 27 мая 2010 года N 702-О-О.

Учитывая правовую природу установленной Законом Санкт-Петербурга N 399-39 доплаты за стаж, законодатель Санкт-Петербурга вправе вводить и изменять порядок и условия ее предоставления за счет средств бюджета Санкт-Петербурга лицам, замещавшим должности гражданской службы, в том числе корректировать правила исчисления данной доплаты в сторону уменьшения, определять периоды, включаемые в стаж, предоставляющий право на ее получение. Такое понимание дискреции законодателя Санкт-Петербурга в сфере дополнительного обеспечения бывших государственных гражданских служащих Санкт-Петербурга согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой законодатель субъекта Российской Федерации обладает полномочиями изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств ежемесячных доплат к установленным государством пенсиям, а также изменять размер указанных доплат, в том числе, в сторону уменьшения (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1999 года N 189-О, от 3 апреля 2007 года N 332-О-П, от 15 января 2008 года N 107-О-О, от 15 января 2008 года N 108-О-О, от 3 февраля 2010 года N 150-О-О).

Свобода усмотрения законодателя Санкт-Петербурга в указанных вопросах не означает, однако, возможность действовать произвольно. При внесении изменений в действующее правовое регулирование должен соблюдаться гарантируемый Уставом Санкт-Петербурга (преамбула, подпункты 1 и 2 пункта 1 статьи 11) конституционный принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также в случае необходимости - предоставление гражданам возможности в течение некоторого переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям.

Законом Санкт-Петербурга N 457-72, вступившим в силу 1 сентября 2008 года, изменены условия предоставления права на получение доплаты за стаж. В соответствии с положениями подпункта 1 пункта 1 статьи 14 Закона Санкт-Петербурга N 399-39 для предоставления указанного права предусмотрено наличие стажа гражданской службы, в государственных органах и органах государственной власти Санкт-Петербурга (органах государственной власти и управления Ленинграда), исчисленного в соответствии с положениями пункта 3 статьи 15 Закона Санкт-Петербурга N 399-39.

Реализуя свои дискреционные полномочия, законодатель Санкт-Петербурга установил в пункте 3 статьи 15 Закона Санкт-Петербурга N 399-39 периоды замещения должностей, подлежащих включению в стаж гражданской службы в государственных органах и органах государственной власти Санкт-Петербурга (органах государственной власти и управления Ленинграда). Указанными положениями Закона Санкт-Петербурга N 399-39 не предусмотрено включение в стаж периода замещения должностей в Контрольно-ревизионном управлении Министерства финансов РСФСР по городу Ленинграду. Как следует из материалов дела, указанные изменения привели к уменьшению размера доплаты за стаж, установленной Н.П. Неретиной и, таким образом, оказали неблагоприятное воздействие на правовое положение заявителя.

Из стенограммы заседания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 11 июня 2008 года, преамбулы Закона Санкт-Петербурга N 457-72 следует, что указанный Закон Санкт-Петербурга принят в целях приведения системы социальной поддержки отдельных категорий жителей Санкт-Петербурга в соответствие с принципом социальной справедливости, устранения несоразмерности установленных в Санкт-Петербурге доплат к пенсиям, соблюдения баланса частных интересов граждан и публичных интересов Санкт-Петербурга с учетом возможностей бюджета Санкт-Петербурга и необходимости направления средств бюджета Санкт-Петербурга на финансирование мер социальной поддержки малоимущих жителей Санкт-Петербурга. Конституционный Суд Российской Федерации указал, что изменение Законом Санкт-Петербурга N 457-72 порядка и условий предоставления и расчета ежемесячных доплат к пенсиям государственным гражданским служащим Санкт-Петербурга, как направленное на достижение целей, закрепленных в преамбуле Закона Санкт-Петербурга N 457-72, введенное в действие с 1 сентября 2008 года, не может расцениваться как произвольное и осуществленное без установления необходимого переходного периода (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2009 года N 473-О-О, от 16 апреля 2009 года N 569-О-О).

Таким образом, оспариваемые заявителем положения, содержащие условия предоставления доплаты за стаж, не могут рассматриваться как не обеспечивающие реализацию гарантированного Уставом Санкт-Петербурга конституционного принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства.

Данное правовое регулирование распространяется в равной мере на всех лиц, замещавших должности гражданской службы в государственных органах и органах государственной власти Санкт-Петербурга (органах государственной власти и управления Ленинграда), и не нарушает положения Устава Санкт-Петербурга (преамбула, подпункты 1 и 2 пункта 1 статьи 11), гарантирующие конституционный принцип равенства прав и свобод человека и гражданина.

Таким образом, Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу, что положения подпункта 1 пункта 1 статьи 14 и пункта 3 статьи 15 Закона Санкт-Петербурга N 399-39 в той части, в которой указанными положениями не предусмотрено включение периода работы в Контрольно-ревизионном управлении Министерства финансов РСФСР по городу Ленинграду в стаж гражданской службы в государственных органах и органах государственной власти Санкт-Петербурга (органах государственной власти и управления Ленинграда) для получения доплаты за стаж, соответствуют Уставу Санкт-Петербурга.

Руководствуясь положениями статей 5, 6, 61 - 64, 67, 68 и 82 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга

постановил:

1. Признать положения подпункта 1 пункта 1 статьи 14 и пункта 3 статьи 15 Закона Санкт-Петербурга от 30 июня 2005 года N 399-39 "О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга" в той части, в которой указанными положениями не предусмотрено включение периода работы в Контрольно-ревизионном управлении Министерства финансов РСФСР по городу Ленинграду в стаж государственной гражданской службы Санкт-Петербурга в государственных органах и органах государственной власти Санкт-Петербурга (органах государственной власти и управления Ленинграда) для получения ежемесячной доплаты за стаж государственной гражданской службы Санкт-Петербурга к трудовой пенсии по старости, соответствующими Уставу Санкт-Петербурга.

2. Настоящее постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в законную силу немедленно после его провозглашения.

3. Настоящее постановление подлежит официальному опубликованию в газете "Санкт-Петербургские ведомости" в течение 14 дней после его провозглашения.

Председатель Уставного суда Санкт-Петербурга

Н.Ф. Гуцан

Судьи Уставного суда Санкт-Петербурга

О.В. Герасина

И.В. Тимофеев

А.В. Шевченко