Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 13 сентября 2018 г. N 002/18-П "По делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 2_4 статьи 51 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" в их взаимосвязи с положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" по запросу группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга М.И. Амосова, О.А. Капитанова, А.Н. Рассудова, М.Л. Резника, С.В. Трохманенко"

Уставный суд Санкт-Петербурга в составе председателя Н.Ф. Гуцан, судей Е.А. Бушева, М.А. Матвеевой, И.В. Тимофеева, А.В. Шевченко,

с участием представителя заявителя Ю.В. Карпенко, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.Р. Уланова, представителей Губернатора Санкт-Петербурга Л.И. Матвеенко, Д.М. Хасаншина,

руководствуясь положениями пункта 5 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пункта "а" статьи 3, статей 30, 63, 72, 73 и 74 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 2_4 статьи 51 в их взаимосвязи с положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге".

Поводом к рассмотрению дела послужил запрос группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга М.И. Амосова, О.А. Капитанова, А.Н. Рассудова, М.Л. Резника, С.В. Трохманенко о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 2_4 статьи 51 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" в их взаимосвязи с положениями статей 8 и 48 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге".

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения пункта 2_4 статьи 51 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" в их взаимосвязи с положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге".

Заслушав сообщение судьи-докладчика Е.А. Бушева, выступления представителя заявителя Ю.В. Карпенко, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.Р. Уланова, представителей Губернатора Санкт-Петербурга Л.И. Матвеенко, Д.М. Хасаншина, пояснения приглашенных в судебное заседание депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга М.Л. Резника, представителя Комитета по вопросам законности, правопорядка и безопасности В.И. Романовой, представителей Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области И.Ю. Аржанова и И.В. Чугиной, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга

установил:

1. В Уставный суд Санкт-Петербурга 13 июня 2018 года поступил запрос группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в составе М.И. Амосова, О.А. Капитанова, А.Н. Рассудова, М.Л. Резника, С.В. Трохманенко, в котором ставится вопрос о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 2_4 статьи 51 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 273-70) во взаимосвязи с положениями статей 8 и 48 того же законодательного акта.

04 июля 2018 года в Уставный суд Санкт-Петербурга от представителя заявителя Ю.В. Карпенко поступили пояснения к запросу, в которых указывается на необходимость проверки соответствия Уставу Санкт-Петербурга всего механизма, обеспечивающего действие запретов, установленных статьей 8 Закона Санкт-Петербурга N 273-70. Такой механизм, по мнению представителя заявителя, включает в себя помимо оспариваемых в запросе законоположений также положения статей 8 и 48 Закона Санкт-Петербурга N 273-70. В судебном заседании представитель заявителя уточнил, что заявитель не оспаривает уставность положений статей 8 и 48 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, а просит Уставный суд Санкт-Петербурга проверить во взаимосвязи с указанными законоположениями соответствие Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 2_4 статьи 51 Закона Санкт-Петербурга N 273-70.

Согласно положениям пункта 2_4 статьи 51 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 помимо случаев, предусмотренных в пункте 1 указанной статьи, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных в статьях 7_2, 8, 8_1, 8_2, 8_4, 8_5, 8_6, 9,11_1, 16, в пункте 10 статьи 20, статьях 22, 28, 29_1, 30, 31, 32, 33, 37_1, 38, 42_2, 44, 44_3, 46_1, 46_2, 46_3, 47 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, вправе составлять лица, замещающие должности руководителя структурного подразделения, заместителя руководителя структурного подразделения, старшего инспектора, инспектора в исполнительном органе государственной власти Санкт-Петербурга, в задачи которого входят разработка и обеспечение реализации мер по укреплению законности, правопорядка и безопасности в Санкт-Петербурге в сфере обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны собственности и общественного порядка.

Таким органом государственной власти Санкт-Петербурга является Комитет по вопросам законности, правопорядка и безопасности (далее - Комитет) (пункты 2.2.2 и 3.25 Положения о Комитете по вопросам законности, правопорядка и безопасности, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 23 января 2008 года N 46).

Положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 предусмотрена административная ответственность за нарушение тишины и покоя граждан в ночное время, в выходные и праздничные дни.

Статьей 48 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 определена подведомственность дел об административных правонарушениях.

По мнению заявителя, правовое регулирование, предусмотренное положениями пункта 2_4 статьи 51 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, не соответствует Уставу Санкт-Петербурга, его преамбуле, статье 11, подпунктам 1 и 7 пункта 5 статьи 30, пункту 5 статьи 53 и статье 58.

Несоответствие Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 2_4 статьи 51 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 заявитель связывает с тем, что оспариваемое правовое регулирование с учетом практики его применения исключает возможность граждан обращаться в целях защиты их прав непосредственно в момент совершения административных правонарушений, предусмотренных положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, к сотрудникам Комитета, в полномочия которых входит составление протоколов о соответствующих административных правонарушениях.

Заявитель указывает, что в силу положений Федерального закона от 07 февраля 2011 года N 3-ФЗ "О полиции" (далее - Федеральный закон N 3-ФЗ) сотрудники полиции наряду с актами федерального законодательства в своей деятельности руководствуются также законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и общественной безопасности (статья 3). Административные правонарушения, предусмотренные положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, относятся к правонарушениям, посягающим на общественный порядок, общественную безопасность и общественную нравственность. В этой связи, положения пунктов 1 и 2 части 1 статьи 12 Федерального закона N 3-ФЗ, обязывающие сотрудников полиции принимать и регистрировать заявления и сообщения об административных правонарушениях, прибывать незамедлительно на место совершения административного правонарушения, документировать обстоятельства его совершения, пресекать противоправные деяния, в равной мере распространяются на случаи совершения административных правонарушений, предусмотренных положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 273-70.

В связи с этим положениям пункта 2_4 статьи 51 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 в правоприменительной практике придается смысл, согласно которому не предполагается обязанность лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, принимать от граждан заявления и сообщения об административных правонарушениях, а также выезжать на место административного правонарушения для документирования обстоятельств его совершения в ночное время, выходные и праздничные дни. В случае необходимости оперативного реагирования на административные правонарушения, предусмотренные положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, соответствующие действия, включая прием и регистрацию заявлений и сообщений граждан, выезд на место административного правонарушения, осуществляют сотрудники полиции, то есть лица, не обладающие полномочиями составлять протоколы об указанных правонарушениях.

В подтверждение своей позиции заявитель указал, что "на официальных сайтах исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга до граждан доводится следующий порядок действий в случае нарушения их тишины и покоя: 1) проинформировать по телефону "02" дежурную службу Главного управления МВД России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области либо дежурную службу территориального отдела полиции; 2) сотрудники полиции после прибытия на место административного правонарушения и принятия мер реагирования в соответствии с полномочиями полиции направляют материалы (объяснения нарушителей, свидетелей, заявителя) уполномоченным сотрудникам Комитета; 3) для составления протокола об административном правонарушении правонарушитель вызывается в Комитет.

Приведенные сведения размещены, в частности, в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на сайте Администрации Санкт-Петербурга (http://gov.spb.ru/gov/terr/reg_kurort/news/95127), на сайте Администрации Курортного района Санкт-Петербурга (http.//www.kurort-news.ru/news/2016-08-31/pri-narushenii-tishiny-v-nochn oe-vremya-obrashchaytes-v-politsiyu)".

Заявитель полагает, что оспариваемое правовое регулирование с учетом практики его применения не обеспечивает эффективную защиту права граждан на тишину и покой. Кроме того, из сферы контроля, осуществляемого Законодательным Собранием Санкт-Петербурга за исполнением законов Санкт-Петербурга, фактически выводятся вопросы, связанные с оперативным реагированием на административные правонарушения, предусмотренные положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, поскольку такое реагирование осуществляется полицией, являющейся составной частью системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, а не сотрудниками Комитета.

По мнению депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга М.Л. Резника, оспариваемое правовое регулирование не обеспечивает эффективное действие запретов, установленных положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, что приводит к нарушению прав граждан на тишину и покой.

Согласно позиции представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.Р. Уланова, пункт 2_4 статьи 51 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 соответствует Уставу Санкт-Петербурга, принят в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством в рамках полномочий Санкт-Петербурга. Установленный Законом Санкт-Петербурга N 273-70 механизм защиты права граждан на тишину и покой, прежде всего, основывается на фиксации факта правонарушения сотрудниками полиции, в соответствии с положениями Федерального закона N 3-ФЗ, что не исключает право граждан обращаться непосредственно в Комитет. При этом в ночное время право граждан обратиться к сотрудникам Комитета, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, осуществлено быть не может. К уполномоченным сотрудникам Комитета с сообщением об административном правонарушении граждане могут обратиться в часы их работы, тогда как в момент совершения административного правонарушения граждане имеют возможность обратиться в полицию.

Представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга также указал, что в компетенцию законодательного органа власти не входит непосредственный контроль за текущей деятельностью полиции, при этом начальник Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области ежегодно выступает с отчетом перед депутатами Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и депутаты вправе задать любой вопрос относительно деятельности полиции в Санкт-Петербурге.

По мнению представителей Губернатора Санкт-Петербурга Л.И. Матвеенко, Д.М. Хасаншина, правовая конструкция оспариваемых положений Закона Санкт-Петербурга N 273-70 основана на нормах федерального законодательства, в частности, Федерального закона N 3-ФЗ и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс). Пункт 2_4 статьи 51 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 соответствует Уставу Санкт-Петербурга, его положениям, определяющим разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и Санкт-Петербургом (статья 11), полномочия Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (статья 30), взаимодействие органов государственной власти Санкт-Петербурга (статьи 53, 58). Из положений Закона Санкт-Петербурга N 273-70, возлагающих на сотрудников Комитета полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных положениями статьи 8 указанного законодательного акта, следует право граждан обращаться непосредственно в Комитет с информацией о соответствующих административных правонарушениях. Правовой гарантией реализации этого права выступают как нормы Кодекса, определяющие основания для возбуждения дела об административном правонарушении, так и положения Закона Санкт-Петербурга N 273-70, возлагающие на сотрудников Комитета полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях. Осуществление Комитетом обязанности принимать обращения граждан с информацией об административных правонарушениях является вопросом организации его работы, который Комитет решает самостоятельно.

Представитель Комитета В.И. Романова пояснила, что граждане имеют возможность обратиться в Комитет с информацией об административных правонарушениях, предусмотренных положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, устно, письменно, а также в электронной форме. При этом устные обращения граждан принимаются только по рабочим дням. В ночное время обращения граждан Комитетом не принимаются. В этих случаях граждане обращаются в органы внутренних дел, которые передают материалы в Комитет. Если обращение с информацией о событии административного правонарушения поступает в выходной день, сотрудник Комитета выезжает на место совершения административного правонарушения в следующий за ним рабочий день. С целью пресечения административных правонарушений, предусмотренных положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, на место их совершения выезжают сотрудники полиции, которые документируют обстоятельства совершения административных правонарушений, устанавливают виновных лиц и направляют материалы в Комитет.

Представители Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области И.Ю. Аржанов и И.В. Чугина пояснили, что в настоящее время в силу требований Федерального закона N 3-ФЗ сотрудники полиции выезжают в ночное время по заявлениям граждан о нарушении тишины и покоя, пресекают действия, нарушающие права граждан, осуществляют сбор первичных объяснений граждан и иных материалов, которые затем в 7-дневный срок направляются в Комитет в порядке, предусмотренном ведомственными актами Министерства внутренних дел Российской Федерации. При выездах в ночное время по заявлениям граждан о нарушении тишины и покоя сотрудники полиции не взаимодействуют с должностными лицами Комитета, поскольку в ночное время сотрудники Комитета не работают. Вместе с тем препятствий для того, чтобы должностные лица Комитета, наделенные полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, организовали свою работу с учетом специфики административного правонарушения, совершаемого в ночное время, в выходные и праздничные дни, не имеется. Механизм применения нормативной конструкции оспариваемых положений Закона Санкт-Петербурга N 273-70 можно оценить как недостаточно эффективный.

На основании изложенного, Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу о том, что обнаруживается неопределенность в вопросе о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 2_4 статьи 51 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 в их взаимосвязи с положениями статьи 8 указанного законодательного акта.

Неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения пункта 2_4 статьи 51 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 в их взаимосвязи с положениями его статьи 48, в рассматриваемой правовой ситуации Уставный суд Санкт-Петербурга не усматривает.

Вместе с тем согласно положениям пункта 2 статьи 30 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" основанием к рассмотрению дела Уставным судом Санкт-Петербурга является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Уставу Санкт-Петербурга закон Санкт-Петербурга.

Следовательно, в соответствии с положениями статей 37 и 58 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде, Санкт-Петербурга" производство по настоящему делу в части проверки соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 2_4 статьи 51 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 в их взаимосвязи с положениями его статьи 48 подлежит прекращению.

Как следует из положений пунктов 1, 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов. Уставный суд Санкт-Петербурга принимает постановление только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. Уставный суд Санкт-Петербурга при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются положения пункта 2_4 статьи 51 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге", определяющие перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных положениями статьи 8 указанного законодательного акта.

2. Конституция Российской Федерации провозглашает Россию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления, одной из основ федеративного устройства которого является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 1, часть 3 статьи 5). Определяя сферы ведения Российской Федерации и сферы совместного ведения Российской Федерации и образующих ее субъектов, Конституция Российской Федерации устанавливает, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статьи 71, 72, части 2 и 5 статьи 76).

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что исходное (отправное) законодательное регулирование вопросов, относящихся к предметам совместного ведения, в силу положений части 3 статьи 11, части 1 статьи 72 , частей 2 и 5 статьи 76 и статьи 94 Конституции Российской Федерации осуществляется Федеральным Собранием. В свою очередь, законодатель субъекта Российской Федерации, осуществляя в рамках, закрепленных на уровне федерального закона, конкретизирующее правовое регулирование, вправе самостоятельно решать правотворческие задачи по вопросам, не получившим содержательного выражения в федеральном, законе, не отступая от конституционных требований о непротиворечии законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным законам и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина (в частности, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 09 января 1998 года N 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 02 июля 2018 года N 27-П по делу о проверке конституционности абзаца второго части 6 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области).

В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относятся обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, а также административное и административно-процессуальное законодательство (пункты "б", "к" части 1 статьи 72).

Приведенные конституционные положения нашли отражение и развитие в Уставе Санкт-Петербурга. Согласно положениям пункта 1 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга в совместном ведении Российской Федерации и Санкт-Петербурга находятся обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности (подпункт 2), а также административное и административно-процессуальное законодательство (подпункт 10).

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, устав субъекта Российской Федерации, будучи учредительным по своему характеру, образует наряду с федеральными законами основу законодательства субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, обеспечивает органическое единство федерального и регионального конституционно-правового регулирования (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2003 года N 13-П по делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания Курултая Республики Башкортостан, государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан).

Принцип единства правового регулирования вопросов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, вытекающий из Конституции Российской Федерации (часть 2 статьи 4, часть 1 статьи 15, статьи 72 и 76), нашел отражение и развитие в Уставе Санкт-Петербурга. В соответствии с положениями пункта 2 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга принимаются законы в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Положениями пункта 3 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга предусмотрено, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом Санкт-Петербурга, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга, действует федеральный закон.

Поскольку обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности, административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и города федерального значения Санкт-Петербург, закрепленный в Уставе Санкт-Петербурга принцип единства правового регулирования распространяется и на указанные сферы.

Следовательно, устанавливая на основании положений Устава Санкт-Петербурга и Кодекса ответственность за деяния, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность, законодатель Санкт-Петербурга должен обеспечивать реализацию общих требований, предъявляемых федеральным законодательством к правовому регулированию административной ответственности и порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе касающихся определения круга должностных лиц, обладающих полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях.

3. Положениями статьи 1.3.1 Кодекса предусмотрено, что к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, в частности, относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов субъектов Российской Федерации; организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (пункт 2 части 1); определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (пункт 6 части 1).

В соответствии с положениями абзаца второго части 6 статьи 28.3 Кодекса протоколы об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами органов внутренних дел (полиции) в случае, если передача этих полномочий предусматривается соглашениями между федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий.

Таким образом, в соответствии с федеральным законодательством субъект Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за совершение административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, вправе либо возложить полномочия по составлению протоколов об административном правонарушении на должностных лиц органов государственной власти самого субъекта Российской Федерации, либо в установленном порядке передать осуществление соответствующих полномочий должностным лицам органов внутренних дел (полиции).

При этом, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 02 июля 2018 года N 27-П, действующее правовое регулирование не дает оснований для вывода о том, что отсутствие заключенных с компетентным федеральным органом исполнительной власти соглашений о передаче должностным лицам органов внутренних дел (полиции) полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, лишает субъекты Российской Федерации адекватных юридических возможностей для процессуального обеспечения применения установленной ими административной ответственности за нарушения общественного порядка и общественной безопасности.

Так, согласно Федеральному закону N 3-ФЗ полиция, имеющая своим предназначением защиту жизни, здоровья, прав и свобод граждан, противодействие преступности, охрану общественного порядка, собственности и обеспечение общественной безопасности на всей территории Российской Федерации (часть 1 статьи 1), в пределах своих полномочий обязана оказывать содействие федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, общественным объединениям, организациям независимо от форм собственности, должностным лицам этих органов и организаций в защите их прав (часть 3 статьи 1) и призвана руководствоваться в своей деятельности не только федеральными нормативными правовыми актами, но и законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения безопасности, изданными в пределах их компетенции (части 1 и 2 статьи 3); к обязанностям полиции относится применение широкого комплекса мер реагирования на административные правонарушения, включая принятие и регистрацию заявлений и сообщений об административных правонарушениях, документирование обстоятельств совершения и обеспечение сохранности следов административных правонарушений, выявление причин административных правонарушений и условий, способствующих их совершению, пресечение административных правонарушений (пункты 1, 2, 4 и 11 части 1 статьи 12).

Соответственно, Кодекс не запрещает участие должностных лиц органов внутренних дел (полиции) в производстве по делам об административных правонарушениях, ответственность за которые установлена законами субъектов Российской Федерации. В силу положений Кодекса в случае обращения должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы о совершенных административных правонарушениях, сотрудники полиции, в частности, могут осуществлять доставление и административное задержание лиц, привлекаемых к ответственности, при выявлении любых административных правонарушений (пункт 1 части 1 статьи 27.2 и пункт 1 части 1 статьи 27.3).

Вместе с тем, осуществление полицией перечисленных полномочий не отменяет обязанность должностных лиц, на которых полномочия по составлению протоколов возложены законами субъектов Российской Федерации, самостоятельно выполнять задачи, стоящие перед ними при составлении протоколов об административных правонарушениях.

Определяя в Кодексе порядок производства по делам об административных правонарушениях, федеральный законодатель предусмотрел, что протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения (часть 1 статьи 28.5). В случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения (часть 2 статьи 28.5). Составление протокола об административном правонарушении в то же время означает возбуждение дела об административном правонарушении (пункт 3 части 4 статьи 28.1). Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении, в частности, являются непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения; поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения; сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (пункты 1-3 части 1 статьи 28.1).

Кодекс предусматривает, что материалы, сообщения, заявления, являющиеся поводами к возбуждению дела об административном правонарушении, подлежат рассмотрению должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, и при наличии достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, должностным лицом возбуждается дело об административном правонарушении (части 2 и 3 статьи 28.1). Связывая возможность возбуждения дела об административном правонарушении с наличием достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, Кодекс исключает возможность начала производства по делу об административном правонарушении, в частности, в случае отсутствия события административного правонарушения и отсутствия состава административного правонарушения (часть 1 статьи 24.5). Соответственно, принятие решения по вопросу о возбуждении дела об административном правонарушении должно быть мотивированным и требует, в частности, проверки данных (доказательств), указывающих на наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела (часть 1 статьи 26.2 Кодекса). Оценка же доказательств осуществляется по внутреннему убеждению уполномоченного должностного лица, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности (статья 26.11 Кодекса). Таким образом, положения Кодекса не освобождают уполномоченных должностных лиц от необходимости проверки данных, в том числе являющихся поводами к возбуждению дела об административном правонарушении (часть 1 статьи 28.1 Кодекса), указывающих на наличие признаков совершения административного правонарушения, до момента возбуждения производства по соответствующему делу (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 28 сентября 2017 года N 1813-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Любченко Олега Анатольевича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 части 1 статьи 28.1 и частью 1 статьи 28.5 Кодекса).

4. Законодатель Санкт-Петербурга установил административную ответственность за нарушение тишины и покоя граждан в ночное время, в выходные и праздничные дни. При этом законодатель Санкт-Петербурга, поместив соответствующие составы административных правонарушений в главу вторую Закона Санкт-Петербурга N 273-70 "Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок, общественную безопасность и общественную нравственность", определил тем самым, что данные административные правонарушения относятся к правонарушениям, посягающим на общественный порядок.

Действуя в пределах своей компетенции, законодатель Санкт-Петербурга определил перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 8 Закона Санкт-Петербурга N 273-70. В соответствии с осуществленным правовым регулированием полномочия по составлению протоколов об указанных административных правонарушениях возложены на должностных лиц Комитета.

Следовательно, именно должностные лица Комитета обязаны рассматривать сообщения и заявления о нарушении тишины и покоя в ночное время, в выходные и праздничные дни, проверять доказательства и предпринимать в рамках своей компетенции иные действия, требующиеся для составления, протокола с учетом необходимости решения всех предусмотренных положениями статьи 24.1 Кодекса задач, стоящих перед производством по делам об административных правонарушениях и, в частности, всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела.

В судебном заседании представитель Губернатора Санкт-Петербурга Л.И. Матвеенко и представитель Комитета В.И. Романова пояснили, что составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, осуществляется сотрудниками Комитета, как относящимися к числу государственных гражданских служащих Санкт-Петербурга, так и не являющимися государственными гражданскими служащими Санкт-Петербурга и осуществляющими техническое обеспечение его деятельности.

Вместе с тем согласно положениям пункта 3 части 4 статьи 28.1 Кодекса составление должностными лицами Комитета протоколов об административных правонарушениях в то же время означает возбуждение дела об административном правонарушении. Следовательно, составление протокола об административном правонарушении в силу своей правовой природы не может рассматриваться как техническое обеспечение деятельности Комитета.

Возложение полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях на должностных лиц Комитета означает, что указанные полномочия тем самым отнесены к компетенции Комитета. Согласно положениям статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 30 июня 2005 года N 399-39 "О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга", абзаца третьего статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 08 июня 2005 года N 302-34 "О Реестре государственных должностей Санкт-Петербурга и Реестре должностей государственной гражданской службы Санкт-Петербурга" обеспечение исполнения полномочий Комитета осуществляется государственными гражданскими служащими Санкт-Петербурга.

5. Предусмотренные положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 составы административных правонарушений взаимосвязаны между собой по такому входящему в объективную сторону каждого административного правонарушения признаку, как "время совершения противоправного деяния": ночное время (пункты 1-5), а также выходные и нерабочие общегосударственные праздничные дни (пункт 7). Отсутствие указанного признака свидетельствует об отсутствии события соответствующего административного правонарушения.

В силу гарантированного Уставом Санкт-Петербурга принципа единства правового регулирования законодатель Санкт-Петербурга, устанавливая на основании положений Устава Санкт-Петербурга такие составы административных правонарушений, должен обеспечивать реализацию общих требований, предъявляемых федеральным законодательством к правовому регулированию порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе касающихся определения круга должностных лиц, уполномоченных на составление протоколов об административных правонарушениях.

Учитывая изложенное, презюмируя добросовестность законодателя Санкт-Петербурга, Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу о том, что, определив в оспариваемых положениях круг лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, законодатель Санкт-Петербурга предполагал такую организацию работы указанных должностных лиц, которая позволяла бы решать все стоящие перед ними задачи, учитывая указанные особенности состава административных правонарушений (ночное время, выходные и нерабочие общегосударственные праздничные дни).

Иное понимание оспариваемых положений не обеспечивает реализацию гарантированного Уставом Санкт-Петербурга принципа единства правового регулирования.

В этой связи, возможность решения лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, стоящих перед ними задач, обусловлена, в том числе, такой организацией их работы, которая соответствовала бы указанным особенностям состава административных правонарушений (ночное время, выходные и нерабочие общегосударственные праздничные дни).

Анализ действующего правового регулирования, определяющего статус государственных гражданских служащих Санкт-Петербурга, уполномоченных составлять соответствующие протоколы об административных правонарушениях, не дает, между тем, оснований для вывода о наличии для этого каких-либо правовых препятствий.

Таким образом, положения пункта 2_4 статьи 51 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 не могут быть признаны несоответствующими Уставу Санкт-Петербурга, поскольку по своему уставно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования указанные законоположения:

предполагают обязанность уполномоченных на составление протоколов должностных лиц своевременно, в том числе в случае необходимости в ночное время, в выходные и нерабочие общегосударственные праздничные дни, осуществлять все действия, необходимые для составления протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, в частности, принимать сообщения и заявления, содержащие данные, указывающие на наличие событий административных правонарушений, и своевременно осуществлять документирование обстоятельств их совершения, и принимать по таким поступившим данным соответствующее процессуальное решение;

предполагают обязанность исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, должностные лица которого наделены полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, ввести необходимые и достаточные меры организационного обеспечения, включая привлечение уполномоченных на составление протоколов государственных гражданских служащих Санкт-Петербурга к исполнению служебных обязанностей в ночное время, а также в выходные и нерабочие общегосударственные праздничные дни.

По смыслу положений статей 6, 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", статьи 5, пункта 5 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, статьи 5, пункта 1 статьи 63, пунктов 2 и 3 статьи 68 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" норма, признанная не противоречащей Уставу Санкт-Петербурга в уставно-правовом смысле, выявленном Уставным судом Санкт-Петербурга, сохраняет юридическую силу и действует (а значит, и подлежит применению) именно в пределах ее уставно-правовой интерпретации. Иное понимание последствий уставно-правового истолкования нормы означало бы возможность ее применения в противоречие Уставу Санкт-Петербурга и не соответствовало бы правовой природе и юридической силе решений Уставного суда Санкт-Петербурга, которые обязательны для органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации. Исходя из этого, норма, уставно-правовой смысл которой выявлен Уставным судом Санкт-Петербурга, может действовать и применяться только в нормативном единстве с подтвердившим ее соответствие Уставу Санкт-Петербурга решением Уставного суда Санкт-Петербурга.

Вместе с тем законодатель Санкт-Петербурга, исходя из того, что защита прав и свобод человека и гражданина в Санкт-Петербурге является обязанностью всех органов государственной власти Санкт-Петербурга (подпункт 2 пункта 1 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга), принимая во внимание, что административные правонарушения, предусмотренные положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, совершаются в ночное время, выходные и нерабочие общегосударственные праздничные дни, вправе в целях защиты прав и свобод человека к гражданина, обладая достаточной дискрецией в реализации своего полномочия по организации производства по делам об административных правонарушениях, установить дополнительные гарантии, обеспечивающие своевременное реагирование на соответствующие административные правонарушения в ситуациях, когда обстоятельства административного правонарушения требуют оперативного прибытия лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, на место его совершения.

6. Заявитель усматривает несоответствие положений пункта 2_4 статьи 51 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 Уставу Санкт-Петербурга в том, что оспариваемое правовое регулирование ограничивает возможности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга по осуществлению контроля за исполнением законов Санкт-Петербурга. Как следует из материалов дела, указанное несоответствие заявитель связывает с практикой применения положений пункта 2_4 статьи 51 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, в рамках которой оперативное реагирование на совершенные (совершаемые) административные правонарушения, предусмотренные положениями статьи 8 указанного законодательного акта, осуществляется исключительно сотрудниками полиции, деятельность которых неподконтрольна Законодательному Собранию Санкт-Петербурга.

Вместе с тем в настоящее время соглашение о передаче должностным лицам органов внутренних дел (полиции) полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, между Правительством Санкт-Петербурга и Министерством внутренних дел Российской Федерации не заключено. В рассматриваемой ситуации реагирование полиции на заявления и сообщения об административных правонарушениях, предусмотренных положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, включая их прием и регистрацию, прибытие на место совершения административного правонарушения, документирование его обстоятельств и т.д. всецело связано с осуществлением полномочий, возложенных на полицию положениями Федерального закона N 3-ФЗ (пункты 1, 2, 4 и 11 части 1 статьи 12), и, следовательно, не имеет отношения к исполнению предписаний пункта 2_4 статьи 51 Закона Санкт-Петербурга N 273-70. Реализация полицией положений федерального законодательства, устанавливающих ее полномочия, не может подменять собой деятельность, направленную на выявление события административного правонарушения, которая вплоть до заключения упомянутого соглашения осуществляется сотрудниками Комитета на основании возложенных на них положениями пункта 2_4 статьи 51 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях.

Таким образом, указанная заявителем практика реагирования на административные правонарушения, предусмотренные положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, не может рассматриваться как свидетельствующая о дефекте правовой нормы пункта 2_4 статьи 51 данного Закона Санкт-Петербурга, исключающем реализацию ее предписаний из сферы парламентского контроля, осуществляемого Законодательным Собранием Санкт-Петербурга.

В случае заключения соглашения о передаче должностным лицам органов внутренних дел (полиции) полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, которое одновременно означает не только переход к полиции осуществления соответствующих полномочий, но и прекращение их осуществления Комитетом, порядок контроля за осуществлением указанных полномочий определяется в самом соглашении (пункт 2 статьи 26.8 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Исходя из изложенного, руководствуясь положениями статьи 5, статьи 6, пункта 1 статьи 61, статей 62, 63, 64, 67, 68 и 75, а также положениями статей 37 и 58 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга

постановил:

1. Признать положения пункта 2_4 статьи 51 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге", согласно которым протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных положениями его статьи 8, вправе составлять лица, замещающие должности руководителя структурного подразделения, заместителя руководителя структурного подразделения, старшего инспектора, инспектора в исполнительном органе государственной власти Санкт-Петербурга, в задачи которого входят разработка и обеспечение реализации мер по укреплению законности, правопорядка и безопасности в Санкт-Петербурге в сфере обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны собственности и общественного порядка, соответствующими Уставу Санкт-Петербурга.

2. Уставно-правовой смысл положений пункта 2_4 статьи 51 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" в их взаимосвязи с положениями его статьи 8, выявленный в настоящем постановлении, является обязательным для всех органов государственной власти, судов, органов местного самоуправления, образованных на территории Санкт-Петербурга, муниципальных образований, организаций, общественных объединений, должностных лиц и граждан.

3. Прекратить производство по делу в части проверки соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 2_4 статьи 51 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" в их взаимосвязи с положениями статьи 48 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге".

4. Настоящее постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в законную силу немедленно после его провозглашения.

5. Настоящее постановление подлежит официальному опубликованию в газете "Санкт-Петербургские ведомости" в течение 14 дней после его провозглашения.

Председатель Уставного суда Санкт-Петербурга

Н.Ф. Гуцан

Судьи Уставного суда Санкт-Петербурга

Е.А. Бушев

М.А. Матвеева

И.В. Тимофеев

А.В. Шевченко

Заместитель председателя Уставного суда Санкт-Петербурга

И.В. Тимофеев