Решение Алтайского краевого суда от 24 мая 2016 г. N 3а-116/2016 (ключевые темы: премия - Алтайский край - принятие законов Российской Федерации - нормативный правовой акт - проведение экспертизы)

Решение Алтайского краевого суда от 24 мая 2016 г. N 3а-116/2016

Рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Алтайского края о признании противоречащей закону и недействующей статьи 8.1 Закона Алтайского края от 09 июня 1997 года N 29-ЗС "О премиях Алтайского края в области литературы, искусства, архитектуры и народного творчества", введенной законом от 01 декабря 2015 года N 117-ЗС, установил:

09 июня 1997 года Алтайским краевым Законодательным Собранием принят Закон Алтайского края N 29-ЗС "О премиях Алтайского края в области литературы, искусства, архитектуры и народного творчества", который определяет номинации, условия и порядок присуждения названных премий Алтайского края (далее также Закон или Закон от 09 июня 1997 года N 29-ЗС).

Законом Алтайского края от 01 декабря 2015 года N 117-ЗС в названный Закон внесены изменения, в том числе введена статья 8.1, предусматривающая возможность не осуществлять присуждение премии в любой из номинаций, а также право присудить две премии в других номинациях.

Прокурор Алтайского края обратился в Алтайский краевой суд с административным исковым заявлением о признании противоречащей закону и недействующей с момента вступления в законную силу решения суда статьи 8.1 Закона Алтайского края от 09 июня 1997 года N 29-ЗС.

Требования обоснованы следующими доводами и обстоятельствами. По результатам экспертизы Закона прокуратурой выявлено наличие в нем коррупциогенных факторов, предусмотренных подпунктом "в" пункта 4, подпунктом "а" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 февраля 2010 года N 96. Так, оспариваемой статьей Закона право не присудить премию в одной номинации и присудить две премий в другой номинации поставлено в зависимость от наличия / отсутствия достойного претендента. Однако ни федеральное, ни региональное законодательство не содержат такое понятие как "достойный претендент", оно относится к категории оценочного характера. Статья 2 Закона устанавливает требования к произведениям, программам и проектам, за которые присуждается премия, но не к претендентам на ее присуждение. Употребление категории оценочного характера свидетельствует о юридико-лингвистической неопределенности нормативного правового акта, что является коррупциогенным фактором.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату постановления N 96 следует читать как "от 26 февраля 2010 г."

Прокурор также полагает, что при наличии соискателей в номинации должен быть определен победитель, поскольку в соответствии со статьей 8 Закона произведения соискателей рассматриваются на конкурсной основе, что предполагает выделение наилучших из числа участников. Закон не содержит каких-либо критериев отбора участников конкурса и их произведений, которые должны быть установлены применительно к различным номинациям, порядка их оценки, конкретных правил, устанавливающих порядок оценки критериев конкурсной комиссией, поэтому выбор достойных претендентов будет зависеть сугубо от волеизъявления членов комиссии, приведет к произвольному принятию решений о присуждении премий. Следовательно, имеется еще один коррупциогенный фактор - широта дискреционных полномочий по признаку отсутствия условий и оснований для принятия решений конкурсной комиссией. Неясность и неоднозначное толкование нормативного правового акта или его части противоречит конституционным принципам согласно неоднократно высказанным позициям Конституционного Суда Российской Федерации, является основанием для признания закона в оспариваемой части противоречащим федеральному законодательству и недействующим, на что обращено внимание в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".

Алтайским краевым Законодательным Собранием представлены письменные возражения, в которых указано на принятие Закона в пределах компетенции Алтайского края уполномоченным на то органом с соблюдением процедуры принятия нормативного правового акта, правил введения в действие, в предусмотренной для этого форме. Административный ответчик полагает, что наличие коррупциогенных факторов не является основанием для признания нормативного правового акта недействующим, кроме того, содержание статьи 8.1 оспариваемого прокурором Закона является понятным и должно толковаться в совокупности с иными положениями Закона, где установлены критерии и правила отбора участников конкурса, выбора автора (коллектива авторов), которым должна быть присуждена премия, установлены все предпосылки для открытого, объективного, всестороннего, справедливого рассмотрения представленных на конкурс произведений; понятие "достойный претендент" широко используется в действующем законодательстве и судебной практике, не свидетельствует о возможности оценки личностных качеств конкретного человека и произвольного присуждения премий.

В судебном заседании прокуроры прокуратуры Алтайского края Фролова Ю.Н. и Бобырева С.И. настаивали на удовлетворении заявленных требований, полагая, что в ходе рассмотрения дела подтверждена обоснованность позиции, изложенной в административном исковом заявлении.

Представитель Алтайского краевого Законодательного Собрания ФИО Л.В. указала, что отсутствуют основания для признания оспариваемых правовых норм недействующими.

Выслушав пояснения представителей сторон, исследовав собранные по делу доказательства и оценив их в совокупности, суд приходит к выводу о том, что отсутствуют основания для удовлетворения требований прокурора в связи со следующим.

Согласно пунктам 1-2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Напротив, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Прокурор полагает, что оспариваемые им правовые нормы противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу, поэтому подлежат признанию недействующими.

Суд не может согласиться с доводами административного истца по следующим основаниям.

Оспариваемый в части Закон Алтайского края от 09 июня 1997 года N 29-ЗС принят по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, к числу которых пунктом "е" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации отнесены общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, то есть без превышения компетенции.

Из положений пункта 1 статьи 67, подпункта 2 пункта 1 статьи 73 Устава (Основного закона) Алтайского края от 05 июня 1995 года N 3-ЗС, пункта 1 статьи 1, статей 4 и 8, пункта 1 статьи 18 Закона Алтайского края от 08 мая 2001 года N 22-ЗС "Об Алтайском краевом Законодательном Собрании", пункта 2 части 2 статьи 5 Закона Алтайского края от 09 ноября 2006 года N 122-ЗС "О правотворческой деятельности" следует, что указанный прокурором нормативный правовой акт принят уполномоченным на то органом власти - высшим и единственным органом законодательной власти Алтайского края и в предусмотренной законодательством форме.

Судом также установлено, что в соответствии с требованиями статьи 74 Устава (Основного закона) Алтайского края от 05 июня 1995 года N 3-ЗС, пункта 1 части 1 статьи 30, части 2 статьи 31, части 1 статьи 33 Закона Алтайского края от 09 ноября 2006 года N 122-ЗС "О правотворческой деятельности" Закон Алтайского края от 09 июня 1997 года N 29-ЗС "О премиях Алтайского края в области литературы, искусства, архитектуры и народного творчества" и изменяющий его закон от 01 декабря 2015 года N 117-ЗС официально опубликованы и зарегистрированы в Управлении Министерства юстиции в Алтайском крае, что подтверждается Сборниками законодательства Алтайского края N 14 (34) за 1997 год и N 236 часть I за декабрь 2015 года, а также информацией названного органа юстиции от 18 апреля и 06 мая 2016 года.

Нарушений процедуры принятия Закона судом при рассмотрении дела не установлено. Алтайским краевым Законодательными Собранием представлены доказательства принятия Закона, в том числе о внесении изменений в него, в двух чтениях большинством голосов установленного числа депутатов, как это требовалось в соответствии с пунктом 1 статьи 8, статьями 39-42, пунктом 2 статьи 45 Регламента Алтайского краевого Законодательного Собрания, принятого Постановлением Алтайского краевого Законодательного Собрания от 27 августа 1996 года N 245 (действовавшего на момент принятия первоначальной редакции Закона), пунктом 1 статьи 11, статьями 45 и 46, пунктом 1 статьи 52 Регламента Алтайского краевого Законодательного Собрания, принятого Постановлением Алтайского краевого Совета народных депутатов от 09 января 2001 года N 7 (действовавшего на момент введения статьи 8.1 Закона), учитывая установленную пунктом 1 статьи 68 Устава (Основного закона) Алтайского края от 05 июня 1995 года N 3-ЗС численность законодательного органа - 50 депутатов на момент принятия Закона в 1997 году и 68 депутатов на момент внесения изменений в Закон в 2015 году.

В соответствии с частью 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи, то есть принятые по предметам ведения Российской Федерации либо по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с Федеральным законом.

Нормативный правовой акт, устанавливающий общие требования (правила), касающиеся присуждения премий в Российской Федерации, отсутствует. Следовательно, региональный законодатель вправе осуществить собственное правовое регулирование в области присуждения премий субъекта Российской Федерации, что не лишает его возможности ориентироваться на существующие на федеральном уровне нормативные правовые акты, принятые по вопросам присуждения различных государственных премий, предусмотренные ими правовые модели и конструкции. К числу таких актов относятся указы Президента Российской Федерации: от 20 марта 2006 года N 233 "О Государственной премии Российской Федерации за выдающиеся достижения в области гуманитарной деятельности", от 03 февраля 2011 года N 144 "О премии Президента Российской Федерации для молодых деятелей культуры", от 14 декабря 2013 года N 915 "О премии Президента Российской Федерации в области литературы и искусства за произведения для детей и юношества", от 18 июня 2015 года N 312 "Об утверждении Положения о премии Президента Российской Федерации в области науки и инноваций для молодых ученых", от 28 сентября 2015 года N 485 "Об утверждении Положения о Государственной премии Российской Федерации в области науки и технологий и Положения о Государственной премии Российской Федерации в области литературы и искусства", от 26 апреля 2016 года N 200 "О премии Президента Российской Федерации за вклад в укрепление единства российской нации", а также Постановление Правительства Российской Федерации от 20 июля 2013 года N 606 "О премиях Правительства Российской Федерации в области средств массовой информации".

Сопоставительный анализ перечисленных федеральных нормативных правовых актов и Закона Алтайского края от 09 июня 1997 года N 29-ЗС "О премиях Алтайского края в области литературы, искусства, архитектуры и народного творчества" в совокупности с принятым в развитие данного закона Указом Губернатора Алтайского края от 10 апреля 2014 года N 34 "Об утверждении Положения о комиссии по присуждению премий Алтайского края в области литературы, искусства, архитектуры и народного творчества" (далее также Положение) свидетельствует о том, что вопрос о присуждении премий Алтайского края урегулирован аналогично присуждению премий Российской Федерации, скорректирован с учетом уровня присуждаемой премии и ее размера.

Статья 1 Закона Алтайского края от 09 июня 1997 года N 29-ЗС предусматривает, что премии Алтайского края - это единовременное денежное вознаграждение, которым отмечаются индивидуальные авторы и (или) коллективы авторов за произведения, отвечающие требованиям настоящего Закона.

Такие требования установлены статьей 2 Закона, согласно которой премии Алтайского края присуждаются за наиболее талантливые, отличающиеся новизной, оригинальностью, высоким художественным вкусом произведения, программы и проекты в области литературы, искусства, архитектуры и народного творчества, получившие общественное признание и являющиеся значительным вкладом в культуру и искусство края.

То есть Закон предусматривает присуждение премии конкретному лицу (лицам) за созданное им (ими) произведение, программу, проект в определенной области, отвечающее перечисленным требованиям.

Законом установлен перечень номинаций, в которых присуждаются премии (литература, изобразительное искусство, театральное искусство и т.д., всего 10 номинаций), определена периодичность присуждения премий - один раз в два года, размер премии - 25 тысяч рублей с учетом индексации, выплачиваемых за счет средств, предусмотренных в краевом бюджете по разделу "Культура" (статья 3 Закона).

Законодатель установил ряд формальных требований к соискателям премии и созданных ими произведений (необходимость проживания соискателя на территории Алтайского края не менее 2 лет, опубликования в печати произведений литературы и искусствоведения и т.д.), закрепил исчерпывающий перечень субъектов, имеющих право на выдвижение произведений на соискание премий, предусмотрел порядок распределения премии в случае ее получения коллективом авторов, возможность одновременного выдвижения на соискание премий по нескольким произведениям, повторного выдвижения произведения для участия в конкурсе, повторного присуждения премии лауреату в случае создания им новых произведений, отвечающих требованиям Закона, указал срок, не позднее которого должны быть предоставлены документы по выдвигаемым на соискание премий произведениям, а также срок, не позднее которого должны быть опубликованы (исполнены, показаны, сооружены) произведения соискателей. Предусмотрена организация широкого обсуждения произведений, выдвинутых на соискание премий Алтайского края, рассмотрение произведений на конкурсной основе, для чего формируется Комиссия по премиям Алтайского края, положение о которой и персональный состав утверждаются правовым актом Губернатора Алтайского края (статьи 4-8 Закона). Такое Положение утверждено названным выше Указом Губернатора Алтайского края от 10 апреля 2014 года N 34, которое устанавливает требования к членам Комиссии, регулирует порядок ее работы (рассмотрение вопросов на секциях и принятие президиумом Комиссии окончательного решения, которое направляется Губернатору Алтайского края).

Согласно статье 9 Закона присуждение премий Алтайского края производится правовым актом Губернатора Алтайского края на основании решений Комиссии по премиям Алтайского края.

Введенной законом от 01 декабря 2015 года N 117-ЗС статьей 8.1 предусмотрено, что в случае, если среди соискателей премии в одной из номинаций не окажется достойного претендента, либо не будет заявлено ни одного соискателя, по решению Комиссии по премиям Алтайского края премия в данной номинации не присуждается. Комиссия по премиям Алтайского края вправе присудить две премии в одной из других номинаций, при наличии достойных претендентов.

В толковых словарях ФИО., ФИО., ФИО и др. определяется значение слова "достойный", как заслуживающий чего-либо (похвалы, порицания), вполне соответствующий чему-либо.

В контексте приведенного правового регулирования и значения слова достойный суд приходит к выводу о том, что в оспариваемой статье 8.1 Закона речь идет о претенденте (авторе или коллективе авторов), достойном (заслуживающим) присуждения премии Алтайского края в области литературы, искусства, архитектуры или народного творчества, то есть создавшем такое произведение, программу или проект, которые отвечают приведенным выше установленным Законом требованиям (статьи 1-2 Закона), выбор которого производится поэтапно (на секциях, затем президиумом Комиссии) наиболее видными и авторитетными деятелями литературы, искусства, архитектуры и народной художественной культуры, литературоведами, искусствоведами, представителями органов государственной власти, после широкого обсуждения. Вопросы, связанные с присуждением премий (основания, порядок присуждения и т.д.), в достаточной мере законодательно регламентированы, не имеется оснований полагать, что имеющиеся законоположения позволяют принять произвольное решение о награждении.

Кроме того, формулировка "достойный претендент (соискатель, кандидатура)" без каких-либо конкретизирующих условий и критериев широко используется в федеральном законодательстве, в том числе во всех без исключения перечисленных выше положениях о премиях, утвержденных указами Президента Российской Федерации от 20 марта 2006 года N 233 (пункт 9 Положения о премии), от 03 февраля 2011 года N 144 (абзац 4 пункта 6 Положения о премии), от 14 декабря 2013 года N 915 (абзац 4 пункта 6 Положения о премии), от 18 июня 2015 года N 312 (абзац 4 пункта 7 Положения о премии), от 28 сентября 2015 года N 485 (абзац 4 пункта 7 Положения о Государственной премии Российской Федерации в области науки и технологий, абзац 4 пункта 5 Положения о Государственной премии Российской Федерации в области литературы и искусства), от 26 апреля 2016 года N 200 (абзац 2 пункта 6 Положения о премии), а также в абзаце 4 пункта 5, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2013 года N 606 Положении о премии. Более того, данный термин аналогично статье 8.1 Закона Алтайского края от 09 июня 1997 года N 29-ЗС использован в федеральных актах именно при установлении возможности не осуществлять присуждение премии.

Прокурор обращает внимание на то, что каждый соискатель премии в обязательном порядке представляет анкету, в которой указывает место и стаж работы, участие в общественных организациях, наличие наград и другие сведения. Однако учет данных обстоятельств при присвоении премий не предусмотрен Законом и Положением, тем более не установлены какие-либо условия участия и победы в конкурсе, зависящие от этих сведений.

Учитывая специфику сферы, в области которой предусмотрено присуждение премий, а также универсальность требований, предъявляемых статьей 2 Закона Алтайского края к произведениями, участвующими в конкурсе, суд полагает несостоятельными доводы прокурора о недостаточности правового регулирования оснований и порядка присуждения премий в Законе Алтайского края от 09 июня 1997 года N 29-ЗС, в том числе обоснованные необходимостью, по мнению прокурора, установления шкалы присуждения баллов относительно каждого из предусмотренных статьей 2 Закона критериев с целью исключения субъективных оценок при присуждении премий, а также указания отличающихся друг от друга критериев применительно к каждой номинации.

То обстоятельство, что Законом от 09 июня 1997 года N 29-ЗС не предусмотрено проведение экспертизы произведений соискателей, также не свидетельствует о недостаточной степени регулирования отношений в области присуждения премий. Законодатель Алтайского края, устанавливая присуждение региональных премий за счет средств собственного бюджета, учитывая их значимость и размер, праве установить правила присуждения премий, в том числе, не предусматривающие проведение экспертизы для выбора победителя. Более того, предусмотренное уже перечисленными ранее актами федерального уровня проведение экспертизы не установлено и ими в качестве основания для присуждения премий, во всех случаях определение наилучшего соискателя, создавшего какое-либо произведение, научную работу или т.п., определяется не независимыми экспертами, а специально созданным коллегиальным органом.

Исследованная судом практика применения Закона на примере работы отдельных секций и президиума Комиссии по присуждению премий Алтайского края в области литературы, искусства, архитектуры и народного творчества за 2016 год не дает оснований для удовлетворения требований прокурора, поскольку в начале заседания президиума Комиссии возглавляющее его лицо обращает внимание на необходимость руководствоваться именно теми критериями, которые установлены статьей 2 Закона края при выборе лауреата премии.

Таким образом, ссылки прокурора на юридико-лингвистическую неопределенность правовых норм, недостаточное правовое регулирование относительно порядка и оснований присуждения премии Алтайского края и, как следствие, на наличие коррупциогенных факторов, указанных в подпункте "в" пункта 4, подпункте "а" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 февраля 2010 года N 96, являются несостоятельными в свете установленных судом обстоятельств.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату Постановления N 96 следует читать как "от 26 февраля 2010 г."

Вопреки мнению прокурора суд полагает, что установленное статьей 8 Закона рассмотрение произведений соискателей на конкурсной основе не свидетельствует о наличии обязанности осуществлять присвоение премий в каждой номинации. В данном случае следует также учитывать, что право не присуждать премию основано на том, что оценка произведений соискателей на соответствие требованиям статьи 2 Закона на момент выдвижения кандидатов и допуска их до участия в конкурсе, не предусмотрена Законом, а также Положением, утвержденным Указом Губернатора Алтайского края от 10 апреля 2014 года N 34. Тем более не противоречит законодательству установленное абзацем 1 статьи 8.1 Закона право не присуждать премию в той номинации, в которой не заявлено соискателей, а также предусмотренное абзацем 2 статьи 8.1 Закона право присудить две премии в одной номинации при отсутствии достойного присуждения премии соискателя в одной из других номинаций. Общеизвестным является тот факт, что отсутствие победителей в различных творческих конкурсах, равно как присуждение наивысших наград двум участникам является распространенной практикой, ее закрепление в оспариваемом Законе не противоречит каким-либо правовым нормам.

На основании изложенного суд полагает, что в удовлетворении требований прокурора о признании противоречащей закону и недействующей статьи 8.1 Закона Алтайского края от 09 июня 1997 года N 29-ЗС "О премиях Алтайского края в области литературы, искусства, архитектуры и народного творчества", введенной законом от 01 декабря 2015 года N 117-ЗС, следует отказать.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

отказать в удовлетворении административных исковых требований прокурора Алтайского края о признании противоречащей закону и недействующей статьи 8.1 Закона Алтайского края от 09 июня 1997 года N 29-ЗС "О премиях Алтайского края в области литературы, искусства, архитектуры и народного творчества", введенной законом от 01 декабря 2015 года N 117-ЗС.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Алтайский краевой суд в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Мотивированное решение

составлено 30 мая 2016 года.