Апелляционное определение Свердловского областного суда от 25 мая 2016 г. N 33а-8855/2016 (ключевые темы: земли лесного фонда - городская дума - Федеральное агентство лесного хозяйства - генеральные планы городских округов - проекты документов территориального планирования)

Апелляционное определение Свердловского областного суда
от 25 мая 2016 г. N 33а-8855/2016

Судья Опалева Т.А.

Судебная коллегия по административным делам Свердловского областного суда в составе:

председательствующего Соболевой Т. Е.,

судей Старкова М.В.,

Шабалдиной Н.В.,

при секретаре Гребенщиковой Н.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании 25 мая 2016 года административное дело по административному исковому заявлению Свердловского межрайонного природоохранного прокурора о признании недействующим нормативного правового акта

по апелляционным жалобам административного ответчика Первоуральской городской Думы, заинтересованного лица Администрации городского округа Первоуральск

на решение Первоуральского городского суда Свердловской области от 10 февраля 2016 года.

Заслушав доклад судьи Соболевой Т.Е., объяснения представителей административного ответчика Первоуральской городской Думы Романовой Г.А., заинтересованного лица Администрации городского округа Первоуральск Крючкова Д.М., поддержавших доводы апелляционных жалоб, административного истца Васильевой М.А., заинтересованного лица Департамента лесного хозяйства Свердловской области Уткина А.А., возражавших против доводов апелляционных жалоб, судебная коллегия

установила:

29 марта 2012 года Первоуральской городской Думой принято решение N 482 "Об утверждении Генерального плана городского округа Первоуральск Свердловской области за исключением города Первоуральска", которое опубликовано 17 апреля 2012 года в официальном печатном издании "Вечерний Первоуральск", также размещено на официальном сайте Первоуральской городской Думы в сети Интернет - www.prvduma.ru.

26 июня 2014 года Первоуральской городской Думой принято решение N 155 "О внесении изменений в генеральный план городского округа Первоуральск Свердловской области за исключением города Первоуральск Свердловской области, утвержденный решением Первоуральской городской Думы от 29 марта 2012 года N 482 применительно к территории поселка Билимбай", опубликованное 02 июля 2014 года в "Вестнике Первоуральской городской Думы" N 6.

Свердловский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим с момента принятия решения Первоуральской городской Думы от 29 марта 2012 года N 482 "Об утверждении Генерального плана городского округа Первоуральск Свердловской области за исключением города Первоуральска", в редакции решения Первоуральской городской Думы от 26 июня 2014 года N 155, как принятого с нарушением действующего законодательства. В обоснование заявления указано, что постановлением Главы Администрации города Первоуральск от 27 сентября 1994 года N 1237 в административные границы поселка Билимбай был включен участок, общей площадью 635,07 га, в том числе 469,1 га из земель Билимбаевского лесхоза Билимбаевского лесничества. Указанное постановление принято с превышением полномочий, установленных статьями 5, 20 Земельного кодекса РСФСР, согласно которым установление границ территорий земель, передаваемых в ведение сельских и поселковых Советов народных депутатов, относилось к компетенции местных советов народных депутатов. При принятии указанного постановления не был соблюден порядок перевода лесных земель в нелесные с последующим изъятием земельного участка Билимбаевского лесничества из лесного фонда, предусмотренный статьями 22, 25 Основ лесного законодательства Российской Федерации, Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1064 "О порядке перевода лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом", Положением "О порядке рассмотрения ходатайств о переводе лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом", утвержденным приказом Рослесхоза от 29.03.1994 N 69. Администрацией городского округа Первоуральск был разработан проект Генерального плана применительно к территории поселка Билимбай с учетом включенных в границы поселка земель лесного фонда, расположенных в кварталах 112, 121, 131, 142, 168, 170 Билимбаевского участка Билимбаевского участкового лесничества ГКУ СО "Билимбаевское лесничество", с общей площадью наложения на земли лесного фонда 481 га, на который было получено положительное заключение Правительства Свердловской области от 24.11.2011. В результате принятия оспариваемого решения изменились существующие границы земель лесного фонда, в связи с чем проект Генерального плана в силу части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации подлежал обязательному согласованию с Министерством регионального развития Российской Федерации. Федеральное агентство лесного хозяйства Российской Федерации представило отрицательное заключение на данный проект, изложенное в письме от 22.05.2013 N ИК-11-42/4901.

В судебном заседании представитель административного истца Темников В.Ю. настаивал на удовлетворении заявленных требований.

Представители административного ответчика Первоуральской городской Думы Романова Г.А., заинтересованного лица Администрации городского округа Первоуральск Гагарина И.Ю. в судебном заседании заявленные требования не признали.

Представитель заинтересованного лица Департамента лесного хозяйства Свердловской области Уткин А.А. заявленные требования поддержал.

Решением Первоуральского городского суда Свердловской области от 10 февраля 2016 года административное исковое заявление Свердловского межрайонного природоохранного прокурора удовлетворено полностью.

В апелляционных жалобах административный ответчик, заинтересованное лицо просят решение суда отменить, принять новое решение, указывая на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, фактическим обстоятельствам дела, поскольку судом неполно исследованы доказательства по делу, выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела. Решение суда нарушает права физических и юридических лиц и влечет неблагоприятные последствия для заинтересованных лиц.

Свердловским межрайонным природоохранным прокурором, Департаментом лесного хозяйства Свердловской области принесены возражения на апелляционные жалобы с указанием о законности и обоснованности решения суда.

Судебная коллегия, изучив материалы дела, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не находит оснований для отмены решения суда.

В силу части 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (действовавшей до 15 сентября 2015 года) гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа местного самоуправления нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативным правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта органа местного самоуправления противоречащим закону полностью или в части.

Аналогичные положения содержатся в части 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и было установлено судом, постановлением Главы Администрации города Первоуральск от 27 сентября 1994 года N 1237 в административные границы поселка Билимбай был включен участок, общей площадью 635,07 га, в том числе 469,1 га из земель Билимбаевского лесхоза Билимбаевского лесничества, относящихся к лесному фонду, распоряжение которыми в силу положений пункта 9 статьи 3, пункта 2 статьи 5 Основ лесного законодательства Российской Федерации, действующих на период спорных правоотношений, осуществлялось Российской Федерацией совместно с республиками, краями и областями. Согласно статье 2 Основ лесного законодательства Российской Федерации земли лесного фонда используются для целей, связанных с ведением лесного хозяйства и предоставляются в пользование, виды которого предусмотрены статьей 25 Основ лесного законодательства Российской Федерации.

В случае предоставления участков лесного фонда для целей, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, законодательство предусматривает: перевод лесных земель в нелесные; изъятие нелесных земель из лесного фонда (статьи 22, 25 Основ лесного законодательства Российской Федерации, Постановление Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1064 "О порядке перевода лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом", Положение "О порядке рассмотрения ходатайств о переводе лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом", утвержденное приказом Рослесхоза от 29.03.1994 N 69).

Администрацией города Первоуральск установленный законодательством порядок перевода земель не был соблюден, в судебное заседание не были представлены доказательства, подтверждающие проведение землеустроительных работ, принятие распоряжений уполномоченными государственными федеральными органами и субъекта Российской Федерации о переводе лесных земель в нелесные, об изъятии земельных участков из лесного фонда, несмотря на то, что в силу положений части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания законности действий возлагается на соответствующий орган местного самоуправления.

Проект Генерального плана городского округа Первоуральск Свердловской области за исключением города Первоуральска, утвержденный оспариваемым решением Первоуральской городской Думы от 29 марта 2012 года, Администрацией городского округа Первоуральск был разработан применительно к территории поселка Билимбай с учетом включенных в границы поселка земель лесного фонда, расположенных в кварталах 112, 121, 131, 142, 168, 170 Билимбаевского участка Билимбаевского участкового лесничества ГКУ СО "Билимбаевское лесничество", с общей площадью наложения на земли лесного фонда 481 га, которые согласно государственного лесного реестра входят в состав лесного фонда, отнесены к категории защитных лесов - лесопарковая зона. В силу статьи 105 Лесного кодекса Российской Федерации не допускается изменение границ лесопарковых зон, которое может привести к уменьшению их площади.

Частью 1 статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации установлено, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект генерального плана подлежит согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом, если предусматривается включение в соответствии с указанным проектом в границы населенных пунктов, входящих в состав городского округа, земельных участков из земель лесного фонда.

Законодатель установил возможность изменения категории земель лесного фонда, относящихся к федеральной форме собственности, исключительно по согласованию собственника - Российской Федерации в лице уполномоченных федеральных органов исполнительной власти.

Обязательность публичной процедуры перевода земель лесного фонда в земли поселений (населенных пунктов) подтверждается также правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 09.01.1998 N 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.09.2010 N 736 "О Федеральном агентстве лесного хозяйства" установлено, что Федеральное агентство лесного хозяйства до 1 января 2015 года согласовывает включение земельных участков земель лесного фонда в границы населенных пунктов, исключение земельных участков из границ населенных пунктов и включение их в состав земель лесного фонда, установление или изменение видов разрешенного использования земельных участков земель лесного фонда (пункт 4).

Согласно Положению о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденному указанным Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.09.2010 N 736, Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений (пункт 1). К полномочиям Федерального агентства лесного хозяйства относится: рассмотрение в установленном порядке материалов о переводе земель лесного фонда или земельных участков земель лесного фонда в земли других (иных) категорий (пункт 5.4.2); рассмотрение проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, генеральных планов г. Москвы и Санкт-Петербурга, схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов и подготовку заключений в пределах своей компетенции (пункт 5.4.3).

С учетом вышеизложенных правовых норм, проект генерального плана, содержащий предложения по включению земель лесного фонда в границы населенного пункта городского округа, подлежал согласованию с Федеральным агентством лесного хозяйства, также как и внесение изменений в генеральный план городского округа, поскольку в соответствии с частью 17 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии со статьей 25 настоящего Кодекса.

Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27.02.2012 года N 69 был утвержден порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований (далее - Порядок), действующий на период внесения изменений в генеральный план городского округа. Согласно пункту 2.1. Порядка (в редакции, действовавшей на момент возникновения правоотношений) орган местного самоуправления, уполномоченный на подготовку документа территориального планирования, направляет уведомление об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе в Министерство регионального развития Российской Федерации (далее - Министерство) в случаях, указанных в части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса.

Результаты согласования проекта документа территориального планирования органами, указанными в пункте 2.1 настоящего Порядка, оформляются в виде заключения.

Заключение содержит положения о согласии с представленным проектом документа территориального планирования или несогласии с таким проектом с обоснованием принятых решений (далее - заключение). По правилам пункта 2.2. Министерство в трехдневный срок с момента получения уведомления уведомляет федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности (далее - федеральные органы), о размещении проекта документа территориального планирования в информационной системе. Министерство осуществляет подготовку сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений федеральных органов.

При поступлении в Министерство хотя бы от одного федерального органа заключения о несогласии с проектом документа территориального планирования Министерство проводит согласительное совещание с представителями федеральных органов в целях выработки единой позиции по проекту документа территориального планирования (пункт 2.3). В случае если вопросы, содержащиеся в заключении о несогласии с проектом документа территориального планирования, не были урегулированы на согласительном совещании, Министерство готовит сводное заключение о несогласии с проектом документа территориального планирования. В сводном заключении указывается, на основании каких заключений федеральных органов и протоколов согласительных совещаний подготовлено такое заключение (пункт 2.4).

Как следует из материалов дела, Министерством регионального развития Российской Федерации 24.06.2013 в адрес Администрации городского округа Первоуральск было направлено заключение об отказе в согласовании проекта генерального плана городского округа Первоуральск за исключением города Первоуральска, заключение Федерального агентства лесного хозяйства об отказе в согласовании от 22.05.2013, которым также было подготовлено отрицательное заключение на проектную документацию по изменению и установлению границ лесопарковой зоны в границах Билимбаевского лесничества Свердловской области от 28.04.2014.

Поскольку согласование проекта генерального плана, внесения изменений в генеральный план с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере градостроительства (Министерство регионального развития Российской Федерации) и по контролю и надзору в области лесных отношений (Федеральное агентство лесного хозяйства) суду не представлено, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что установленный законом порядок согласования не соблюден, и признал недействующим с момента принятия оспариваемое решение Первоуральской городской Думы от 29 марта 2012 года N 482 "Об утверждении Генерального плана городского округа Первоуральск Свердловской области за исключением города Первоуральска", с изменениями, внесенными решением Первоуральской городской Думы от 26 июня 2014 года N 155.

Судебная коллегия находит правильным вывод суда о нарушении установленного порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта органа местного самоуправления, поскольку проект генерального плана и внесение в него изменений подлежат согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в установленном порядке, в том числе в случае, когда предусматривается включение в соответствии с указанным проектом генерального плана в границы населенных пунктов, входящих в состав городского округа, земельных участков из земель лесного фонда. Вместе с тем, административным ответчиком Первоуральской городской Думой, заинтересованным лицом Администрацией городского округа Первоуральск не были представлены суду надлежащие доказательства, свидетельствующие о согласовании с Федеральным агентством лесного хозяйства проектов оспариваемых решений, а сам факт отсутствия согласования проектов документов с Федеральным агентством лесного хозяйства свидетельствует о нарушении действующего законодательства, регламентирующего порядок принятия и издания документа территориального планирования.

При этом согласование проекта генерального плана с Правительством Свердловской области 24.11.2011 на основании части 2 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации не свидетельствует о соблюдении установленного порядка согласования документа территориального планирования с учетом установленных в судебном заседании обстоятельств. При этом генеральный план был согласован с условием Министерства природных ресурсов Свердловской области в части откорректирования проектных материалов в отношении границ лесопарковой зоны и зеленой зоны в границах государственного учреждения Свердловской области "Билимбаевское лесничество".

В судебном заседании факт включения в границы поселка Билимбай земель лесного фонда, расположенных в кварталах 112, 121, 131, 142, 168, 170 Билимбаевского участка Билимбаевского участкового лесничества Билимбаевского лесничества, указанных прокурором в поданном в суд заявлении, лицами, участвующими в деле, не оспаривался. Указанное обстоятельство подтверждается Лесохозяйственным регламентом Билимбаевского лесничества Свердловской области, утвержденным приказом Министерства природных ресурсов Свердловской области от 31.12.2008 N 1769 (с последними изменениями и дополнениями от 30.12.2013), с приложенными схемами детализации указанных кварталов.

Судебная коллегия соглашается с доводами апелляционной жалобы в отношении постановления Главы Администрации города Первоуральск от 27 сентября 1994 года N 1237 в части неправильного применения судом статей 5, 20 Земельного кодекса РСФСР и вывода о принятии указанного постановления с нарушением компетенции, поскольку Указом Президента Российской Федерации от 24.12.1993 N 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" статьи 2 - 23 Земельного кодекса РСФСР признаны недействующими (пункт 1); установлено, что полномочия Советов народных депутатов осуществляются соответствующими местными администрациями (пункт 2). Вместе с тем, указанное обстоятельство не привело к неправильному рассмотрению дела, поскольку установленный законодательством порядок перевода, изъятия земель лесного фонда Администрацией города Первоуральск не был соблюден.

Таким образом, статус земель лесного фонда в части оспариваемых кварталов, не был изменен и не утрачен, как на период принятия решения об утверждении генерального плана, так и на период рассмотрения дела.

При этом ссылка в апелляционной жалобе на Постановление Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1064 "О порядке перевода лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и использованием лесным фондом" является необоснованной, поскольку в силу пункта 1 перевод лесных земель в нелесные производится соответственно по согласованию с соответствующими органом государственной власти, государственными органами управления лесным хозяйством.

Судебная коллегия находит несостоятельными доводы апелляционной жалобы о нарушении решением суда прав физических, юридических лиц и создании неблагоприятных последствиях для заинтересованных лиц по следующим основаниям.

В соответствии с правовыми положениями Лесного кодекса Российской Федерации, защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями (часть 4 статьи 12).

Лесной фонд, как указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и выполнения международных обязательств, а также рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим (постановления от 09.01.1998 N 1-П, от 07.06.2000 года N 10-П; определения от 27.06.2000 N 92-О, от 03.02.2010 N 238-О-О).

Правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, предполагает обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное использование и эффективное воспроизводство, и основывается на принципе приоритета публичных интересов.

Судебная коллегия находит заслуживающими внимания доводы апелляционных жалоб в отношении признания недействующими решений Первоуральской городской Думы применительно к территориям иных поселков и деревень, которые не являлись предметом оспаривания и проверки в судебном заседании, поэтому судебная коллегия полагает необходимым изложить резолютивную часть решения суда в иной редакции.

В целом апелляционные жалобы повторяют доводы и правовую позицию, которые являлись предметом рассмотрения суда первой инстанции и получили надлежащую правовую оценку, направлены на иную оценку установленных по делу доказательств, сводятся к несогласию с выводами суда. Основания для иной оценки и иного применения норм материального права у суда апелляционной инстанции в данном случае отсутствуют.

Судебная коллегия не усматривает допущенные судом нарушения норм материального или процессуального права, являющиеся в силу положений статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для отмены решения суда, в связи с чем решение суда следует признать законным и обоснованным.

Руководствуясь статьями 308, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Первоуральского городского суда Свердловской области от 10 февраля 2016 года изменить, административное исковое заявление Свердловского межрайонного природоохранного прокурора о признании недействующим нормативного правового акта удовлетворить в части. Признать недействующим с момента принятия решение Первоуральской городской Думы от 29 марта 2012 года N 482 "Об утверждении Генерального плана городского округа Первоуральск Свердловской области за исключением города Первоуральска" в редакции решения Первоуральской городской Думы от 26 июня 2014 года N 155 "О внесении изменений в генеральный план городского округа Первоуральск Свердловской области за исключением города Первоуральск Свердловской области, утвержденный решением Первоуральской городской Думы от 29 марта 2012 года N 482 применительно к территории поселка Билимбай" в части утвержденной территории поселка Билимбай в отношении участков земель лесного фонда, расположенных в кварталах 112, 121, 131, 142, 168, 170 Билимбаевского лесничества Свердловской области. В остальной части в удовлетворении административного искового заявления Свердловского межрайонного природоохранного прокурора отказать.

Председательствующий

Т.Е. Соболева

Судьи

М.В. Старков Н.В. Шабалдина