Доклад Уполномоченного по правам ребёнка в Свердловской области от 20 марта 2018 г.

Доклад Уполномоченного по правам ребёнка в Свердловской области от 20 марта 2018 г.

Вопрос демографии - важнейший, определяющий развитие страны на десятилетия вперёд.

Мы должны и будем проводить здесь активную политику, предусмотрев для этого необходимые ресурсы.

В.В. Путин

Введение

Настоящий ежегодный доклад подготовлен в соответствии со статьёй 14 Закона Свердловской области от 15.07.2010 г. N 57-ОЗ "Об Уполномоченном по правам ребёнка в Свердловской области" и содержит факты, оценки, выводы и предложения, основанные на анализе состояния обеспечения прав и законных интересов несовершеннолетних детей, проживающих в Свердловской области, с указанием органов государственной власти Свердловской области, иных государственных органов Свердловской области и органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, их должностных лиц, допустивших нарушения прав и законных интересов ребёнка и уклоняющихся от принятия мер по их восстановлению и защите.

Отчётный год явился завершающим в сроках реализации комплекса мероприятий, направленных на формирование государственной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации, которые были определены следующими актами: на федеральном уровне - Национальной стратегией действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы (утв. Указом Президента РФ от 01.07.2012 года N 761); на региональном уровне - Стратегией действий в интересах детей на 2013 - 2017 годы (утв. Постановлением Правительства Свердловской области от 16.01.2013 года N 3-ПП).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного Указа следует читать как "от 01.06.2012 года"

Реализация Национальной стратегии осуществлялась в Свердловской области по следующим основным направлениям: семейная политика детствосбережения; доступность качественного обучения и воспитания, культурное развитие и информационная безопасность детей; здравоохранение, дружественное к детям, и здоровый образ жизни; равные возможности для детей, нуждающихся в особой заботе государства; создание системы защиты и обеспечения прав и законных интересов детей и дружественного к ребёнку правосудия; дети - участники реализации Стратегии.

В настоящем ежегодном докладе изложена точка зрения Уполномоченного по правам ребёнка на изменения, произошедшие в Свердловской области за период реализации региональной Стратегии, которая основана на результатах практической деятельности, анализе различной статистической информации, изучении содержания обращений и жалоб граждан, поступивших в 2017 году в адрес Уполномоченного, а также мнения широкой общественности, в т.ч. и самих детей, проживающих на территории Свердловской области.

Следует отметить, что для объективной оценки реализации Национальной стратегии руководством страны были поставлены задачи создания рабочей системы индикаторов по каждому её направлению и организации постоянного мониторинга эффективности проводимых мероприятий. Именно поэтому важнейшим направлением работы Уполномоченного по правам ребёнка стало формирование и совершенствование системы мониторинга и статистического учёта широкого ряда показателей для оценки эффективности семейной и социальной политики в сфере охраны материнства и детства. В основу его был положен единый мониторинг состояния ситуации по вопросам защиты прав детей в Свердловской области, проведение которого нормативно закреплено Распоряжением Губернатора Свердловской области от 04.12.2014 г. N 305-РГ "О представлении информации по вопросам охраны прав детей в Свердловской области" (далее - Распоряжение N 305-РГ).

Сведения, полученные Уполномоченным по правам ребёнка в 2015 - 2017 годах в рамках исполнения Распоряжения N 305-РГ, а также анализ поступавших обращений от граждан и организаций дают основания полагать, что ситуацию с охраной прав детства на территории Свердловской области в целом можно считать удовлетворительной, поскольку очевидны положительные тенденции к минимизации проявления многих негативных явлений и к снижению количества социальных рисков, несущих угрозы жизни и здоровью детей.

Так, наметившиеся негативные явления, связанные с падением рождаемости в регионе, удалось компенсировать повышением эффективности мер в системе здравоохранения и социальной политики. По сравнению с прошлыми годами отмечено существенное снижение количества случаев гибели детей в результате чрезвычайных происшествий практически по всем направлениям жизнедеятельности. Кроме того, отмечается и снижение в детской среде случаев социально значимых заболеваний.

Выстроена и регламентирована организация отдыха и оздоровления детей в системе государственных и муниципальных организаций Свердловской области. Предъявляемые законодательством требования большей частью соблюдаются, контроль и надзор налажен. Можно констатировать, что сегодня риск появления серьёзных системных проблем в работе официальных летних оздоровительных лагерей минимизирован.

Стабильны позитивные показатели по уменьшению количества детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в государственных стационарных учреждениях. Нарушений прав и законных интересов детей указанной категории выявляется с каждым годом всё меньше, что свидетельствует о повышении эффективности работы по отбору приёмных родителей и сбалансированном подходе органов социальной политики по работе с такими семьями.

В части реализации первичных действий органов государственной власти, заключающихся в постановке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в очередь на получение жилья, обеспечения сохранности закрепленного жилья, сегодня можно говорить о стабилизации ситуации, хотя единичные случаи нарушений пока встречаются.

Ситуация в сфере профилактики преступлений против детей, защиты их прав на неприкосновенность личности, остаётся также удовлетворительной, но требует принятия дополнительных мер по ряду направлений. При этом стабилизировалась ситуация с подростковой преступностью. Можно даже говорить о продолжающейся тенденции к снижению её уровня.

Рассматривая наиболее актуальные проблемы, на которых было сосредоточено внимание Уполномоченного по правам ребёнка в Свердловской области в 2017 году, нужно отметить кратко основные из них.

1) Снижение рождаемости, являющееся следствием объективных демографических процессов, происходивших в Советском Союзе и постсоветской России.

Результатом государственной политики на данном направлении должно стать формирование устойчивого мнения общества, что "в полноценной семье должно быть не менее трёх детей". Для выполнения этих условий со стороны государства должны концентрироваться не только финансовые, но и организационные ресурсы (СМИ, школа, сообщество).

2) Увеличение рисков нарушений прав и законных интересов детей в результате роста числа семей, оказавшихся за уровнем бедности из-за рождения первого или очередного ребёнка.

Согласно последним статистическим показателям количество семей и детей, состоящих на различных формах социального и иного учёта, постепенно снижается, в то же время практика показывает, что в трудной жизненной ситуации оказывается всё большее количество многодетных и неполных семей, а это может нивелировать положительные тенденции.

3) Осложнение ситуации по некоторым социально значимым заболеваниям, несмотря на общее снижение уровня заболеваемости несовершеннолетних.

Данная проблема вызвана, в частности, безответственным отношением некоторых родителей к проведению диагностики по ряду инфекционных заболеваний (туберкулёз, корь) у их детей. Мнительность отдельных граждан в этих вопросах, отстаивающих свою субъективную точку зрения, навеянную постами из Интернета о вреде данных здравоохранительных процедур, фактически ведет к массовым нарушениям прав других детей, посещающих вместе с непривитыми детьми образовательные и иные учреждения.

4) Общественный резонанс вокруг процедуры отобрания уполномоченными государственными органами детей из социально неблагополучных семей, в связи с угрозой их жизни и здоровью.

Не умаляя значимость для детей этой проблемы, Уполномоченный по правам ребёнка в Свердловской области вынужден был в 2017 году выступать в ряде случаев в защиту прав и наилучших интересов детей именно на стороне представителей государственных органов, а не их биологических родителей.

5) Повышение рисков физического насилия в отношении детей.

По сравнению с 2016 годом за отчётный период выросло число убийств несовершеннолетних, преступлений против их половой неприкосновенности, случаев жестокого обращения с детьми. Увеличилось в процентном отношении и количество преступлений, совершённых родителями в отношении детей.

6) В системе отдыха и оздоровления детей существует ряд проблемных вопросов, связанных с организацией досуга, присмотра и ухода за детьми в каникулярное время.

Имеющиеся ресурсы государственных и муниципальных детских лагерей не могут сегодня обеспечить присмотр, уход и оздоровление ребёнка в течение всего каникулярного периода. Предел имеющихся возможностей - это одна смена на одного школьника, в остальное каникулярное время родители вынуждены прибегать к услугам различных коммерческих организаций, либо оставлять ребёнка без присмотра в период работы.

При этом сами коммерческие организации, по сути, занимающиеся организацией отдыха и оздоровлением детей, зачастую документально позиционируют себя как различные центры детского развития. В этом случае у них нет необходимости получать разрешения, соблюдать требования ряда СанПиНов, что обязательно для стационарных оздоровительных организаций.

7) Проблема организации досуга для детей и подростков существует не только в каникулярное время, просто в этот период она наиболее остра.

В этой связи Уполномоченный по правам ребёнка в очередной раз отмечает, что со стороны государства необходим пересмотр своего отношения к организации работы и развитию системы клубов по месту жительства, которые могут стать ключевым звеном в системе социально-педагогического сопровождения детей и подростков.

8) Осложнение ситуации в системе организации занятости подростков.

В течение последних трёх лет наблюдается снижение количества подростков в возрасте 14-17 лет, обратившихся в каникулярное время в службу занятости по вопросу трудоустройства, и трудоустроенных. Особое беспокойство вызывает тот факт, что указанный фактор в большей степени коснулся несовершеннолетних, находящихся в трудной жизненной ситуации.

9) Сохранение ряда проблем в системе общего образования.

Продолжает оставаться неразрешенной ситуация с приёмом детей в 1-й класс в общеобразовательные организации по месту жительства. В Екатеринбурге более четверти первоклассников принимаются в школу не по факту места проживания на закреплённой территории, а по регистрации в месте временного пребывания, т.е. значительная часть детей пошла в 2017 году в школу не рядом с домом, а в "элитное", по мнению их родителей, учебное заведение, что удалось в результате неправомерных действий с пропиской.

Нуждаются в пересмотре и подходы к предоставлению льгот при приёме в 1-й класс ряда категорий граждан. Уполномоченный по правам ребёнка считает, что требует пересмотра сам принцип льготирования данного процесса: он должен обеспечивать конституционное равенство для всех категорий граждан. В случае же необходимости создания особых условий для нуждающихся в такой услуге подход должен быть иным, а именно - при принятии решений должны в первую очередь учитываться интересы детей, а не взрослых.

Оставалась под постоянным контролем Уполномоченного и организация системы школьного питания. Именно по его инициативе данная проблема была вынесена на федеральный уровень и рассмотрена на Координационном Совете при Уполномоченном при Президенте РФ по правам ребёнка.

Рассматривая механизмы по организации защиты прав и законных интересов детей, которые использовались Уполномоченным в 2017 году, можно говорить о дальнейшем развитии следующих форм и методов работы.

1. Выработка методических рекомендаций межведомственными рабочими группами.

Для повышения эффективности межведомственного взаимодействия в решении проблем системного характера в сфере защиты прав детей при Уполномоченном по правам ребёнка в Свердловской области действует шесть межведомственных рабочих групп, в состав которых входят представители уполномоченных исполнительных государственных органов областного и федерального уровня, а также региональной общественности. Итогами деятельности таких групп являются конкретные управленческие рекомендации и решения, оформленные протоколами заседаний.

2. Расширение взаимодействия с общественными организациями и СМИ.

Активная и открытая позиция Уполномоченного по правам ребёнка во взаимоотношениях с гражданами, общественными организациями и средствами массовой информации в вопросах правового консультирования общества по проблемным моментам обеспечения прав и законных интересов ребёнка способствовала формированию в Свердловской области независимой и авторитетной площадки по обсуждению вопросов реализации государственной политики в сфере детства.

2017 год показал высокую медийную активность Уполномоченного по правам ребёнка, который дал более 60 интервью по проблемным вопросам детства журналистам региональных и федеральных средств массовой информации, а его высказывания, опубликованные на официальном сайте, неоднократно цитировались в региональных СМИ.

3. Оперативное взаимодействие с исполнительными органами государственной власти.

Признавая ведущую роль в организации работы по защите прав и законных интересов детей территориальных комиссий по делам несовершеннолетних и органов опеки и попечительства, Уполномоченный и специалисты его Аппарата продолжили последовательную работу по содействию в устранении имеющихся в деятельности этих государственных органов проблем системного характера. При этом осуществлялось оперативное реагирование на действия (бездействие) как указанных органов, так и иных уполномоченных в сфере детства исполнительных государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений и организаций, приведшие к грубым нарушениям прав и законных интересов детей.

Последовательная позиция Уполномоченного по правам ребёнка в отношении качества работы органов системы профилактики, которая была основана на активном отстаивании приоритетной роли территориальных комиссий по делам несовершеннолетних, способствовала снижению остроты ряда проблем с наиболее уязвимой категорией несовершеннолетних детей - детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.

4. Оперативное взаимодействие с правоохранительными органами и службой судебных приставов.

В целях создания эффективных рычагов воздействия на негативные проявления в отношении детей налажено тесное взаимодействие с правоохранительными органами и, в первую очередь, со Следственным управлением СКР по Свердловской области и прокуратурой Свердловской области, что позволило оперативно реагировать на любые факты жестокого обращения с детьми, особенно в случаях непосредственной угрозы жизни и здоровью несовершеннолетних.

Велась активная работа по защите прав детей в рамках судебных процессов, в основу которой легла подготовка мотивированных заключений Уполномоченного, выдаваемых законным представителям ребёнка для предоставления в суд при рассмотрении дел, в которых идёт речь о правах и законных интересах несовершеннолетнего. Кроме того, Уполномоченный по правам ребёнка содействовал развитию медиации, как наиболее мягкой и щадящей формы альтернативного урегулирования и разрешения споров и конфликтов, сейчас являющейся очень востребованной.

5. Организация и проведение самостоятельных выездных проверок по фактам нарушения прав и законных интересов несовершеннолетних.

Подобная практика, внедренная ещё в 2011 году, позволяет на месте оперативно и объективно разбираться во многих вопросах и проблемах соблюдения прав и законных интересов детей, обеспечения гарантий их государственной защиты.

6. Учёт мнения несовершеннолетних детей о путях решения проблем, затрагивающих их интересы.

Для решения этого вопроса в Свердловской области организована работа Детского совета, которая проходит в формате ежегодного детского Форума "Будущее строим вместе". Данный Форум проводится совместно с Министерством общего и профессионального образования Свердловской области, Российским детским фондом при поддержке Губернатора Свердловской области.

7. Общественно-просветительская деятельность.

Как и в прошлые годы, Уполномоченный вёл активную общественно-просветительскую работу по укреплению традиционных для народов России духовно-нравственных и семейных ценностей, воспитания патриотизма и гражданственности в молодежной среде, которая приняла формы творческих литературных и музыкальных конкурсов, открытых уроков для детей, межрегиональных и межведомственных конференций, совещаний и круглых столов для специалистов, работающих с детьми.

Активно использовались возможности официального сайта Уполномоченного, на страницах которого велось консультирование и правовое просвещение жителей Свердловской области, осуществлялось информирование общественности о состоянии вопросов соблюдения прав детей и о работе самого Уполномоченного, а также давались советы родителям по вопросам воспитания детей и самим детям - по проблемам в их взаимоотношениях со сверстниками.

Заключение

Подводя итоги своей деятельности в 2017 году, Уполномоченный по правам ребёнка констатирует, что система обеспечения безопасности прав и интересов детей в Свердловской области создана и работает. Она определена рядом основополагающих нормативных актов, таких как федеральный и областной законы о защите прав ребёнка, о профилактике безнадзорности, Семейным кодексом, иными законодательными и подзаконными актами.

Субъектами этой системы, которые обеспечивают права и интересы детей, являются органы системы профилактики, как это установлено в федеральном законе N 120-ФЗ, в том числе и Уполномоченный по правам ребёнка, и территориальные комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, и, конечно, родители. При этом очевидно, что эффективность работы системы обеспечения прав и наилучших интересов ребёнка во многом обеспечена координирующей и организующей ролью комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Поэтому, определяя инструменты и формы воздействия на возникающие системные проблемы обеспечения безопасности детей, профилактики конфликтных ситуаций Уполномоченный еще раз акцентирует внимание на работе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Очевидно, что именно комиссии обладают мощным организационно-кадровым, административным и содержательным ресурсом, который образуется за счёт их координирующей и организующей роли. При раскрытии всех возможностей комиссий, обладающих таким статусом, их правозащитная функция становится ведущей и эффективной.

Ряд проблемных вопросов, связанных с обеспечением прав и законных интересов детей, в решении которых Уполномоченный по правам ребёнка принял непосредственное участие в 2017 году, вынуждают его ещё раз обратить внимание на проблему учёта наилучших интересов ребёнка.

Так, отсутствие приоритета учёта наилучших интересов ребёнка среди принципов семейного законодательства посылает ложный сигнал органам, уполномоченным на защиту прав детей. Суд, не имеющий в своем арсенале алгоритма оценки действий органов, изымающих детей, и основывающий свое решение на формальном соответствии действий закону без учёта их пропорциональности, не может быть гарантом соблюдения интересов ребёнка. Эффективность текущей реформы семейного законодательства во многом будет зависеть от того, будет ли скорректирован этот подход. Внесение положения, закрепляющего "необходимость учёта наилучших интересов ребёнка" в число основ семейного законодательства, позволит учитывать его при толковании и применении всех положений закона, касающихся изъятия ребёнка из семьи (в том числе приёмной), лишения и ограничения родительских прав, что, на наш взгляд, будет способствовать предотвращению необдуманных изъятий детей из семейного окружения.

Кроме того, Уполномоченный по правам ребёнка обращает внимание органов государственной власти Свердловской области и органов местного самоуправления на те проблемы, которые были актуальны в течение отчётного периода и решение которых требует принятия в 2018 году дополнительных мер.

1. Снижение уровня рождаемости, которое было зафиксированное ещё в 2016 году, продолжилось и в 2017. В целом, данный показатель составил за последние три года 13,1%

2. Ухудшается материальное положение многодетных семей, больше половины из которых находятся в трудной жизненной ситуации.

3. Продолжается рост выявляемых преступлений против половой неприкосновенности личности в отношении несовершеннолетних.

4. Растёт удельный вес преступлений в отношении несовершеннолетних, совершённых в семье.

5. Продолжает увеличиваться очередь на получение жилья гражданами, относящихся к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

6. Проявилась негативная тенденция, связанная с заболеваемостью несовершеннолетних детей туберкулезом.

7. Продолжает оставаться неразрешенной ситуация с приёмом детей в 1-й класс в общеобразовательные организации по месту жительства.

Безусловно, все вышеуказанные проблемы типичны для абсолютного большинства регионов Российской Федерации, но их успешное решение зависит не только от действий федеральных органов, но и от активной позиции органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта РФ. В этой связи хочется привести слова нашего Президента, которые он высказал в ноябре 2017 года при посещении Челябинской области: "Нет ничего важнее детей. Об этом всегда нужно помнить...".

В завершение можно еще раз отметить, что за каждым отдельным случаем, чрезвычайным происшествием, личной или семейной трагедией стоит комплексная проблема, сбой в работе системы профилактики, отсутствие должного взаимодействия и прогнозной работы по существующим рискам. Увидеть и решить эту проблему, устранить причины, в том числе путем совершенствования системных мер и взаимодействия различных ведомств - вот наша задача.

Уполномоченный по правам ребёнка в Свердловской области

И.Р. Мороков

*(1) По оценке Аппарата Уполномоченного по правам ребёнка

*(2) Строка 2 и 3 по оценке Аппарата Уполномоченного по правам ребёнка

*(3) Данные носят оценочный характер и будут скорректированы в феврале 2018 года

*(4) Без учёта обучающихся в техникумах и колледжах

*(5) Федеральный закон от 28.12.2013 года N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации", Закон Свердловской области от 03.12.2014 года N 108-ОЗ "О социальном обслуживании граждан в Свердловской области", Постановление Правительства РФ от 01.12.2014 N 1285 "О расчете подушевых нормативов финансирования социальных услуг", Постановление Правительства Свердловской области от 18.12.2014 N 1149-ПП "Об утверждении Порядка предоставления социальных услуг поставщиками социальных услуг в Свердловской области и признании утратившими силу отдельных постановлений Правительства Свердловской области".

*(6) Сведения приведены по данным Министерства здравоохранения Свердловской области и ГУ МВД России по Свердловской области в отношении несовершеннолетних, погибших в день происшествия или умерших впоследствии в учреждениях здравоохранения.

*(7) По данным УГИБДД по Свердловской области.

*(8) Без учёта скончавшихся впоследствии в учреждениях здравоохранения.

*(9) В связи с особенностями статистической обработки, данные по полу и возрасту несовершеннолетних, совершивших попытки суицида, доступны не ранее марта года, следующего за отчетным периодом.

*(10) Законом "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области" статьёй 38 "Нарушение правил содержания домашних животных" за данное деяние предусмотрено предупреждение или наложение административного штрафа.

*(11) Согласно Кодексу РФ об административных правонарушениях правом составлять протоколы обладают только органы местного самоуправления (МСУ) и их должностные лица. Органы МСУ не могут наделять этим полномочием иные структуры или лица, поэтому МКУ "Служба заказчика", в чьем штате находятся "квартальные", не является органом местного самоуправления, а, следовательно, "квартальные" не вправе составлять протоколы.

*(12) В 2017 году в Свердловской области произведен капитальный ремонт 62 дошкольных и 134 общеобразовательных учреждений, 8 специальных (коррекционных) образовательных учреждений, 7 образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

*(13) По данным Минобразования Свердловской области в 2017 году в регионе в летний период работало 1 204 учреждения отдыха и оздоровления детей, в том числе: 72 загородных лагеря, 27 санаторно-оздоровительных, 1 095 лагерей с дневным пребыванием детей на базе школ, 9 палаточных лагерей, 1 туристический лагерь. Отдохнуло в них около 354 430 детей, что на 19,1% больше чем в прошлом году.

*(14) Мировые нормы (в странах Европы и США) таковы: один взрослый несет персональную ответственность за двух-трех детей-инвалидов.

*(15) Снижение вызвано декриминализацией ст. 116 УК РФ (побои.)

*(16) На сайте ГУ МВД России по Свердловской области размещены методические рекомендации по профилактике детских суицидов, в которых на с. 33 присутствуют рекомендации родителям - https://66.мвд.рф/press/likbez/Informacionno_spravochnie_materiali

*(17) В 2017 году в штате каждой второй общеобразовательной организации (53,1%) имелись педагоги-психологи. Несмотря на увеличение за последние 3 года на 14% числа педагогов-психологов в общеобразовательных организациях, на каждого из специалистов приходилось примерно 880 учеников (в 2014/15 учебном году - 652 ученика).

*(18) Фиктивной признается регистрация, когда лицо, на которое была оформлена прописка, не проживает реально по данному адресу (это не касается людей, имеющих родственные отношения). В случае выявления факта временной регистрации правоохранители могут возбудить уголовное дело по статье 322.2 Уголовного кодекса РФ ("фиктивная регистрация"). Она предусматривает до 3-х лет лишения свободы.