Решение Свердловского областного суда от 30 мая 2018 г. N 3а-198/2018 (ключевые темы: землепользование - правила благоустройства - решение думы - благоустройство территории - жилая застройка)

Решение Свердловского областного суда
от 30 мая 2018 г. N 3а-198/2018

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Чирковой Т.Н.,

при секретаре Кузнецове М.Ю.,

с участием прокурора Васильевой М.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-198/2018 по административному исковому заявлению Товарищества собственников недвижимости "Товарищество собственников жилья "Лесная 5", Товарищества собственников недвижимости "Товарищество собственников жилья "Лесная 7", Товарищества собственников недвижимости "Товарищество собственников жилья "Лесная 10", Бондарчука Игоря Владимировича о признании недействующими в части Правил землепользования и застройки городского округа Среднеуральск, установил:

Решением Думы городского округа Среднеуральск от 25 февраля 2010 года N 43/3 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа Среднеуральск (далее - Правила землепользования) (т. 2 л.д. 1-152).

Первоначальный текст документа опубликован в газете "Среднеуральская волна" N 10(475) от 17 марта 2010 года и размещен в сети Интернет на официальном сайте городского округа sredneuralsk.midural.ru (т. 2 л.д. 181-200).

Решением Думы городского округа Среднеуральск от 10 августа 2017 года N 16/6 внесены изменения Правила землепользования (т. 1 л.д. 198-245).

Официальный текст решения опубликован в газете "Среднеуральская волна" N 32(856) от 16 августа 2017 года и размещен в сети Интернет на официальном сайте городского округа sredneuralsk.midural.ru (т. 3 л.д. 1-200).

Приведенным решением статья 44 Правил землепользования изложена в новой редакции, которая, помимо прочего, в таблице 5 для зоны многоэтажной жилой застройки выше 5 этажей (Ж-4) содержит норму, согласно которой для зоны многоэтажной жилой застройки выше 5 этажей "максимальная высота ограждений земельных участков" "не устанавливаются".

ТСН "ТСЖ "Лесная 5", ТСН "ТСЖ "Лесная 7", ТСН "ТСЖ "Лесная 10", осуществляющие управление общим имуществом в многоквартирных домах N 5, 7, 10 по ул. Лесная в г. Среднеуральске, и собственник помещения в многоквартирном жилом доме N 5 по ул. Лесная в г. Среднеуральске Бондарчук И.В. обратились в суд с административным исковым заявлением о признании вышеприведенной нормы недействующей.

Полагают, что оспариваемое положение противоречит статье 35 Конституции Российской Федерации, статье 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 44, 46 Жилищного кодекса Российской Федерации и нарушает право собственников владеть, пользоваться и распоряжаться земельным участком.

Представитель административных истцов Попов А.М. в судебном заседании исковые требования поддержал в полном объеме по предмету и основаниям, с учетом уточнения просил признать в оспариваемой части нормативный правовой акт недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Представители административного ответчика Думы городского округа Среднеуральск, заинтересованного лица на стороне административного ответчика Администрации городского округа Среднеуральск Яковлева С.Н., Киприянова А.Р. возражали против удовлетворения административного иска, поскольку Правила землепользования приняты ответчиком в пределах полномочий и компетенции, в надлежащей форме, официально опубликованы, не противоречит нормам, имеющим большую юридическую силу, и права истцов не нарушают.

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, проверив оспариваемый в части нормативный правовой акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Васильевой М.А., полагавшей необходимым удовлетворить требования административных истцов, суд приходит к следующим выводам.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации) (далее - ГрК РФ).

В соответствии с Законом Свердловской области от 21 июля 2004 года N 47-ОЗ "Об установлении границ муниципального образования город Среднеуральск и наделении его статусом городского округа" муниципальное образование город Среднеуральск наделен статусом городского округа.

В силу статьи 22, подпунктов 8, 9 пункта 3 статьи 23 Устава городского округа Среднеуральск (далее - Устав), утвержденного решением Среднеуральской городской Думы от 26 мая 2005 года N 15/1, Дума городского округа Среднеуральск, состоящая из 15 депутатов, является представительным органом муниципального образования, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа, в том числе по утверждению правил землепользования и застройки территории городского округа. Дума принимает нормативные правовые акты в форме решений (подпункт 3 пункта 1 статьи 46 Устава).

Решением Думы городского округа Среднеуральск от 25 февраля 2010 года N 43/3 утверждены Правила землепользования, решением от 10 августа 2017 года N 16/6 - внесены изменения в них.

На момент рассмотрения дела Правила землепользования действуют с учетом изменений, внесенных в карты градостроительного зонирования решениями Думы от 26 сентября 2017 года N 18/5, 22 февраля 2018 года N 24/4, 05 апреля 2018 года N 25/6, 26 апреля 2018 года N 26/5 (т. 3 л.д. 15-30).

Порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки регламентирован нормами статьи 31 ГрК РФ и включает в себя: разработку проекта правил, проведение публичных слушаний по проекту, доработку проекта с учетом результатов публичных слушаний, направление проекта главой местной администрации в представительный орган местного самоуправления.

Статья 32 ГрК РФ устанавливает, что обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний. Утверждение правил осуществляется представительным органом местного самоуправления по результатам рассмотрения проекта и обязательных приложений к нему. Правила подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, и размещению на официальном сайте городского округа в сети "Интернет".

Внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31, 32 ГрК РФ.

Постановлением Главы городского округа Среднеуральск от 13 мая 2009 года N 399 "О подготовке проекта "Правила землепользования и застройки на территории муниципального образования городской округ Среднеуральск" утверждены: порядок подготовки, согласования, обсуждения и направления на рассмотрение в Думу проекта Правил землепользования; порядок деятельности Комиссии по подготовке проекта Правил землепользования; состав Комиссии по подготовке проекта Правил землепользования (т. 2 л.д. 164-171). Указанное постановление опубликовано в газете "Среднеуральская волна" N 19(433) от 20 мая 2009 года (т. 2 л.д. 172).

Публичные слушания по проекту Правил землепользования были назначены на 16 января 2010 года постановлением Главы городского округа Среднеуральск от 10 ноября 2009 года N 928, опубликованным в официальном издании 11 ноября 2009 года (т. 2 л.д. 173-174).

По результатам публичных слушаний Комиссией по проведению публичных слушаний по проекту Правил землепользования подготовлено заключение, в котором Главе городского округа было рекомендовано представить указанный проект Думе городского округа на утверждение (т. 2 л.д. 175-179).

Решение от 25 февраля 2010 года N 43/3 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа Среднеуральск" принято на заседании Думы городского округа Среднеуральск, подписано Главой городского округа Среднеуральск в соответствии с требованиями статьи 47 Устава, в полном объеме опубликовано в газете "Среднеуральская волна" N 10(475) от 17 марта 2010 года (т. 2 л.д. 1, 181-200).

То есть Правила землепользования приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции, в надлежащей форме и с соблюдением установленной процедуры принятия и опубликования. Данное обстоятельство установлено также решением Свердловского областного суда от 26 октября 2017 года по административному делу по административному исковому заявлению Мелехиной Н.Н. о признании недействующей в части статьи 41 Правил землепользования и застройки городского округа Среднеуральск, утвержденных решением Думы городского округа Среднеуральск от 25 февраля 2010 года N 43/3, вступившим законную силу 21 февраля 2018 года.

29 сентября 2016 года Министерством строительства и развития инфраструктуры Свердловской области Администрации городского округа Среднеуральск было внесено предписание о приведении Правил землепользования в соответствие с градостроительным законодательством.

15 февраля 2017 года Главой городского округа Среднеуральск принято постановление N 79 "О подготовке проекта внесения изменений в Генеральный план и проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки городского округа Среднеуральск", которым утверждены: положение о комиссии по подготовке проекта и ее состав, порядок и сроки проведения работ, порядок направления в комиссию предложений заинтересованных лиц (т. 2 л.д. 201-212). Постановление опубликовано в газете "Среднеуральская волна" N 7(831) от 22 февраля 2017 года (т. 2 л.д. 213).

Постановлением Главы городского округа Среднеуральск от 07 апреля 2017 года N 203, опубликованном в газете "Среднеуральская волна" N 14(838) от 12 апреля 2017 года, в постановление от 15 февраля 2017 года N 79 внесены изменения (в состав комиссии) (т.2 л.д. 214-218).

По проекту внесения изменений в Правила землепользования получены заключения комиссии по подготовке проекта и Администрации городского округа Среднеуральск (т. 2 л.д. 219-224), с учетом которых постановлениями Главы городского округа Среднеуральск от 15 мая 2017 года N 02, от 19 июня 2017 года N 06, опубликованными 17 мая и 21 июня 2017 года, по проекту назначены публичные слушания (т. 2 л.д. 225-230).

Полный текст проекта внесения изменений в Правила землепользования был размещен на официальном сайте Администрации городского округа Среднеуральск sredneuralsk.midural.ru.

Публичные слушания по проекту прошли 29 июня 2017 года (т. 2 л.д. 231-239), по их результатам подготовлено заключение от 28 июля 2017 года, в котором рекомендовано представить указанный проект на утверждение Думе городского округа (т. 2 л.д. 240-244).

02 августа 2017 года Глава администрации городского округа Среднеуральск направил проект внесения изменений в Правила землепользования на рассмотрение Думы городского округа Среднеуральск с приложением необходимых документов (т. 3 л.д. 37-39).

Решение от 10 августа 2017 года N 16/6 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа Среднеуральск" принято на заседании Думы городского округа Среднеуральск правомочным составом, подписано Главой и Председателем Думы городского округа Среднеуральск в соответствии с требованиями статьи 47 Устава, в полном объеме опубликовано в газете "Среднеуральская волна" N 32(856) от 16 августа 2017 года (т. 1 л.д. 198-245, т. 2 л.д. 245-249, т. 3 л.д. 1-14).

Таким образом, оспариваемый муниципальный нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы, порядка принятия и утверждения, а также официального опубликования.

Частью 3 статьи 44 Правил землепользования (в действующей редакции) определены предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства для территориальных зон, в том числе для зоны многоэтажной жилой застройки выше 5 этажей (зона Ж-4) в таблице 5.

Административными истцами оспаривается последняя строка таблицы, в которой для зоны Ж-4 сформулирован следующий запрет: "максимальная высота ограждений земельных участков" - "не устанавливаются" (т. 2 л.д. 231 - оборот).

Материалами дела подтверждено, что земельные участки с кадастровыми номерами 66:62:0107010:798, 66:62:0107010:799 находятся в общей собственности собственников помещений в многоквартирных домах по адресу г. Среднеуральск, ул. Лесная, д.д. 5, 7, 10, управление которыми осуществляют ТСН "ТСЖ "Лесная 5", ТСН "ТСЖ "Лесная 7", ТСН "ТСЖ "Лесная 10" (т. 1 л.д. 33-40, 41-55).

ТСН "ТСЖ "Лесная 5", ТСН "ТСЖ "Лесная 10" обратились в Администрацию городского округа Среднеуральск для согласования установки ограждения придомовой территории (т. 1 л.д. 56-61).

В согласовании ограждения было отказано со ссылкой на оспариваемую административными истцами норму (т. 1 л.д. 62-63), тем самым она была к ним применена, в том числе к Бондарчуку И.В. как участнику общей долевой собственности на общее имущество в многоквартирном доме.

Проверяя соответствие оспариваемой нормы законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктами 25, 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся, помимо прочего: утверждение правил благоустройства территории городского округа, организация благоустройства территории городского округа в соответствии с указанными правилами, утверждение правил землепользования и застройки.

В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 30, статьей 36 ГрК РФ Правила землепользования и застройки включают в себя градостроительные регламенты, которые определяют правовой режим земельных участков, всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства включают в себя, согласно части 1 статьи 38 ГрК РФ: предельные размеры земельных участков, в том числе их площадь; минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений; максимальный процент застройки в границах земельного участка.

На основании части 1.2 статьи 38 ГрК РФ наряду с указанными выше предельными параметрами разрешенного строительства в градостроительном регламенте могут быть установлены иные предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Из приведенных норм ГрК РФ следует, что орган местного самоуправления в градостроительном регламенте вправе устанавливать предельные параметры разрешенного строительства исключительно к объектам капитального строительства.

Понятие "объект капитального строительства" сформулировано в пункте 10 статьи 1 ГрК РФ - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (объекты незавершенного строительства), за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

Статья 262 Гражданского кодекса Российской Федерации указывает, что ограждение является ясным способом обозначения собственником его разрешения на вход на участок.

Поскольку ограждение не имеет самостоятельного хозяйственного значения, выполняет охранную или обслуживающую функцию по отношению к определенному земельному участку и находящимся на нем зданиям и сооружениям, его следует считать элементом благоустройства.

Элемент благоустройства - декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории (пункт 38 статьи 1 ГрК РФ).

Под благоустройством территории поселения (городского округа) в абзаце 21 части 1 статьи 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", введенном Федеральным законом от 30 ноября 2011 года N 361-ФЗ, понимался комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.

Под правилами благоустройства территории муниципального образования в редакции Федерального закона от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ понимается муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

Федеральным законом от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" также введена статья 45.1, предусматривающая содержание правил благоустройства территории муниципального образования.

Согласно положениям приведенной нормы правила благоустройства могут регулировать, помимо прочего, вопросы внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений.

Таким образом, оспариваемая административными истцами норма Правил землепользования призвана, по сути, регулировать правоотношения в сфере благоустройства.

При этом из приведенных выше норм Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что к вопросам местного значения городского округа отнесено установление требований именно к внешнему виду ограждений зданий и сооружений. Возможность и условия установки элементов благоустройства определены федеральным законодательством.

Приказом Минстроя России от 13 апреля 2017 года N 711/пр утверждены Методические рекомендации для подготовки правил благоустройства территорий поселений, городских округов, внутригородских районов, которыми ограждения (заборы) отнесены к элементам благоустройства. При создании и благоустройстве ограждений рекомендуется учитывать принципы функционального разнообразия, организации комфортной пешеходной среды, гармонии с природой в части удовлетворения потребности жителей в полуприватных пространствах (пространство, открытое для посещения, но преимущественно используемое определенной группой лиц, связанных социальными отношениями или совместным владением недвижимым имуществом), сохранения востребованной жителями сети пешеходных маршрутов, защиты от негативного воздействия газонов и зеленых насаждений общего пользования с учетом требований безопасности (пункт 6.3.1). На территориях жилого назначения рекомендуется применять декоративные ажурные металлические ограждения и не рекомендуется применение сплошных, глухих и железобетонных ограждений, в том числе при проектировании ограждений многоквартирных домов (пункт 6.3.2).

СанПиН 2.1.2.2645-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях", вопреки доводам представителя административного ответчика, не запрещает установку ограждений в жилых зонах. Напротив, установка ограждения соответствует требованиям пунктов 2.3, 2.5 названых правил об организации придомовой территории и запрете транзитного движения транспорта по внутридворовым проездам.

Вопрос установки ограждений урегулирован также Правилами благоустройства городского округа Среднеуральск, утвержденными Решением Думы городского округа Среднеуральск от 30 июля 2015 года N 60/3 (далее - Правила благоустройства).

Правилами благоустройства с целью поддержания территории города в чистоте и порядке запрещается размещать на придомовой территории парковки, ограждения, малые архитектурные формы без согласования с организациями, эксплуатирующими инженерные сети (пункт 3.3.23). Общие требования к ограждениям жилых территорий установлены пунктом 16.4 Правил благоустройства: на территориях жилого назначения не допускается проектирование глухих и железобетонных ограждений. Рекомендуется применение декоративных металлических ограждений.

Исходя из изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемая норма статьи 44 Правил землепользования не направлена на регулирование вопросов градостроительного зонирования и подлежит признанию недействующей, поскольку принята за пределами компетенции представительного органа по решению вопросов в сфере благоустройства.

При этом доводы административного иска о противоречии данной нормы статье 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 44, 46 Жилищного кодекса Российской Федерации суд находит несостоятельными, так как она направлена на регулирование иных общественных отношений.

Суд также приходит к выводу, что оспариваемая норма статьи 44 Правил землепользования не отвечает требованиям определённости. Формулировка "максимальная высота ограждений земельных участков" "не устанавливаются" допускает двоякое толкование положения относительно объекта запрета (ограждение или его высота), а в совокупности с указанием в таблице 5 об установке запрета в отношении многоквартирных жилых домов до 5 этажей - невозможность выявить действительное содержание правовой нормы.

С учетом пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поскольку оспариваемая норма, принятая за пределами компетенции представительного органа по решению вопросов в сфере благоустройства и не отвечающая требованию определенности, применялась, она подлежит признанию недействующей с момента вступления в силу настоящего решения.

На основании части 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административного ответчика подлежит взысканию государственная пошлина в размере 300 рублей в пользу Бондарчука И.В. как участника общей долевой собственности на общее имущество в многоквартирном доме.

Излишне уплаченная каждым из административных истцов ТСН "ТСЖ "Лесная 5", ТСН "ТСЖ "Лесная 7", ТСН "ТСЖ "Лесная 10" государственная пошлина в размере 4500 рублей подлежит возврату на основании пункта 1 части 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175-180, 213 и 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административное исковое заявление удовлетворить.

Признать недействующей с момента вступления в силу настоящего решения норму таблицы 5 для зоны многоэтажной жилой застройки выше 5 этажей (Ж-4) части 3 статьи 44 Правил землепользования и застройки городского округа Среднеуральск, утвержденных решением Думы городского округа Среднеуральск от 25 февраля 2010 года N 43/3, действующих с учетом изменений, внесенных решениями Думы городского округа Среднеуральск от 10 августа 2017 года N 16/6, 26 сентября 2017 года N 18/5, 22 февраля 2018 года N 24/4, 05 апреля 2018 года N 25/6, 26 апреля 2018 года N 26/5, согласно которой для зоны многоэтажной жилой застройки выше 5 этажей "максимальная высота ограждений земельных участков" "не устанавливаются".

Сообщение о принятии настоящего решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании Думы городского округа Среднеуральск.

Взыскать с Думы городского округа Среднеуральск в счет возмещения расходов по оплате государственной пошлины в пользу Бондарчука Игоря Владимировича 300 рублей.

Возвратить Товариществу собственников недвижимости "Товарищество собственников жилья "Лесная 5", Товариществу собственников недвижимости "Товарищество собственников жилья "Лесная 7", Товариществу собственников недвижимости "Товарищество собственников жилья "Лесная 10" государственную пошлину, излишне уплаченную, соответственно, по платежным поручениям от 04 декабря 2017 года N 641, 588, 549, в размере 4500 рублей, каждому.

Решение может быть обжаловано в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Свердловский областной суд.

Судья

Т.Н. Чиркова