Решение Приморского краевого суда от 27 января 2016 г. по делу N 3а-28/16 Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 1 постановления Администрации Приморского края от 17.12.2014 N 525-па (ред. от 29.09.2015) "Об утверждении среднего по Приморскому краю оклада педагогического работника муниципальной общеобразовательной организации на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов"

Решение Приморского краевого суда
от 27 января 2016 г. по делу N 3а-28/16

Приморский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Хребтовой Н.Л.,

при секретаре Чонданова Л.Н.,

с участием прокурора Маркиной Е.Д.,

представителя Администрации Приморского края Мухутдиновой И.Л., представителя департамента образования и науки Приморского края Чайка Т.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению и.о. прокурора Приморского края об оспаривании пункта 1 постановления Администрации Приморского края от 17 декабря 2014 года N 525-па "Об утверждении среднего по Приморскому краю оклада педагогического работника муниципальной общеобразовательной организации на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов" в редакции постановления Администрации Приморского края от 29 сентября 2015 года N 378-па,

установил:

И.о. прокурора Приморского края обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим постановления Администрации Приморского края от 29 сентября 2015 года N 378-па о внесении изменений в постановление Администрации Приморского края от 17 декабря 2014 года N 525-па "Об утверждении среднего по Приморскому краю оклада педагогического работника муниципальной общеобразовательной организации на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов", которым размер среднего оклада педагогического работника муниципальной общеобразовательной организации в Приморском крае уменьшен с 14797 рублей до 13847 рублей.

По мнению прокурора, постановление как предусматривающее снижение оплаты труда педагогическим работникам противоречит статьям 57, 72, 129 и 135 Трудового кодекса Российской Федерации, так как предполагает ухудшение обязательных условий оплаты труда работников в одностороннем порядке, что не допускается трудовым законодательством.

В судебном заседании прокурор настаивал на заявленных требованиях, полагая, что предметом судебной проверки должно являться постановление от 29 сентября 2015 года, несмотря на то, что оно фактически изменяет редакцию ранее принятого постановления от 17 декабря 2014 года. Дополнительно указал, что постановление противоречит подпункту 13 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов законодательной власти субъектов Российской Федерации", пункту 3 части 1 статьи 8 Федерального закона "Об образовании", статьям 8 и 9 и пункту 5 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Представители Администрации Приморского края и департамента образования и науки Приморского края требования прокурора не признали по тем основаниям, что постановление устанавливает средний по Приморскому краю оклад педагогического работника для целей расчета субвенций местным бюджетам из краевого бюджета, но не определяет размер заработной платы педагогическим работникам, которая устанавливается муниципальными нормативными правовыми актами. Изменения внесены в связи со снижением средней заработной платы по Приморскому краю, которая по прогнозу в 2015 году составит 33784,8 рублей.

Выслушав стороны, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу, что заявление прокурора не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом "е" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы воспитания, образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 13 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пункта 3 части 1 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Частью 1 статьи 9 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования отнесены организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами) (пункт 1).

В статье 99 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" установлены особенности финансового обеспечения оказания государственных и муниципальных услуг в сфере образования (далее Закон об образовании).

Согласно части 2 статьи 99 Закона об образовании нормативы, определяемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 настоящего Федерального закона, нормативные затраты на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования определяются по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, по каждому виду и направленности (профилю) образовательных программ с учетом форм обучения, федеральных государственных требований (при их наличии), типа образовательной организации, сетевой формы реализации образовательных программ, образовательных технологий, специальных условий получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья, обеспечения дополнительного профессионального образования педагогическим работникам, обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья обучающихся, а также с учетом иных предусмотренных настоящим Федеральным законом особенностей организации и осуществления образовательной деятельности (для различных категорий обучающихся), за исключением образовательной деятельности, осуществляемой в соответствии с образовательными стандартами, в расчете на одного обучающегося, если иное не установлено настоящей статьей.

На основании части 3 статьи 99 указанного Закона нормативные затраты на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования включают в себя затраты на оплату труда педагогических работников с учетом обеспечения уровня средней заработной платы педагогических работников за выполняемую ими учебную (преподавательскую) работу и другую работу, определяемого в соответствии с решениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Расходы на оплату труда педагогических работников муниципальных общеобразовательных организаций, включаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в нормативы, определяемые в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 настоящего Федерального закона, не могут быть ниже уровня, соответствующего средней заработной плате в соответствующем субъекте Российской Федерации, на территории которого расположены такие общеобразовательные организации.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики" в целях дальнейшего совершенствования государственной социальной политики Правительству Российской Федерации поручено обеспечить доведение средней заработной платы педагогических работников образовательных учреждений общего образования до средней заработной платы в соответствующем регионе.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2012 года N 2190-р утверждена Программа поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 годы (далее - Программа).

В Приморском крае 19 декабря 2013 года принят Закон Приморского края N 327-КЗ "О субвенциях на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края", который устанавливает нормативы расходов для определения размера субвенций местным бюджетам из краевого бюджета на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного образования, методику расчета нормативов и распределения субвенций между муниципальными образованиями (статья 1 Закона).

Статьей 3 указанного Закона установлено, что нормативы расходов для определения размера субвенций включают норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги с учетом коэффициентов удорожания стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги и норматив расходов на обеспечение учебного процесса. Нормативы расходов для определения размера субвенций определяются в расчете на одного учащегося в год с учетом различий в стоимости оказываемой педагогической услуги в зависимости от нахождения муниципальных общеобразовательных организаций в городских и сельских населенных пунктах, в том числе расположенных в местностях Приморского края, приравненных к районам Крайнего Севера (часть 1).

Норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги включает расходы на оплату труда работников муниципальных общеобразовательных организаций (часть 2).

Норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги, норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги с учетом коэффициента удорожания стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги ежегодно утверждаются законом Приморского края о краевом бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Средний по Приморскому краю оклад педагогического работника муниципальной общеобразовательной организации на очередной финансовый год и плановый период с учетом объема установленной учебной нагрузки, используемый при расчете норматива стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги, ежегодно утверждается Администрацией Приморского края с учетом действующего законодательства (часть 3).

Во исполнение указанных предписаний принято постановление Администрации Приморского края от 17 декабря 2014 года N 525-па, которым утвержден средний по Приморскому краю оклад педагогического работника муниципальной общеобразовательной организации на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов в размере 14797 рублей.

Постановлением от 29 сентября 2015 года N 378-па в пункт 1 указанного постановления внесены изменения: слова "14797 рублей" заменены словами "13847 рублей", тем самым, как полагает прокурор, необоснованно уменьшен размер среднего оклада педагогического работника в Приморском крае.

Поскольку оспариваемое постановление изменяет в части редакцию ранее принятого постановления, предметом судебной проверки, несмотря на возражения прокурора, является пункт 1 постановления от 17 декабря 2014 года N 525-па в редакции постановления от 29 сентября 2015 года N 378-па.

Установлено, что оспариваемое постановление принято Администрацией Приморского края в пределах полномочий, предоставленных Законом Приморского края N 327-КЗ. По форме соответствует требованиям части 2 статьи 44 Устава Приморского края, согласно которым правовые акты Администрации Приморского края, имеющие нормативный характер, принимаются в форме постановления. Постановление подписано Губернатором Приморского края, который является высшим должностным лицом Приморского края и в соответствии с частью 1 статьи 41 Устава возглавляет исполнительную власть Приморского края.

Постановление опубликовано 2 октября 2015 года в "Приморской газете" (N 112), которая в соответствии с распоряжением Губернатора Приморского края от 18 января 2008 года N 13-рг является официальным печатным изданием органов государственной власти Приморского края.

Порядок принятия и обнародования нормативного правового акта соблюден.

Проверяя доводы прокурора о несоответствии пункта 1 постановления федеральному законодательству, а именно нормам Трудового кодекса Российской Федерации, суд находит их несостоятельными.

Согласно статье 1 Трудового кодекса Российской Федерации трудовое законодательство устанавливает государственные гарантии трудовых прав и свобод граждан, определяет создание благоприятных условий труда, защиту прав и интересов работников и работодателей.

Статьями 57 (Содержание трудового договора), 72 (Изменение определенных сторонами условий трудового договора), 129 (Основные понятия и определения), 135 (Установление заработной платы) Трудового кодекса РФ, на которые ссылается прокурор, регулируются условия трудового договора между работником и работодателем, в том числе условия о размере заработной платы.

Оспариваемое постановление не направлено на регулирование трудовых отношений, не устанавливает заработную плату педагогическим работникам и не определяет ее размер.

Постановление принято в целях определения размера субвенций местным бюджетам из краевого бюджета и устанавливает размер среднего оклада педагогического работника, применяемого в качестве расчетного показателя в формуле расчета норматива стандартной стоимости педагогической услуги. При этом нормативы расходов для определения размера субвенций определяются в расчете на одного учащегося в год, а не на педагогического работника. В связи с чем его прямое сопоставление с нормами трудового законодательства, не допускающими изменения в одностороннем порядке обязательных условий трудового договора, является необоснованным.

Ставки заработной платы (оклады) педагогических работников муниципальных общеобразовательных организаций для целей оплаты труда устанавливаются муниципальными нормативными актами.

Например, Положением об оплате труда руководителей и работников муниципальных (бюджетных, автономных) общеобразовательных учреждений города Владивостока, утвержденным постановлением администрации города Владивостока от 18 декабря 2013 года N 3716, установлен порядок оплаты труда, расчета заработной платы и размеры окладов (должностных окладов) по группам оплаты труда работников муниципальных образовательных учреждений города Владивостока (пункт 1.2). Фонд оплаты труда работников МОУ состоит из суммы размеров окладов (должностных окладов) педагогических работников, учителей, устанавливаемых работодателями, исходя из установленного на учебный год объема учебной нагрузки, а также обязательных выплат компенсационного характера, выплат стимулирующего характера и в случае установления муниципальными правовыми актами Владивостокского городского округа - коэффициента к окладам (должностным окладам) педагогических работников в целях поэтапного доведения средней заработной платы педагогических работников МОУ до средней заработной платы в Приморском крае (пункт 1.4).

В судебном заседании установлено, что изменение среднего оклада педагогического работника вызвано следующими обстоятельствами.

Согласно постановлению Администрации Приморского края от 20 декабря 2013 года N 494-па "Об утверждении среднего по Приморскому краю оклада педагогического работника муниципальной общеобразовательной организации на 2014 год и плановый период 2015-2016 годов" средний по Приморскому краю оклад педагогического работника составлял 13625 рублей.

В соответствии с распоряжением Администрации Приморского края от 7 мая 2014 года N 142-ра "Об утверждении Плана мероприятий ("дорожной карты") "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования науки" 2013-2018 годы" темп роста заработной платы указанной категории работников к уровню 2014 года составлял 108,6%, в связи с чем средний по Приморскому краю оклад педагогического работника муниципальной общеобразовательной организации был рассчитан в размере 14797 руб. (13625 руб. х 1,086).

Распоряжением Администрации Приморского края от 1 июля 2015 года N 197-ра в "дорожную карту" внесены изменения с учетом достигнутых в 2014 году результатов и уточнения прогнозных показателей на 2015 год. Прогнозная средняя заработная плата по Приморскому краю на 2015 год была установлена "дорожной картой" (первоначальная редакция и в редакции от 7 ноября 2014 года) в размере 35737 руб. Однако по результатам федерального статистического наблюдения ее размер за первое полугодие 2015 года фактически составил 33184 руб.

При этом размер средней заработной платы педагогических работников муниципальных общеобразовательных организаций Приморского края по данным Росстата по итогам 2014 года составил 33535 руб.

Распоряжением Администрации Приморского края от 1 июля 2015 года N 197-ра внесены изменения в установленные "дорожной картой" показатели заработной платы педагогических работников в 2015 году по сравнению с уровнем 2014 года.

В связи с изменением прогнозного значения средней заработной платы по Приморскому краю на 2015 год на размер 33784,80 руб. изменился темп прироста к достигнутому уровню 2014 года (101,6%), соответственно средний оклад педагогического работника на 2015 год составил 13847 руб. (13625 х 1,0163).

Таким образом, требования федерального законодательства при изменении Администрацией Приморского края среднего оклада педагогического работника, применяемого для расчета субвенций на обеспечение государственных гарантий реализации прав на общее образование, не нарушены. При этом соблюдены положения части 3 статьи 99 Федерального закона "Об образовании", согласно которым включаемые в нормативы расходы на оплату труда педагогическим работникам не могут быть ниже уровня, соответствующего средней заработной плате в субъекте Российской Федерации. В данном случае средний оклад педагогического работника установлен в соответствии с уровнем средней заработной платы в регионе, поскольку рассчитан с учетом изменения темпа прироста средней зарплаты по Приморскому краю.

Доводы прокурора о противоречии постановления подпункту 13 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов законодательной власти субъектов Российской Федерации", пункту 3 части 1 статьи 8 Федерального закона "Об образовании", статьям 8 и 9 и пункту 5 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации судом отклоняются, поскольку указанные положения федеральных законов носят общий характер и устанавливают полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования. Порядок определения нормативных затрат для расчета субвенций местным бюджетам из краевого бюджета на обеспечение общего образования указанные нормы не регулируют, поэтому оспариваемое постановление противоречить им не может.

В суде не установлено, что уменьшение оспариваемого показателя автоматически повлекло снижение заработной платы педагогов в некоторых районах Приморского края. Напротив, из письма директора МКУ РЦО города Большой Камень следует, что снижение размеров окладов педагогическим работникам муниципальных общеобразовательных учреждений городского округа в 2015 году не производилось.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьей 215 Кодекса административного судопроизводства РФ, суд

решил:

В удовлетворении заявления и.о. прокурора Приморского края о признании недействующим пункта 1 постановления Администрации Приморского края от 17 декабря 2014 года N 525-па "Об утверждении среднего по Приморскому краю оклада педагогического работника муниципальной общеобразовательной организации на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов" в редакции постановления Администрации Приморского края от 29 сентября 2015 года N 378-па отказать.

Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в официальном печатном издании органа государственной власти, в котором опубликован нормативно-правовой акт, в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба, представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Приморский краевой суд в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья

Н.Л. Хребтова