Статья 210. Основные направления государственной политики в области охраны труда

Статья 210. Основные направления государственной политики в области охраны труда (в ред. Федерального закона от 02.07.2021 N 311-ФЗ)

1. Федеральным законом от 02.07.2021 N 311-ФЗ комментируемая статья изложена в новой редакции. Изменение подходов в области охраны труда, необходимость приоритетного внедрения и развития системы предупреждения производственного травматизма и профессиональных заболеваний, совершенствования механизмов стимулирования работодателей к улучшению условий труда, применение концепции рамочного участия государства в построении системы охраны труда у конкретного работодателя потребовали пересмотра основных направлений государственной политики в области охраны труда.

Нормы комментируемой статьи основаны на Конституции РФ, ратифицированных Российской Федерацией международных договорах.

В Конвенции МОТ N 187 "Об основах, содействующих безопасности и гигиене труда" (см. Федеральный закон от 04.10.2010 N 265-ФЗ "О ратификации Конвенции об основах, содействующих безопасности и гигиене труда (Конвенции N 187)") предусмотрено осуществление национальной политики безопасности и гигиены труда и производственной среды, разработанной в соответствии с принципами, заложенными в Конвенции МОТ N 155 "О безопасности и гигиене труда и производственной среде" (1981 г.), ратифицированной Российской Федерацией (см. Федеральный закон от 11.04.1998 N 58-ФЗ "О ратификации Конвенции 1947 года об инспекции труда и Протокола 1995 года к Конвенции 1947 года об инспекции труда, Конвенции 1978 года о регулировании вопросов труда и Конвенции 1981 года о безопасности и гигиене труда и производственной среде"). Согласно положениям указанной Конвенции государство в соответствии с национальными условиями и практикой и по консультации с наиболее представительными организациями предпринимателей и трудящихся разрабатывает, осуществляет и периодически пересматривает согласованную национальную политику в области безопасности труда, гигиены труда и производственной среды. Целью такой политики являются предупреждение несчастных случаев и повреждения здоровья, возникающих в результате работы, в ходе ее или связанные с ней, а также сведение к минимуму, насколько это осуществимо, причин опасностей, свойственных производственной среде.

В соответствии с ч. 1 ст. 7 Конституции РФ Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей (ст. 7). Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст. 2 Конституции РФ). В Российской Федерации уважается труд граждан и обеспечивается защита их прав, гарантируются защита достоинства граждан и уважение человека труда (ч. 5 ст. 75, 75.1).

Именно в силу принятой на себя обязанности по защите прав и свобод человека, в том числе права на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены (ч. 3 ст. 37 Конституции РФ), государство определило в комментируемой статье основные направления своей политики в области охраны труда.

Указанные в ст. 210 направления государственной политики в области охраны труда условно можно объединить в следующие три группы.

В первую группу входят направления, непосредственно связанные с обеспечением и защитой прав работников в области охраны труда, в числе которых: обеспечение приоритета сохранения жизни и здоровья работников; предупреждение производственного травматизма и профессиональных заболеваний; установление гарантий и компенсаций за работу с вредными и (или) опасными условиями труда; обеспечение социальной защиты работников посредством обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и экономической заинтересованности работодателей в снижении профессиональных рисков; защита законных интересов работников, пострадавших от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также членов их семей на основе обязательного социального страхования работников от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; федеральный государственный контроль (надзор) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, включающий в себя проведение проверок соблюдения государственных нормативных требований охраны труда.

Во вторую группу входят направления, связанные с формированием и совершенствованием единой нормативной базы регулирования отношений в области охраны труда. К ним можно отнести такие закрепленные в комментируемой статье направления государственной политики, как: принятие и реализация федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области охраны труда, в том числе содержащих государственные нормативные требования охраны труда; формирование основ для оценки и управления профессиональными рисками; установление и совершенствование порядка проведения специальной оценки условий труда и экспертизы качества проведения специальной оценки условий труда.

Третью группу составляют направления государственной политики, связанные с организацией охраны труда, международным сотрудничеством. К ним относятся: государственное управление охраной труда; государственная экспертиза условий труда; участие государства в финансировании мероприятий по охране труда; разработка мероприятий по улучшению условий и охраны труда; координация деятельности в области охраны труда, охраны окружающей среды и других видов экономической и социальной деятельности; проведение эффективной налоговой политики, стимулирующей создание безопасных условий труда, разработку и внедрение безопасных техники и технологий, производство средств индивидуальной и коллективной защиты работников; создание условий для формирования здорового образа жизни работников; международное сотрудничество в области охраны труда; распространение передового отечественного и зарубежного опыта работы по улучшению условий и охраны труда; организация мониторинга состояния условий и охраны труда и государственной статистической отчетности об условиях труда, а также о производственном травматизме, профессиональной заболеваемости и об их материальных последствиях; содействие общественному контролю за соблюдением прав и законных интересов работников в области охраны труда.

В комментируемую статью не вошли такие содержащиеся в ее предыдущей редакции направления государственной политики, как: профилактика несчастных случаев и повреждения здоровья работников; расследование и учет несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; установление порядка обеспечения работников средствами индивидуальной и коллективной защиты, а также санитарно-бытовыми помещениями и устройствами, лечебно-профилактическими средствами за счет средств работодателей; подготовка специалистов по охране труда и их дополнительное профессиональное образование; обеспечение функционирования единой информационной системы охраны труда, поскольку они, по сути, представляют собой осуществляемые в рамках проводимой государством политики полномочия Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти в области охраны труда и охватываются более широкими направлениями государственной политики, в частности, такими как: предупреждение производственного травматизма и профессиональных заболеваний; защита законных интересов работников, пострадавших от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также членов их семей на основе обязательного социального страхования работников от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; государственное управление охраной труда; формирование основ для оценки и управления профессиональными рисками; разработка мероприятий по улучшению условий и охраны труда и др.

Изменение подходов в области охраны труда, восприятие ее как одного из направлений создания вокруг человека благополучной и безопасной окружающей среды, а также реализация принципов достойного труда обусловили исключение из комментируемой статьи указания на такое направление реализации государственной политики в области охраны труда, как принятие и осуществление федеральных целевых, ведомственных целевых и территориальных целевых программ улучшения условий и охраны труда. В соответствии с Федеральным законом от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" в комментируемой статье и ряде других статей ТК РФ слова "федеральные целевые программы" заменены словами "государственные программы". В настоящее время мероприятия в области охраны труда охватываются национальными целями развития Российской Федерации на период до 2030 года. Предполагается, что они будут включаться в национальные проекты, являться составными частями государственных программ Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, принимаемых в экономической, экологической, социальных и других видах деятельности. Так, например, приоритетные направления государственной политики в области охраны труда включены в государственную программу Российской Федерации "Содействие занятости населения"*(5).

Положения комментируемой статьи свидетельствуют о том, что в формировании законодательства об охране труда, управлении охраной труда, осуществлении контроля (надзора) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в защите законных интересов работников, пострадавших от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также членов их семей, важнейшая роль принадлежит государственным органам.

Внимание государства к проблемам в области охраны труда нашло отражение в Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента РФ от 09.10.2007 N 1351, в которой в числе основных задач демографической политики государства указано сокращение уровня смертности и травматизма от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний за счет перехода в сфере охраны труда к системе управления профессиональными рисками (включая информирование работников о соответствующих рисках, создание системы выявления, оценки и контроля таких рисков), а также за счет экономической мотивации для улучшения работодателем условий труда (п. 3 Концепции).

Указом Президента РФ от 21.07.2020 N 474 "О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года" в числе национальных целей развития определены: достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство; сохранение населения, здоровье и благополучие людей. Распоряжением Правительства РФ от 01.10.2021 N 2765-р утвержден Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года.

Приоритеты и цели государственной политики в сфере реализации государственной программы Российской Федерации "Содействие занятости населения"*(6) определили в качестве приоритета государственной политики в долгосрочной перспективе и цели N 2 Программы - создание условий для формирования культуры безопасного труда и повышение эффективности мер, направленных на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности.

Для достижения поставленной цели предполагается решить следующие задачи: обеспечение приоритета предупреждения производственного травматизма; внедрение культуры безопасного труда.

Повышение культуры безопасного труда в целях формирования условий труда, позволяющих сохранить трудоспособность работающего населения на всем протяжении профессиональной карьеры, предполагает: внедрение управления профессиональными рисками в систему охраны труда для всех работодателей; внедрение модели управления охраной труда, основанной на передовых и наиболее эффективных технологиях в области охраны труда, популяризации и пропаганде культуры безопасного труда.

Основное планируемое Программой мероприятие - проведение общественно-просветительской кампании, направленной на популяризацию охраны труда и сохранение здоровья на работе.

Распоряжением Правительства РФ от 26.04.2019 N 833-р утвержден Комплекс мер по стимулированию работодателей и работников к улучшению условий труда и сохранению здоровья работ ников, а также по мотивированию граждан к ведению здорового образа жизни, которым предусмотрены создание и тиражирование библиотеки лучших корпоративных и региональных практик стимулирования работодателей к улучшению условий труда и сохранению здоровья работников (в том числе в рамках использования механизмов социального партнерства), разработка и внедрение программ укрепления здоровья на рабочем месте (корпоративных программ укрепления здоровья).

2. В ч. 2 комментируемой статьи, предусматривающей сотрудничество органов государственной власти и иных органов, находит отражение принцип социального партнерства. Как следует из указанной нормы, реализация основных направлений государственной политики в области охраны труда должна обеспечиваться согласованными действиями органов государственной власти (федеральных и субъектов РФ) и органов местного самоуправления, работодателей, объединений работодателей, а также профессиональных союзов, их объединений и иных уполномоченных работниками представительных органов по вопросам охраны труда.

В качестве примера таких согласованных действий можно назвать заключение Генерального соглашения между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2021-2023 годы, в котором Стороны Генерального соглашения считают необходимым в ходе его реализации разработать и осуществить меры по достижению национальных целей развития Российской Федерации, в том числе национальной цели "Достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство", по выполнению целевых показателей, характеризующих достижение национальных целей, реализации национальных проектов и государственных программ и их мониторинга.

Стороны считают обеспечение безопасности жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности одним из национальных приоритетов в целях сохранения человеческого капитала и рассматривают эту задачу в неразрывной связи с решением задач по улучшению условий и охраны труда посредством обеспечения повышения эффективности механизмов предупреждения производственного травматизма и профессиональной заболеваемости, улучшения здоровья работающих, в том числе в рамках управления профессиональными рисками, стимулирования работодателя к замещению рабочих мест с вредными условиями труда путем совершенствования нормативного правового регулирования, гармонизации с международными нормами в этой сфере.

Участники Генерального соглашения сочли необходимым принять на себя ряд обязательств и обеспечить: принятие новых и пересмотр действующих норм и правил в сфере охраны труда с учетом современного уровня технологического развития; совершенствование законодательства в целях систематизации, сокращения количества и актуализации обязательных требований, отмены устаревших норм и правил в сфере охраны труда; создание эффективных законодательных и экономических механизмов заинтересованности работодателя в обеспечении объективного учета и регистрации несчастных случаев и профессиональных заболеваний на производстве как важного элемента для формирования необходимых мер по обеспечению здоровых и безопасных условий труда; совершенствование системы и методов проведения предварительных и периодических медицинских осмотров (обследований), психиатрических освидетельствований работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, в соответствии с современным опытом развитых стран и принципами доказательной медицины, с использованием современных технических средств; проведение мониторинга практики применения законодательства о специальной оценке условий труда в целях совершенствования ее нормативной базы.

Стороны приняли на себя обязательства: содействовать развитию и повышению эффективности законодательных и экономических механизмов мотивации работодателя к улучшению условий труда, предупреждению производственного травматизма и профессиональных заболеваний; совершенствовать порядок обеспечения работников средствами индивидуальной защиты; содействовать развитию и повышению эффективности законодательных и экономических механизмов мотивации работодателя к улучшению условий труда, предупреждению производственного травматизма и профессиональных заболеваний, и др. Стороны договорились провести консультации о необходимости создания единого федерального центра, осуществляющего учет несчастных случаев на производстве и формирующего единый подход к анализу производственного травматизма (раздел V Генерального соглашения).

Распоряжением Правительства РФ от 21.03.2022 N 567-р утвержден план мероприятий Правительства РФ по реализации Генерального соглашения между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ на 2021-2023 годы, в котором определены основные исполнители и сроки исполнения взятых на себя Правительством РФ, как стороной Генерального соглашения, обязательств.

Содержащиеся в ст. 210 ТК РФ основные направления государственной политики в сфере охраны труда находят воплощение не только в разделе "Охрана труда", но и в разделах "Трудовой договор", "Рабочее время", "Время отдыха", "Оплата и нормирование труда", "Защита трудовых прав и свобод", а также в других разделах ТК РФ.