Постановление Конституционного Суда Республики Ингушетия от 30 ноября 2016 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности статьи 32 Устава муниципального образования "Сельское поселение Барсуки" Назрановского муниципального района в связи с запросом Уполномоченного по правам человека в Республике Ингушетия город Магас"

Конституционный Суд Республики Ингушетия в составе Председателя А.К. Гагиева, судей И.Б. Доскиева и И.М. Евлоева,

с участием:

представителя Уполномоченного по правам человека в Республике Ингушетия Л.М. Хамхоевой,

главы муниципального образования сельское поселение Барсуки Назрановского муниципального района Республики Ингушетия Б.С-Г. Ужахова,

руководствуясь статьей 96 (часть 2) Конституции Республики Ингушетия, подпунктом "а" пункта 1 части 1 статьи 3, статьями 34, 70, 80-83 Конституционного закона Республики Ингушетия "О Конституционном Суде Республики Ингушетия",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности статьи 32 Устава муниципального образования "Сельское поселение Барсуки" Назрановского муниципального района в связи с запросом Уполномоченного по правам человека в Республике Ингушетия.

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Уполномоченного по правам человека в Республике Ингушетия. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Ингушетия оспариваемые заявителями положения устава муниципального образования.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.К. Гагиева, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание: полномочного представителя Правительства Республики Ингушетия в Конституционном Суде Республики Ингушетия З.С. Хаутиева, от Избирательной комиссии Республики Ингушетия - Р.М. Евлоева, от Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Ингушетия - З.К. Хаштырова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Ингушетия

установил:

1. Статья 32 Устава муниципального образования "Сельское поселение Барсуки" Назрановского муниципального района Республики Ингушетия, утвержденного Решением Барсукинского сельского Совета от 1 апреля 2013 N 7-1 (далее по тексту - Устав), устанавливает:

- голосование по отзыву главы сельского поселения Барсуки, депутата Барсукинского сельского совета, члена выборного органа местного самоуправления сельского поселения Барсуки проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и законом Республики Ингушетия;

- основаниями для отзыва указанных лиц могут служить нарушения федерального или республиканского законодательства, муниципальных нормативных правовых актов, а также их конкретные незаконные решения или действия (бездействие) в случае подтверждения их в судебном порядке;

- под указанными нарушениями понимаются однократное грубое нарушение либо систематическое нарушение данными лицами требований соответствующих нормативных правовых актов и такие факты должны быть установлены в судебном порядке;

- отзыв по указанному в данной статье основанию не освобождает названных лиц от ответственности за допущенные нарушения законов и иных нормативных правовых актов в порядке, предусмотренном федеральным законодательством;

- глава сельского поселения Барсуки, депутат Барсукинского сельского совета, член выборного органа местного самоуправления сельского поселения Барсуки имеет право дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Оспаривающий конституционность указанной статьи Устава, Уполномоченный по правам человека в Республике Ингушетия ссылается на то, что такое правовое регулирование на муниципальном уровне нарушает права граждан, закрепленные в части 1 статьи 18 и части 2 статьи 102 Конституции Республики Ингушетия.

По мнению заявителя, оспариваемые положения Устава не соответствуют Конституции Республики Ингушетия, поскольку не устанавливают основания для отзыва избирателями депутата Барсукинского сельского совета и процедуру такого отзыва, создают тем самым правовую неопределенность в этом вопросе, вследствие чего нарушается конституционный принцип равенства всех перед законом и судом, а также право граждан, проживающих в сельском поселении Барсуки, на осуществление местного самоуправления путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и иные органы местного самоуправления.

Из статьи 70 Конституционного закона Республики Ингушетия "О Конституционном Суде Республики Ингушетия" следует, что Конституционный Суд Республики Ингушетия принимает постановление только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которого подвергается сомнению в обращении, оценивая при этом как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых норм. При принятии решения Конституционный Суд Республики Ингушетия не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Соответственно, с учетом требований статей 70, 80 и 81 Конституционного закона Республики Ингушетия "О Конституционном Суде Республики Ингушетия" предметом рассмотрения Конституционного Суда Республики Ингушетия по настоящему делу являются положения статьи 32 Устава муниципального образования "Сельское поселение Барсуки" Назрановского муниципального района Республики Ингушетия в той мере, в какой ими не предусматриваются основания для отзыва избирателями указанных в данной статье лиц и процедура такого отзыва.

2. Европейская хартия местного самоуправления, которая в силу части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации является составной частью правовой системы Российской Федерации, признавая местное самоуправление в качестве одной из основ любого демократического строя, закрепляет общие принципы построения местного самоуправления, права и гарантии его защиты. Согласно статье 7 Хартии статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление полномочий, а функции и деятельность, не совместимые с мандатом местного выборного лица, могут устанавливаться только законом или основополагающими правовыми принципами.

Конституция Российской Федерации определяет многонациональный российский народ носителем суверенитета и единственным источником власти, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 3); местное самоуправление признается и гарантируется в качестве одной из основ конституционного строя, оно осуществляется гражданами в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 12; статья 130, часть 1); граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления на основе принципа равенства (статья 32, части 1 и 2; статья 19, части 1 и 2); местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статья 133).

Конституция Республики Ингушетия в соответствии с указанными положениями федеральной конституции закрепляет, что вся власть в Республике Ингушетия принадлежит народу, который осуществляет ее непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 4, часть 1); местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и иные органы местного самоуправления (статья 102, часть 2); местное самоуправление в Республике Ингушетия гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Конституцией и законами Республики Ингушетия (статья 104).

В силу данных конституционных установлений местное самоуправление осуществляется двумя субъектами: коллективным - население муниципалитета (местное сообщество) и индивидуальным - граждане. Права населения по осуществлению местного самоуправления реализуют избиратели, проживающие на территории соответствующего муниципального образования, посредством участия в местном референдуме, муниципальных выборах, в голосовании по отзыву выборных должностных лиц местного самоуправления и в иных формах, предусмотренных законом и уставом муниципалитета.

Однако, вышеуказанными международными и конституционными нормами прямо не предусмотрено право населения муниципального образования отзывать избранного ими депутата представительного органа местного самоуправления и тем самым досрочно прекращать действие его мандата.

Вместе с тем, как указано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 года N 13-П, положения Конституции Российской Федерации проявляют свое регулятивное воздействие как непосредственно, так и посредством конкретизирующих их законов в определенной системе правового регулирования. Исходя из этого, федеральным законом устанавливаются положения, конкретизирующие избирательные права граждан, закрепленные в Конституции Российской Федерации, определяющие, в том числе, механизм отзыва избирателями муниципальных депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления.

3. Согласно пункту "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

В развитие данной конституционной нормы принят Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктом 8 части 10 статьи 40 которого определено, что одним из оснований досрочного прекращения полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления является отзыв его избирателями. Частью 2 статьи 24 названного федерального закона устанавливается, что основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования. Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Однако данный федеральный закон процедуру отзыва муниципального депутата не определяет.

При этом по смыслу части 2.1 статьи 24 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отзыв муниципального депутата применяется только в том случае, если представительный орган местного самоуправления формируется по мажоритарной избирательной системе.

Следовательно, осуществив оспариваемое заявителем правовое регулирование, Барсукинский сельский совет реализовал полномочие, принадлежащее ему в соответствии с федеральным законом.

4. Устав сельского поселения Барсуки Назрановского муниципального района Республики Ингушетия в действующей редакции принят Решением Барсукинского сельского совета от 1 апреля 2013 года N 7-1. Устав зарегистрирован Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Ингушетия 7 мая 2013 года.

Согласно части 1 статьи 11 и части 2 статьи 22 Устава депутаты Барсукинского сельского совета избираются по мажоритарной системе относительного большинства. Вследствие этого, депутат Барсукинского сельского совета может быть отозван избирателями, проживающими на территории данного муниципалитета.

В соответствии с частью 1 статьи 24 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом. В статье 65 Закона Республики Ингушетия "О местном референдуме в Республике Ингушетия" от 8 июня 2016 года N 22-РЗ определяются особенности применения его положений при проведении голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, а частью 2 этой статьи предусмотрено, что основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц должны устанавливаться уставом муниципального образования.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату и номер названного Закона Республики Ингушетия "О местном референдуме в Республике Ингушетия" следует читать как "от 8 июня 2009 г. N 22-РЗ"

Требования к уставам муниципального образования установлены статьей 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В соответствии с указанным нормативным положением уставом муниципального образования должны определяться, в частности, виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Касаясь вопроса оснований и процедуры отзыва депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 2 апреля 2002 года N 7-П сформулировал правовую позицию о том, что только при наличии соответственно конкретизированных оснований и при предоставлении отзываемому лицу возможности давать пояснения по их поводу на всех этапах процедуры отзыва может быть гарантирована защита прав отзываемого лица и стабильность осуществления местного самоуправления в целом.

Оспариваемая заявителем статья 32 Устава регулирует вопросы проведения голосования по отзыву главы сельского поселения Барсуки, депутата Барсукинского сельского совета и члена выборного органа местного самоуправления сельского поселения Барсуки. Глава сельского поселения Барсуки на основании статей 21 и 29 Устава избирается депутатами Барсукинского сельского совета из своего состава и по своему статусу является выборным должностным лицом местного самоуправления, а потому его полномочия могут быть досрочно прекращены по основанию отзыва его избирателями. Между тем, в данной статье Устава не установлены конкретные основания для отзыва главы сельского поселения, депутата сельского совета и не определена процедура такого отзыва. Более того, статья 52 Устава, закрепляя право населения этого муниципалитета отзывать главу сельского поселения и муниципальных депутатов, прямо предписывает, что основания наступления ответственности депутатов Барсукинского сельского совета и главы сельского поселения, а также порядок решения соответствующих вопросов определяются настоящим Уставом.

Таким образом, в силу взаимосвязанных норм Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Закона Республики Ингушетия "О местном референдуме в Республике Ингушетия" основания и процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должны быть установлены в уставе муниципального образования.

Однако, вопреки указанным нормативным положениям, в Уставе сельского поселения Барсуки такие основания и процедура не установлены, а потому оспариваемая заявителем статья 32 Устава нарушает права населения сельского поселения Барсуки, вытекающие из статьи 102 (часть 2) Конституции Республики Ингушетия.

5. В Конституции Республики Ингушетия (статьи 7 и 18) закреплены принципы верховенства права и равенства всех перед законом и судом. Этими конституционными принципами предопределяется обращенное к органам государственной власти Республики Ингушетия и органам местного самоуправления требование формальной определенности, ясности, четкости и непротиворечивости издаваемых ими нормативных правовых актов.

Органы местного самоуправления, руководствуясь указанными конституционными установлениями, обязаны осуществлять муниципальное правовое регулирование, таким образом, чтобы при этом обеспечивалась достаточная степень определенности и недвусмысленности правовых норм. Принимаемые ими нормативные правовые акты не должны содержать положений, которые имеют неоднозначное толкование либо допускающие принятие правоприменительными органами произвольных решений, поскольку иное означало бы недопустимое в правовом государстве умаление конституционных прав граждан.

Конституционный Суд Республики Ингушетия в Постановлении от 29 декабря 2014 года N 9-П указал, что муниципальные правовые акты, равно как и нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти, должны соответствовать общеправовому критерию правовой определенности, предусматривающему ясность, четкость и недвусмысленность устанавливаемых правил, поскольку иное приводит к произвольному правоприменению и, соответственно, к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом. Данная правовая позиция в полной мере применима и в данном деле.

Положения статьи 32 Устава, как не устанавливающие основания и процедуру отзыва главы муниципального образования и депутата сельского совета, не могут быть признаны соответствующими критерию правовой определенности. Они характеризуются как неясные, двусмысленные и допускающие произвольное правоприменение, а потому они противоречат Конституции Республики Ингушетия, ее статье 18 (часть 1) во взаимосвязи со статьей 7 (часть 2).

Исходя из изложенного и руководствуясь частью первой статьи 68, статьями 69-71, 75, 83 Конституционного закона Республики Ингушетия "О Конституционном Суде Республики Ингушетия", Конституционный Суд Республики Ингушетия

постановил:

1. Признать статью 32 Устава муниципального образования "Сельское поселение Барсуки" Назрановского муниципального района Республики Ингушетия не соответствующей Конституции Республики Ингушетия, ее статьям 7 (часть 2), 18 (часть 1) и 102 (часть 2) постольку, поскольку данная норма не устанавливает основания и процедуру отзыва главы сельского поселения Барсуки и депутата Барсукинского сельского совета.

2. Барсукинскому сельскому совету надлежит - исходя из требований Конституции Республики Ингушетия и с учетом основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Республики Ингушетия, выраженных в настоящем Постановлении, - внести в Устав сельского поселения Барсуки необходимые изменения, вытекающие из настоящего Постановления.

3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

4. Согласно статье 74 Конституционного закона Республики Ингушетия "О Конституционном Суде Республики Ингушетия" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти Республики Ингушетия. Постановление должно быть также опубликовано в Вестнике Конституционного Суда Республики Ингушетия и на официальном сайте Конституционного Суда Республики Ингушетия в сети Интернет (www.ks-ri.ru).

Председатель	А.К. Гагиев
Судьи	И.Б. Доскиев
	И.М. Евлоев