Экспертное заключение Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области от 13 марта 2017 г. N 510н "На приказ комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области от 09.11.2015 N 272-п "Об утверждении административного регламента комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области исполнения государственной функции по осуществлению регионального государственного надзора за обеспечением сохранности автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения на территории Волгоградской области" (в редакции от 25.12.2015 N 308-п, от 28.01.2016 N 11-п, от 17.02.2017 N 38-п)"

Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 03.03.2014 N 26 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведены правовая и антикоррупционная экспертизы приказа комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области от 09.11.2015 N 272-п "Об утверждении административного регламента комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области исполнения государственной функции по осуществлению регионального государственного надзора за обеспечением сохранности автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения на территории Волгоградской области" (в редакции от 25.12.2015 N 308-п, от 28.01.2016 N 11-п, от 17.02.2017 N 38-п) (далее - Приказ), на предмет соответствия действующему федеральному законодательству и выявления коррупциогенных факторов.

Поводом для проведения правовой и антикоррупционной экспертиз является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области приказа комитета транспорта и дородного хозяйства Волгоградской области от 17.02.2017 N 38-п "О внесении изменений в приказ комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области от 09.11.2015 N 272-п "Об утверждении административного регламента комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области исполнения государственной функции по осуществлению регионального государственного надзора за обеспечением сохранности автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения на территории Волгоградской области".

Правовой экспертизой установлено следующее:

Настоящим Приказом утвержден Административный регламент (далее - Административный регламент) комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области исполнения государственной функции по осуществлению регионального государственного надзора за обеспечением сохранности автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения на территории Волгоградской области.

Предметом правового регулирования рассматриваемого Приказа являются общественные отношения, связанные с осуществлением регионального государственного надзора.

Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:

- Конституцией Российской Федерации;

- Градостроительным кодексом Российской Федерации;

- Федеральным законом от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (в редакции от 03.07.2016 N 296-ФЗ);

- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 28.12.2016 N 465-ФЗ);

- Федеральным законом от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в редакции от 07.02.2017 N 9-ФЗ);

- Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (в редакции от 22.02.2017 N 16-ФЗ);

- Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" (в редакции от 23.01.2014 N 53);

- Уставом Волгоградской области;

- Законом Волгоградской области от 15.03.2012 N 22-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" (в редакции от 24.11.2016 N 111-ОД);

- Постановлением Администрации Волгоградской области от 10.10.2011 N 592-п "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций" (в редакции от 22.04.2015 N 182-п);

- Постановлением Правительства Волгоградской области от 09.12.2013 N 700-п "Об утверждении Порядка осуществления регионального государственного надзора за обеспечением сохранности автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения на территории Волгоградской области" (в редакции от 09.02.2015 N 64-п);

- Постановлением Администрации Волгоградской области от 24.11.2014 N 29-п "Об утверждении Положения о комитете транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области" (в редакции от 13.02.2017 N 58-п).

Согласно пунктам "б" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации обеспечение общественной безопасности, установление общих принципов организации системы органов государственной власти находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно пунктам 1 и 5 статьи 4 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" законодательство об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

На основании и во исполнение федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 12 указанного Федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относится осуществление регионального государственного надзора за обеспечением сохранности автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения.

Согласно подпункту 3 части 2 статьи 5 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор), относится разработка административных регламентов осуществления регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Пунктом 6.1. Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утвержденным постановлением Администрации Волгоградской области от 10.10.2011 N 592-п установлено, что административный регламент утверждается органом исполнительной власти, к компетенции которого относится исполнение соответствующей государственной функции.

Следовательно, исследуемый Приказ издан с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 статьи 7 Устава Волгоградской области систему органов государственной власти Волгоградской области образуют:

- Волгоградская областная Дума - законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области;

- Губернатор Волгоградской области - высшее должностное лицо Волгоградской области;

- Администрация Волгоградской области - высший исполнительный орган государственной власти Волгоградской области;

- иные исполнительные органы государственной власти Волгоградской области.

Согласно Приложению к Закону Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" установлено, что комитет транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области входит в систему органов исполнительной власти Волгоградской области.

Пунктами 1.1. и 2.2.4. Положения о комитете транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области, утвержденного постановлением Администрации Волгоградской области от 24.11.2014 N 29-п, установлено, что комитет транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области (далее именуется - Комитет) является органом исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченным в сфере транспорта, организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Волгоградской области (далее именуются - регулярные перевозки) и осуществления единой государственной политики развития сети автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения (далее именуются - автомобильные дороги), государственного управления автомобильными дорогами и сооружениями на них.

Комитет транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области осуществляет региональный государственный надзор за обеспечением сохранности автомобильных дорог.

В соответствии с абзацем 5 пункта 3.3. обозначенного выше Положения Председатель Комитета издает приказы Комитета и иные акты в пределах своей компетенции.

Таким образом, издание исследуемого правовой экспертизой ведомственного нормативного правового акта входит в компетенцию исполнительного органа государственной власти Волгоградской области.

Кроме того, издание данного нормативного правового акта является необходимым, но не достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.

Частью 7 статьи 12 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" установлено, что в случае, если проведение плановой или внеплановой выездной проверки оказалось невозможным в связи с отсутствием индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, руководителя или иного должностного лица юридического лица, либо в связи с фактическим неосуществлением деятельности юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, либо в связи с иными действиями (бездействием) индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, руководителя или иного должностного лица юридического лица, повлекшими невозможность проведения проверки, должностное лицо органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля составляет акт о невозможности проведения соответствующей проверки с указанием причин невозможности ее проведения. В этом случае орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля в течение трех месяцев со дня составления акта о невозможности проведения соответствующей проверки вправе принять решение о проведении в отношении таких юридического лица, индивидуального предпринимателя плановой или внеплановой выездной проверки без внесения плановой проверки в ежегодный план плановых проверок и без предварительного уведомления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

В исследуемом Административном регламенте указанные положения отсутствуют. Положения, определяющие порядок действий органа государственного контроля (надзора) в случае невозможности проведения проверки и положения, предусматривающие составление акта о невозможности проведения проверки необходимы в Административном регламенте, так как являются одной из административных процедур и влекут возможность проведения плановой и внеплановой проверки.

На основании изложенного, отсутствие указанных положений в исследуемом Приказе является пробелом правового регулирования.

По результатам проведенной антикоррупционной экспертизы в соответствии с частью 3 статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", статьей 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и пунктом 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, коррупциогенные факторы не выявлены.

В тексте рассматриваемого нормативного правового акта выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.

1. Частью 12 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" установлено, что о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем за три рабочих дня до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении и (или) посредством электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью и направленного по адресу электронной почты юридического лица, индивидуального предпринимателя, если такой адрес содержится соответственно в едином государственном реестре юридических лиц, едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей либо ранее был представлен юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, или иным доступным способом.

Таким образом, федеральным законодателем установлена вариативность направления уведомления о проведении плановой проверки

- заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении;

- посредством электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью и направленного по адресу электронной почты юридического лица, индивидуального предпринимателя, если такой адрес содержится соответственно в едином государственном реестре юридических лиц, едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей либо ранее был представлен юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля;

- иным доступным способом.

Вместе с тем, согласно пункту 3.4.2.2 исследуемого Административного регламента ответственный за направление документов в течение 2 (двух) рабочих дней после подписания приказа председателя комитета или заместителя председателя комитета направляет субъекту надзора копию приказа о проведении проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или вручает непосредственно субъекту надзора с отметкой в оригинале приказа о дате получения копии приказа, должности лица, получившего его, и подписи.

Анализируя норму Административного регламента ясно, что региональный законодатель установил лишь два варианта направления уведомления о проведении плановой проверки:

- заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении;

- вручение непосредственно субъекту надзора с отметкой в оригинале приказа о дате получения копии приказа, должности лица, получившего его, и подписи.

Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральном законодательству заключается в сужении вариантов направления уведомлений о начале проведения плановой проверки.

2. Согласно части 10 статьи 11 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" должностное лицо, которое проводит документарную проверку, обязано рассмотреть представленные руководителем или иным должностным лицом юридического лица, индивидуальным предпринимателем, его уполномоченным представителем пояснения и документы, подтверждающие достоверность ранее представленных документов. В случае, если после рассмотрения представленных пояснений и документов либо при отсутствии пояснений орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля установят признаки нарушения обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля вправе провести выездную проверку. При проведении выездной проверки запрещается требовать от юридического лица, индивидуального предпринимателя представления документов и (или) информации, которые были представлены ими в ходе проведения документарной проверки.

Пунктами 3.4.5.2. и 3.4.5.4 исследуемого Административного регламента установлено, что после получения пояснений и (или) документов, подтверждающих достоверность ранее представленных документов, ответственный за проверку сведений в течение 2 (двух) рабочих дней рассматривает представленные субъектом надзора пояснения и (или) документы, подтверждающие достоверность ранее представленных документов, принимает решение о проведении выездной проверки (в случае если после рассмотрения представленных пояснений и (или) документов, подтверждающих достоверность ранее представленных документов, либо при отсутствии пояснений ответственный за проверку сведений установит признаки нарушения обязательных требований).

Результатом выполнения административной процедуры является выездная проверка (при принятии решения о ее проведении) осуществляемая в соответствии с порядком, приведенным в подразделе 3.5 Регламента.

Подразделом 3.5. Административного регламента указаны общие требования к проведению плановой выездной проверки субъекта надзора.

Вместе с тем, ни подразделом 3.5, ни пунктами 3.4.5.2. и 3.4.5.4 исследуемого Административного регламента не учтен запрет истребования должностными лицами при проведении выездной проверки от юридического лица, индивидуального предпринимателя представления документов и (или) информации, которые были представлены ими в ходе проведения документарной проверки.

Таким образом, выявленное противоречие действующему федеральному законодательству заключается в отсутствии в Административном регламенте запрета, установленного частью 10 статьи 11 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ.

В тексте исследуемого нормативного правового акта нарушений правил юридической техники не выявлено.

Текст исследуемого нормативного правого акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 21.11.2015 N 177.

Приказы комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области от 25.12.2015 N 308-п, от 28.01.2016 N 11-п, от 17.02.2017 N 38-п, которыми внесены изменения в исследуемый нормативный правовой опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда" от 29.12.2015 N 193, от 05.02.2016 N 19, от 09.02.2016 N 21, от 28.02.2017 N 33.

Вывод: приказ комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области от 09.11.2015 N 272-п "Об утверждении административного регламента комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области исполнения государственной функции по осуществлению регионального государственного надзора за обеспечением сохранности автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения на территории Волгоградской области" (в редакции от 25.12.2015 N 308-п, от 28.01.2016 N 11-п, от 17.02.2017 N 38-п) не соответствует действующему федеральному законодательству в части.

Предлагаем устранить пробел правового регулирования и выявленные несоответствия действующему федеральному законодательству; просим сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.

Начальник Управления

М.Ю. Зелепукин