Стандарт N 2.2 "Аудит эффективности" (утв. приказом Председателя Контрольно-счетной палаты Москвы от 8 июля 2015 г. N 61/01-05)

Действует с 8 июля 2015 г.

1. Общие положения

1.1. Стандарт 2.2. "Аудит эффективности" (далее - Стандарт 2.2.) разработан в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", Законом города Москвы от 30.06.2010 N 30 "О Контрольно-счетной палате Москвы", Регламентом Контрольно-счетной палаты Москвы, Стандартом 1.1. "Методологическое обеспечение деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы" и Общими требованиями к стандартам внешнего государственного (муниципального) финансового контроля в городе Москве.

1.2. Цель Стандарта 2.2. - определение принципов, правил и процедур организации, проведения и оформления результатов контрольных мероприятий Контрольно-счетной палаты Москвы (далее - КСП Москвы), обусловленных применением метода аудита эффективности.

Основными задачами Стандарта 2.2. являются определение понятийного аппарата аудита эффективности и установление требований, направленных на обеспечение объективности и доказательности оценок эффективности, реализуемости и надежности предложений по совершенствованию работы с государственными средствами в материалах КСП Москвы.

1.3. При подготовке Стандарта 2.2. были учтены положения ст. 4 Лимской декларации руководящих принципов контроля*(1), Руководства по проведению аудита эффективности Управления Генерального аудитора Канады (ноябрь 2013)*(2), СФК 104 "Проведение аудита эффективности использования государственных средств"*(3), Критериев и методики оценки эффективности бюджетных расходов с учетом особенностей, определенных видом расходов*(4), а также опыт КСП Москвы по оценке эффективности использования государственных средств.

1.4. Стандарт 2.2. является обязательным к применению членами Коллегии КСП Москвы, инспекторами КСП Москвы, а также привлеченными к проведению контрольных мероприятий КСП Москвы экспертами и специалистами.

1.5. Аудит эффективности как метод контроля заключается в анализе финансовых и натуральных показателей деятельности проверяемых органов и организаций и (или) показателей социально-экономического развития, зависящих от их деятельности, с целью формирования доказательных выводов об эффективности использования государственных средств.

1.6. Предметом аудита эффективности является деятельность проверяемых органов и организаций по использованию государственных средств для достижения целей социально-экономического развития, решения (выполнения) государственных задач и функций города Москвы.

Целью аудита эффективности является объективная и доказательная оценка эффективности использования государственных средств, достижения целей социально-экономического развития, решения (выполнения) государственных задач и функций города Москвы.

1.6.1. Под государственными средствами города Москвы понимаются средства бюджета города Москвы и иные объекты собственности города Москвы.

1.6.2. Под целями социально-экономического развития понимаются цели, ожидаемые результаты, показатели конечных результатов, определенные для города Москвы в соответствии с государственными программами и иными документами стратегического планирования Российской Федерации и города Москвы*(5).

1.6.3. Под государственными задачами и функциями города Москвы понимаются необходимые действия государственных органов города Москвы, определенные законами Российской Федерации и города Москвы, задачи, функции, полномочия государственных органов города Москвы, определенные нормативными правовыми актами города Москвы.

2. Общие требования к проведению аудита эффективности

2.1. Основным условием успешного проведения аудита эффективности является понимание осуществляющими его должностными лицами КСП Москвы сущности, целей и ограничений рассматриваемой сферы деятельности*(6).

2.2. В процессе аудита эффективности анализируются и оцениваются результативность, экономность и продуктивность при использовании государственных средств.

2.2.1. Под результативностью понимается достижение наилучших возможных непосредственных результатов деятельности проверяемых органов и организаций, выполняемого мероприятия*(7) (непосредственная результативность) и конечных социальных эффектов для общества в целом или отдельных категорий населения*(8) (социальная результативность).

При оценке результативности помимо прямо предусмотренных (ожидаемых) результатов анализируются положительные и отрицательные побочные эффекты деятельности проверяемых органов и организаций.

При оценке социального эффекта анализируется влияние результатов использования государственных средств и (или) деятельности проверяемых органов и организаций на удовлетворение потребностей населения (какой-либо его части или определенной группы людей).

При оценке экономического эффекта анализируется влияние использования государственных средств и (или) деятельности проверяемых органов и организаций на развитие экономики города.

2.2.2. Под экономностью понимается использование для достижения результатов наименьших объемов государственных средств.

При оценке экономности учитываются как непосредственные затраты на приобретение товаров, работ, услуг, так и предстоящие затраты будущих периодов, связанные с эксплуатацией полученных результатов. Также учитываются дополнительные затраты государственных средств вследствие нарушения прав иных лиц, в том числе несвоевременность выплат по обязательствам, создающая возможность применения контрагентами штрафных санкций.

2.2.3. Под продуктивностью понимается максимальное использование государственных средств по назначению (для достижения требуемых результатов), в том числе отсутствие их длительного простоя, отвлечения, использования не в полной мере.

2.3. Объем аудита эффективности (перечень обязательных к рассмотрению вопросов и глубина их проработки) определяется руководителем контрольного мероприятия исходя из целей и задач контрольного мероприятия и условий его проведения (срок подготовки отчета, а также полнота представленных по предварительным запросам материалов и их качество).

2.4. Критерии и показатели эффективности представляют собой качественные и (или) количественные характеристики процессов и результатов использования государственных средств и (или) деятельности проверяемых органов и организаций, являющиеся свидетельством эффективного использования государственных средств.

Критерии эффективности носят общий характер, детализируются, раскрываются показателями эффективности.

Критерии и показатели эффективности служат основой для формирования выводов о результативности, экономности и продуктивности использования государственных средств, а также для выработки предложений по повышению эффективности использования государственных средств.

2.5. Приоритетным подходом в оценке эффективности является сравнение деятельности проверяемых органов и организаций с аналогичными органами (организациями) и (или) проектами (в Москве, в Российской Федерации или за рубежом), а также с их деятельностью в предыдущие периоды. При выявлении "лучших практик" проводится анализ факторов успеха и оценка возможности применения их проверяемыми органами и организациями.

2.6. Все суждения и оценки по вопросам эффективности использования государственных средств должны быть аргументированы*(9).

2.7. По результатам аудита эффективности отмечаются как основные выявленные недостатки, так и положительные аспекты деятельности проверяемых органов и организаций.

3. Особенности осуществления аудита эффективности

3.1. В ходе аудита эффективности осуществляется оценка эффективности использования государственных средств по критериям и показателям, определенным в установленном порядке на подготовительном этапе контрольного мероприятия.

3.2. Критерии и показатели эффективности должны отвечать цели аудита эффективности и обеспечивать получение достоверных данных о проверяемых органах и организациях, позволяющих сделать вывод по предмету аудита.

3.3. Для осуществления аудита эффективности принимаются меры по проведению анализа имеющихся экспертных оценок состояния, проблем, возможных направлений развития сфер или направлений деятельности, являющихся предметом аудита эффективности, и (или) привлечению экспертов - физических лиц или организаций*(10).

3.4. В ходе проведения аудита эффективности необходимо взаимодействие с руководством проверяемых органов и организаций на всех этапах его планирования, проведения и оформления результатов.

3.5. Первоначальное формирование критериев и показателей эффективности осуществляется в процессе предварительного изучения предмета аудита эффективности и деятельности проверяемых органов и организаций с учетом подходов, приведенных в приложении 1, на основе анализа информации об организации и осуществлении аудируемой деятельности, в том числе:

- законов и иных актов государственных органов, устанавливающих правила, требования, процедуры организации и запланированные показатели результатов использования государственных средств;

- системы оценки эффективности, применяемой в проверяемой сфере деятельности (системе, отрасли);

- статистических данных, отчетности о результатах деятельности в предшествующий период проверяемых органов и организаций, а также аналогичных органов (организаций),

- отчетов о результатах проведения проверок и аудитов эффективности в рассматриваемой и сходных сферах деятельности;

- специальных публикаций по вопросам проверяемой сферы деятельности или работы органа (организации).

3.6. Критерии эффективности должны:

- отражать (учитывать) суть, смысл анализируемой деятельности и общие правила управления;

- быть достаточными для всестороннего рассмотрения ситуации;

- быть безызбыточными и оптимальными с точки зрения затрат на проведение аудита;

- быть ясными, однозначно понимаемыми руководством города, специалистами государственных органов и организаций, участниками общественных объединений и организаций в городе Москве;

- не противоречить требованиям нормативных правовых актов.

3.7. Проект перечня критериев и показателей, предполагаемых к использованию для оценки эффективности использования государственных средств, направляется для возможного внесения предложений по изменению*(11) руководству проверяемых органов и (или) в Аппарат Мэра и Правительства Москвы (соответствующую комиссию Московской городской Думы, органы исполнительной власти города Москвы*(12)).

Руководитель контрольного мероприятия рассматривает все внесенные предложения и принимает меры по обсуждению предложений и доработанных с их учетом критериев и показателей с соответствующими государственными органами города Москвы. Окончательное решение о применении критериев и показателей эффективности принимает руководитель контрольного мероприятия*(13).

3.8. В отчете по результатам контрольного мероприятия (далее - отчет) отражаются результаты оценки по каждому из критериев и показателей, утвержденных для его проведения. Допускается изложение в текстовой части отчета общих оценок с приведением всей необходимой информации в приложении к отчету. При наличии возражений и замечаний проверяемых органов и организаций по критериям и (или) показателям, оценкам, выводам и предложениям по результатам аудита эффективности они отражаются в отчете (приложении к отчету).

3.9. Если в ходе аудита эффективности получены какие-либо фактические данные или выявлены проблемы, которые не могут быть оценены с точки зрения утвержденных для его проведения критериев и показателей эффективности, проводится дополнительное изучение вопроса, обсуждение его с руководством проверяемых органов и организаций. Соответствующие факты отражаются в акте, а сделанные на их основе оценки и выводы в отчете как дополнительно полученные данные.

3.10. Оценка эффективности отдельных операций с государственными средствами проверяемого органа или организации осуществляется с использованием критериев и показателей из состава общих критериев, и показателей эффективности операций, приведенных в приложении 2. Обсуждение указанных критериев с руководством проверяемого органа или организации не требуется.

4. Предложения по результатам аудита эффективности

4.1. Содержание предложений должно основываться на изложенных в отчете оценках и выводах.

4.2. В случае выявления недостатков и (или) возможностей улучшения работы проверяемых органов и организаций в отчете формулируются соответствующие предложения.

Предложения должны быть:

- направлены на устранение причин существования выявленных недостатков, проблем, неиспользования имеющихся возможностей улучшения деятельности;

- обращены в адрес органов, организаций, должностных лиц, в компетенцию и полномочия которых входит их выполнение;

- ориентированы на принятие конкретных мер по устранению выявленных недостатков;

- отвечать требованиям экономичности*(14);

- сформулированы в ясной, краткой и доступной форме.

4.3. В случае выявления значимых достижений в деятельности проверяемых органов и организаций в отчете формулируются рекомендации по использованию соответствующего опыта работы другими государственными органами (организациями) для повышения эффективности использования государственных средств.

4.4. До оформления итоговых документов контрольных мероприятий рекомендации в части повышения эффективности использования государственных средств подлежат предварительному обсуждению с руководством проверяемых органов и организаций. При этом в том числе уточняется, не предпринимались ли ранее предлагаемые действия*(15).

------------------------------

*(1) Принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 году.

*(2) http://www.oag-bvg.gc.ca/internet/methodology/performance-audit/manual/in dex.shtm.

*(3) Утвержден решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 09.06.2009 N 31К (668)).

*(4) Разработаны совместной рабочей группой Министерства финансов Российской Федерации и Счетной палаты Российской Федерации.

*(5) Документы стратегического планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определены Федеральным законом от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации".

*(6) В том числе внутренних и внешних факторов развития отрасли; интересов субъектов, осуществляющих деятельность в данной сфере и пользующихся ее результатами; истории развития отрасли; состояния и динамики рыночной ситуации; наличия административных барьеров и т.п.

*(7) Например, доля площади общественных территорий (улиц, площадей, парков, территорий, прилегающих к торговым и развлекательным центрам, и др.), освещенной в вечернее время; доля указанных территорий, обеспеченная видеонаблюдением.

*(8) В том числе в части безопасности, доступности, комфортности и т.п.

*(9) В соответствии с п. 23 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (в ред. от 26.02.2009) конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

*(10) При необходимости - создание специальной экспертной группы.

*(11) По выбору руководителя контрольного мероприятия.

*(12) Чья деятельность не является предметом данного аудита эффективности, но являющихся организаторами отдельных видов работ, входящих в предмет аудита эффективности.

*(13) В том числе с учетом результатов внутренней экспертизы, проведенной в установленном порядке (в случае принятия руководителем контрольного мероприятия решения о направлении материалов на внутреннюю экспертизу).

*(14) Расходы, связанные с их выполнением, не должны превышать получаемую выгоду.

*(15) Если не предпринимались, уточняется - по какой причине. Если предпринимались, уточняется - почему они не увенчались успехом.