Решение Московского городского суда от 11 января 2018 г. N 3а-196/2018 (ключевые темы: социальная доплата к пенсии - доплаты - государственная социальная помощь - материальное обеспечение - величина прожиточного минимума пенсионера)

Решение Московского городского суда от 11 января 2018 г. N 3а-196/2018

Московский городской суд в составе

судьи Казакова М.Ю.,

с участием прокурора Лазаревой Е.И.,

при секретаре Ивановой А.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-196/2018 по административному исковому заявлению Морозова ... о признании недействующим в части пункта 5(1).1 Порядка назначения и выплаты неработающим пенсионерам региональной социальной доплаты к пенсии, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 17 ноября 2009 года N 1268-ПП "О региональной социальной доплате к пенсии", установил:

17 ноября 2009 года Правительством Москвы принято постановление N 1268-ПП "О региональной социальной доплате к пенсии", которое было опубликовано в печатных изданиях "Тверская, 13", 1 декабря 2009 года, N 143; "Вестник Мэра и Правительства Москвы", 1 декабря 2009 года, N 67, том 1.

Пунктом 2 постановления утвержден Порядок назначения и выплаты неработающим пенсионерам региональной социальной доплаты к пенсии (далее - Порядок).

23 декабря 2015 года Правительством Москвы принято постановление N 932-ПП "О внесении изменений в правовые акты города Москвы и признании утратившими силу правовых актов (отдельных положений правового акта) города Москвы", которое опубликовано в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы", N 71, 29 декабря 2015 года.

В соответствии с пунктом 21.11 указанного постановления Правительства Москвы Порядок дополнен пунктом 5(1) в следующей редакции: "5(1). Неработающим пенсионерам, зарегистрированным в городе Москве по месту жительства на день обращения за назначением региональной социальной доплаты, региональная социальная доплата назначается, если общая сумма их материального обеспечения не достигает величины городского социального стандарта, при условии:

5(1).1. Регистрации пенсионера в городе Москве по месту жительства не менее 10 лет в общей сложности, включая время проживания на присоединенной к городу Москве территории.

5(1).2. Обращения за назначением региональной социальной доплаты ребенка, не достигшего возраста 18 лет и не имеющего в общей сложности 10-летнюю продолжительность регистрации в городе Москве по месту жительства:

а) с рождения зарегистрированного в городе Москве по месту жительства;

б) законный представитель которого на день обращения за региональной социальной доплатой зарегистрирован в городе Москве по месту жительства и продолжительность такой регистрации в городе Москве составляет не менее 10 лет в общей сложности, включая время проживания на присоединенной к городу Москве территории;

в) умерший кормилец которого был зарегистрирован в городе Москве по месту жительства не менее 10 лет в общей сложности, включая время проживания на присоединенной к городу Москве территории.".

Морозов ..., являясь получателем пенсии в городе Москве, обратился в Московский городской суд с административным исковым заявлением, в котором, уточнив свои требования, просил признать недействующим пункт 5(1).1 Порядка назначения и выплаты неработающим пенсионерам региональной социальной доплаты к пенсии, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 17 ноября 2009 года N 1268-ПП "О региональной социальной доплате к пенсии", в части распространение его действия на неработающих пенсионеров, зарегистрированных в городе Москве до 8 августа 2012 года и ушедшим на пенсию с 1 января 2013 года.

По мнению административного истца, вышеуказанное оспариваемое положение противоречит Федеральному закону от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", его статье 3, частям 1,2 статьи 5, статьи 7, поскольку не снижает уровень социального неравенства, является дискриминационным по отношению к нему, как пенсионеру зарегистрированному в городе Москве до 8 августа 2012 года и проживающему в городе Москве более 10 лет.

Административный истец и его представитель Похлебенина ... в судебное заседание явились, заявленные требования поддержали в полном объеме.

Представители Правительства Москвы и Мэра Москвы Стужина ..., Шитикова ... требования административного истца не признали, указав, что постановление, отдельное положение которого оспаривается Морозовым ..., принято в рамках компетенции субъекта Российской Федерации, не противоречит федеральным законам и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, права административного истца не нарушает.

Выслушав объяснения административного истца, его представителя, представителей Правительства Москвы и Мэра Москвы, изучив материалы дела, оценив оспариваемое положение нормативного правового акта на его соответствие федеральному закону и иным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора, полагавшего административное исковое заявление не подлежащим удовлетворению, суд не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно частям 1, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В силу подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и иным категориям граждан установлены Федеральным законом от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи".

В силу статьи 2 указанного Федерального закона законодательство о государственной социальной помощи состоит из Федерального закона "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 5 Федерального закона от 17 июля 1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, определяющие размеры, условия и порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи, малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, и иным категориям граждан, предусмотренным настоящим Федеральным законом, в соответствии с целями, установленными настоящим Федеральным законом, а также разрабатывают и реализуют государственные региональные программы оказания гражданам, проживающим на территории субъекта Российской Федерации, государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, социальных пособий и субсидий.

К полномочиям города Москвы по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 13 Закона города Москвы от 28 июня 1995 года "Устав города Москвы" относится решение городских вопросов социальной защиты.

В соответствии с пунктами 1 и 10 статьи 14 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 года N 65 "О Правительстве Москвы" Правительство Москвы в пределах своих полномочий разрабатывает и осуществляет городскую политику в области социальной защиты населения, а также разрабатывает и реализует программы социальной поддержки жителей города Москвы.

Правовые акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Москвы (часть 1 статьи 19 Закона города Москвы "О Правительстве Москвы").

Полномочия органа государственной власти (должностного лица) по внесению изменений в нормативные правовые акты города Москвы определены в статье 23 Закона города Москвы от 8 июля 2009 года N 25 "О правовых актах города Москвы", в соответствии с частью 1 которой в правовой акт вносятся изменения правовым актом того же вида и того же органа государственной власти (должностного лица), принявшего (издавшего) правовой акт, в который необходимо внести изменения, если иной порядок не предусмотрен изменяемым правовым актом.

При таких обстоятельствах, суд полагает, что Правительство Москвы является органом, который на момент издания постановлений от 17 ноября 2009 года N 1268-ПП "О региональной социальной доплате к пенсии" и от 23 декабря 2015 года N 932-ПП "О внесении изменений в правовые акты города Москвы и признании утратившими силу правовых актов (отдельных положений правового акта) города Москвы" обладал достаточной компетенцией для принятия названных нормативных правовых актов.

В силу статьи 1 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" государственной социальной помощью является предоставление социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров.

В статье 1 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" дано понятие социальной доплаты к пенсии.

Согласно данной норме социальная доплата к пенсии - это предоставление гражданину (пенсионеру) денежной суммы к пенсии с учетом денежных выплат и отдельных мер социальной поддержки, предоставляемых в натуральной форме, которые предусмотрены настоящим федеральным законом, иными федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, до величины прожиточного минимума пенсионера, установленной в соответствии с пунктом 4 статьи 4 Федерального закона от 24 октября 1997 года N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" в субъектах Российской Федерации по месту его жительства или месту пребывания, за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Социальная доплата к пенсии состоит из федеральной социальной доплаты к пенсии или региональной социальной доплаты к пенсии.

Оказание (предоставление) государственной социальной помощи в соответствии с нормативными правовыми актами и региональными программами субъектов Российской Федерации, в том числе предусматривающими предоставление гражданам социальных пособий в виде набора социальных услуг и субсидий, является расходным обязательством субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 5 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи").

В соответствии со статьей 7 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" получателями государственной социальной помощи могут быть малоимущие семьи, малоимущие одиноко проживающие граждане и иные категории граждан, предусмотренные данным Федеральным законом, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации.

Порядок определения величины прожиточного минимума малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина устанавливается субъектом Российской Федерации с учетом величин прожиточных минимумов, установленных для соответствующих социально-демографических групп населения.

Размер государственной социальной помощи, оказываемой за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, определяется органами государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 11 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи").

Согласно части 1 статьи 12.1 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" общая сумма материального обеспечения пенсионера, проживающего на территории Российской Федерации, не осуществляющего работу и (или) иную деятельность, в период которой он подлежит обязательному пенсионному страхованию в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 года N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", пенсия (пенсии) которому установлена (установлены) в соответствии с законодательством Российской Федерации, не может быть меньше величины прожиточного минимума пенсионера, установленной в соответствии с пунктом 4 статьи 4 Федерального закона "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" в субъекте Российской Федерации.

Пунктом 5 статьи 12.1 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" предусмотрено, что региональная социальная доплата к пенсии устанавливается пенсионеру уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случае, если общая сумма его материального обеспечения, определенная в соответствии с частями 2 и 3 настоящей статьи, не достигает величины прожиточного минимума пенсионера, установленной в соответствии с пунктом 4 статьи 4 Федерального закона "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" в субъекте Российской Федерации по месту его жительства или по месту его пребывания, превышающей величину прожиточного минимума пенсионера в целом по Российской Федерации. Региональная социальная доплата к пенсии устанавливается в таком размере, чтобы указанная общая сумма его материального обеспечения с учетом данной доплаты достигла величины прожиточного минимума пенсионера, установленной в данном субъекте Российской Федерации.

Из правового анализа указанных выше положений федерального законодательства следует, что субъектам Российской Федерации предоставлено право самостоятельно решать вопросы по оказанию государственной социальной помощи, в том числе устанавливать региональную социальную доплату к пенсии, и исполнять указанные расходные обязательства за счет средств собственного бюджета с условием соблюдения требования федерального законодательства об установлении ее в размере, обеспечивающем доход не меньше прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации.

В целях дополнительной социальной поддержки неработающих пенсионеров и реализации Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" Правительством Москвы принято постановление от 17 ноября 2009 года N 1268-ПП "О региональной социальной доплате к пенсии", которым с 1 января 2010 года для неработающих пенсионеров установлена региональная социальная доплата к пенсии взамен ежемесячной компенсационной выплаты к пенсии и утвержден Порядок назначения и выплаты неработающим пенсионерам региональной социальной доплаты к пенсии.

Право на получение региональной социальной доплаты к пенсии (далее по тексту - региональная социальная доплата) имеют неработающие пенсионеры, получающие пенсию или пожизненное содержание (далее по тексту - пенсия) в городе Москве (независимо от вида получаемой пенсии и органа, которым она выплачивается) и зарегистрированные в городе Москве по месту жительства или по месту пребывания.

Из пункта 5(1) Порядка следует, что для неработающих пенсионеров, зарегистрированных в городе Москве, размер региональной социальной доплаты к пенсии определяется как разница между величиной городского социального стандарта, установленной Правительством Москвы, и общей суммой материального обеспечения пенсионера.

Для получения региональной социальной доплаты к пенсии в указанном размере (до городского социального стандарта), Правительством Москвы пунктами 5(1).1, 5(1).2 Порядка определен ряд условий, одним из которых является оспариваемое административным истцом положение - регистрация пенсионера в городе Москве по месту жительства не менее 10 лет в общей сложности, включая время проживания на присоединенной к городу Москве территории.

При этом пункт 7 Порядка гарантирует неработающим пенсионерам, не имеющим право на региональную социальную доплату до городского социального стандарта, назначение региональной социальной доплаты, в случае если общая сумма их материального обеспечения не достигает величины прожиточного минимума пенсионера в городе Москве, установленной законом города Москвы на соответствующий год.

Из содержания приведенных норм следует, что для перечисленных в пункте 5(1). Порядка неработающих пенсионеров региональная социальная доплата определена в большем размере, нежели установлено федеральным законодательством, и эта доплата определяется как разница между величиной городского социального стандарта, установленной Правительством Москвы, и общей суммой материального обеспечения пенсионера, определенной на дату назначения (перерасчета) региональной социальной доплаты, в соответствии с пунктом 9 Порядка. Для пенсионеров, указанных в пункте 7 Порядка, размер региональной социальной доплаты определяется как разница между величиной прожиточного минимума пенсионера в городе Москве, установленной законом города Москвы на текущий год, и общей суммой материального обеспечения пенсионера, определенной на дату назначения (перерасчета) региональной социальной доплаты, в соответствии с пунктами 9-11 Порядка.

Таким образом, предусмотренные Порядком региональные социальные доплаты являются дополнительными, предоставляются независимо от социальных выплат, производимых в соответствии с федеральными законами. Финансирование расходов по обеспечению доплатой является расходным обязательством города Москвы (пункт 6.2 постановления). Требования федерального закона об обеспечении выплат не ниже прожиточного минимума лицам, зарегистрированным в городе Москве по месту жительства на день обращения за назначением региональной социальной доплаты к пенсии менее 10 лет в общей сложности (включая время проживания на присоединенной к городу Москве территории) (пункт 7 Порядка), соблюдены. Установление иным гражданам региональной социальной доплаты в повышенном размере (пункт 5(1). Порядка) не может свидетельствовать о несоответствии пункта 5(1).1 Порядка федеральному законодательству, как на то ошибочно указывает административный истец.

Из материалов дела усматривается, что материальное обеспечение Морозова В.И. соответствует требованиям федерального законодательства и его право на получение региональной социальной доплаты не нарушено.

Пунктом 2 постановления Правительства Москвы от 8 августа 2012 года N 396-ПП, на которое в обоснование своих требований ссылается Морозов В.И., установлено, что неработающим пенсионерам, получающим региональную социальную доплату к пенсии до величины городского социального стандарта по состоянию на 31 декабря 2012 года и зарегистрированным на указанную дату по месту жительства в городе Москве менее 10 лет в общей сложности, выплата указанной региональной социальной доплаты к пенсии осуществляется на условиях и в порядке, установленных до дня вступления в силу настоящего постановления.

Следовательно, оспариваемому нормативному положению обратная сила не придается, поскольку, как следует из содержания постановления, в нем не устанавливается пересмотр в сторону уменьшения размера региональной социальной доплаты к пенсии неработающим пенсионерам, получавшим указанную доплату до величины городского социального стандарта и зарегистрированным по месту жительства в городе Москве менее 10 лет.

Статьей 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации определены принципы самостоятельности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 21 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии.

Проанализировав приведенные выше положения законодательства, суд приходит к выводу об отсутствии противоречий между оспариваемым нормативным положением и федеральным законодательством, поскольку субъект Российской Федерации, осуществляя финансовое обеспечение региональной социальной доплаты за счет собственных средств, вправе определять условия ее предоставления и выплаты.

Вопросы нарушения конституционных положений о недопустимости дискриминации по данному признаку оспариваемым актом и проверки нормативного правового акта на соответствие Конституции Российской Федерации при наличии федерального закона, регулирующего данные правоотношения, отнесены к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации и судам общей юрисдикции неподведомственны.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят в рамках дискреционных полномочий Правительства Москвы как публичного органа, регулирующего вопросы социальной защиты, не противоречит федеральному закону и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, прав, свобод и законных интересов административного истца не нарушает.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, решил:

в удовлетворении административного искового заявления Морозова ... о признании недействующим в части пункта 5(1).1 Порядка назначения и выплаты неработающим пенсионерам региональной социальной доплаты к пенсии, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 17 ноября 2009 года N 1268-ПП "О региональной социальной доплате к пенсии" отказать.

Решение суда может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня изготовления решения в окончательной форме через суд, вынесший решение.

Судья Московского городского суда

М.Ю. Казаков